高統籌格局下的經辦服務體系再造
——兼論五險統籌層次與經辦管理體系

陳仰東

（大連理工大學 大連 116015）

高統籌格局下的經辦服務體系再造
——兼論五險統籌層次與經辦管理體系

陳仰東

（大連理工大學 大連 116015）

基礎養老金全國統籌，給了社會保險經辦服務體系再造機會。應在明確政府事權基礎上，通過機構整合，重新構建城鄉統管、五險合一、中央省地三級管理、以省為主、信息化支撐、聯接兩端、便民高效的社會保險經辦服務新體系。同時建立與事權相匹配的人事、經費保障機制和管理績效考評機制。

社會保險；經辦服務；再造

基礎養老金全國統籌需要對經辦服務體系進行再造。經辦服務體系是政府為了保障社保制度健康運行而選擇的關于經辦服務機構體制、運行機制、經辦方式、管理手段、保障條件的治理方式和能力的總稱。經辦機構體制是服務體系的核心和關鍵。

1 統籌層次決定經辦服務體系

1.1 經辦服務機構體制要與統籌層次相適應

社保法規定統籌區設立經辦機構。又規定按統籌區建立社保基金預決算。為什么？就是為了保證經辦機構體制與統籌層次相適應，運行機制與統籌層次相適應。實踐已經證明，不同的統籌層次需要選擇不同的管理體制。二十多年來，我國養老、醫療保險發展的歷史就是適應統籌層次的提升相應調整經辦機構體制的。改革之初制度政策分頭探索，實行地方統籌和行業統籌，地方和行業都建立了經辦機構。當時地方以縣級統籌為主，分散化的體制是與低層次統籌相適應的。1998年國家決定取消11個行業統籌，實行屬地管理，養老保險實行省級統籌。為了和省級統籌相適應，中央明文規定經辦機構實行省級垂直管理體制。凡實行垂管體制的，統籌相對到位。

1.2 經辦機構體制對統籌層次有反作用

有些地區政府把城鄉居民醫保交給一個經辦機構即社保機構去管理，甚至制度沒變，只是統一管理，公平性、便捷性大大提高，有力促進了城鄉醫保制度整合。經辦人員總結得好，兩個機構管，統一的制度也會分開，一個機構管，不同的制度早晚會合并。從某種程度講，養老保險省級統籌遲遲到不了位，是受分散化體制拖累。

2 經辦服務體系再造是全面深化改革的必然選擇，通過再造建立適應高統籌層次的新體系

2.1 現有體系存在結構性缺陷必須再造

2.1.1 機構小而分散。按城鄉、按險種、按人群分設，全國有8411個機構，17萬人，管理五險10個項目（職工養老、居民養老、新農保、機關事業養老、職工醫保、居民醫保，工傷、失業、生育保險以及局部地區新農合）。

2.1.2 機構設置與統籌層次不匹配。職工養老2012年宣布實現省級統籌，但機構設置不適應，除直轄市外，只有吉林、陜西、黑龍江等少數省作了或機構垂直或業務統管的探索。其他項目統籌層次各異，機構設置基本無章法。

2.1.3 信息系統嚴重滯后。金保工程實施八年來全國投入上百億元，成效不夠顯著，就是體制不順，縱向上的碎片化、橫向上的分散化，分散投入，分頭建設，規模小低水平重復建設。

2.1.4 人員不足。2012年人員編制156746人，實有人數172177人。綜合人均負荷比達到9692：1，養老保險人均負荷比大口徑8135：1，小口徑2140：1，不僅遠高于統一模式的美國，也遠高于其他模式的國家。

2.1.5 經費太少。2012年經費148.11億，占基金征收額的0.62%，養老保險行政成本僅占養老金支出的0.59%。低于美韓等同一模式的水平。扣除80億人員工資支出，人均服務費用4元。世界上個人賬戶由基金公司管理的，人均服務費用，低的8.7美元（多米尼加），高的50.6美元（哥倫比亞）。

2.1.6 城鄉分治。城鄉居民基本醫療保險兩個部門多個機構分別管理，鄉村經辦隊伍普遍缺乏，參保繳費很不方便。新農合由醫療機構提供經辦服務，實為弊端。

2.1.7 管理服務能力嚴重不均衡。東部發達地區能力較強，欠發達地區能力太弱；城市能力較強，鄉村能力太弱；實體服務大廳較強，虛擬服務大廳太弱；按部就班照章辦事能力較強，發現漏洞防范風險能力太弱；數據采集輸入能力較強，分析利用數據能力太弱；開拓能力較強，精確管理能力太弱。

2.2 中央和地方體制機制不適應統籌層次新格局

中央沒有履行事權的實體機構和手段。按照設計，有兩種運作方案，定比籌資定量支付和定比籌資定比支付。不管哪一種方案，必須據實結算收支，必須有進行結算的工具，必須對參保人數、實際繳費人數、繳費基數、社平工資、退休人數、養老金水平結構等基礎性數據進行跟蹤管理。所以，中央必須有自己精干的機構、人員、結算平臺、網絡、數據庫和相應機構。除外，地方體制機制也有許多不適應。

地方統籌不規范。雖然早在2007年原勞動保障部制定了“六統一”，但2012年8月國家審計署公布17個省未完全達標。社科院2013年研究報告顯示，只有四個省市養老保險達到省級統籌，其中3個還是直轄市。

五險合一體制與五險統籌層次不一之間的矛盾，還沒有找到一種適當的體制來治理。養老保險省級統籌垂直管理但五險合不了。有的省級五險合一了，但全省垂直不了。

和養老保險事權不清晰一樣，職工醫療保險、城鄉居民養老保險、醫療保險等的事權也不夠清晰。財政支付制度不落地，經辦機構運行無可持續人力財力保障。

養老保險實現全國統籌后，中央會感受到地方的不規范。中央對各種數據敏感度增加，對數據規范性、可靠性、集中度要求會增加，分散化經辦下積聚的問題和矛盾會顯現，經辦服務質量和效率也會暴露出來。

2.3 地方統籌的教訓，“體制不理順，統籌不到位”

對于養老保險全國統籌，省級統籌是一面很好的鏡子。十幾年省級統籌徘徊在初級層次，制度、管理不統一，基金管理停留在部分調劑上沒突破。究其原因，管理體制不順是根本原因。這條歷史經驗值得記取。一定要把經辦機構體制再造放在突出位置。

2.4 全面深化改革給了體系再造一次難得機遇

經辦體系再造是大的系統工程。體制性問題之所以難，不是人社系統內的事，涉及事業單位改革、地方政府職能轉變、機構編制和服務型政府建設、城鄉統籌發展、基本公共服務規劃和財稅體制改革。十八屆三中全會通過了全面深化改革的決定，提出加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要內容，也是又一次改變現狀謀求發展的難得機遇，時不我待，決不能痛失良機。

3 經辦服務體系再造的目標及具體設想

加快健全經辦服務體系，必須抓關鍵。關鍵是經辦機構體制。三化建設、能力建設都離不開經辦機構體制，體制不解決，其他系統再造只能事倍功半。體制再造取得突破，其他系統再造就會事半功倍。

3.1 體制再造的重點在中央和省級

體制再造的重點在中央和省兩級。政府職能轉變上篇在中央，下篇在地方。只有中央和省級帶頭，才有示范作用，改革才有成效。所以，要把中央和省級經辦機構體制再造提到重要日程上，把它放到全面落實三中全會決定上來，放到落實“加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系”改革上來。現在研究經辦機構體制再造，不是什么前瞻性理論研究，而是中央命題大家回答，是怎么做的問題。要盡快提出具體實施方案取得突破，然后全面推開。

3.2 經辦機構體制再造目標

基礎養老金全國統籌，養老保險將重新界定政府責任，形成中央和省雙層統籌、中央和省兩級管理的格局。醫療保險統籌層次將上升到地市，以后條件成熟時上升到省級統籌。醫療保險等將形成省、地雙層統籌、兩級管理的格局。

事權決定機構體制。體制再造的目標是：在明確政府事權基礎上，重新構建城鄉統管、五險合一、中央省地三級管理、以省為主、基本養老保險中央和省兩級管理、基本醫療保險省和地市兩級管理、信息化支撐、聯接兩端（基層公共服務平臺和社會服務機構）、便民高效的社會保險經辦服務新體系。同時，建立與事權相匹配的人事、經費保障機制和管理績效考評激勵機制。

建議成立國家社會保險管理總局和中央統籌金管理局。將社保中心、信息中心部分職能合并，建立管理全國聯網的社保網絡、核心平臺和國家社保大型數據庫。總局職能主要是履行基本養老中央事權，負責指導、監管全國社保經辦服務工作。

省級成立省社會保險管理局，統管全省城鄉所有社會保險管理服務。除可考慮建立醫療監督機構外，不再設其他獨立經辦機構，不具體經辦對單位和個人的收支業務。把全省地市和縣地方機構改造成省局的分局和中心，通過網絡扁平化方式直接管理終端開展服務。數據、資金集中到省。省一級設置少量管理部門，負責管理控制、指導、監管全省經辦服務。建立省級社保數據庫。

地市級組建社會保險管理分局。鑒于目前地市統籌的險種較多，穩定的時間較長，有些險種地方財政的責任很重（居民養老、醫療），完全由省社保局垂直管理可能不利于調動地縣兩級積極性和協調關系，故實行省和地雙重領導以省為主的體制也許是個過渡的辦法。兩塊牌子一套人馬。一塊是XX省XX社會保險管理分局，一塊XX市社會保險管理局。業務以垂直管理為主。經費由省統一籌資、統一分配。人員統一管理，以省管理為主，干部使用征求地市意見。

3.3 信息系統再造

理順信息投資體制。以中央投資為主，地方投資為輔，全國統籌規劃，統一標準，統一開發，分工明確，分頭管理。建設全國聯網、省局域網為骨干、中央省兩級數據庫為數據支撐、社保一卡通、服務終點布局合理的社保信息系統。

理順信息管理體制。改造信息中心職能，大部分職能和設備歸還社保局。讓信息系統成為經辦能力的有力支撐。

發揮信息作用。加強系統橫向聯網，共享公共資源。加強數據庫和信息管理，保障系統絕對安全。整合數據，穩步發行社保卡。充分利用系統資源在為民服務和行政決策管理中的作用。

建立便民網點。鄉村協管員也能通過網絡辦理業務。

3.4 經費保障機制再造

建立和事權匹配的經費保障機制。統賬結合制度是一種技術要求高、專業性強、管理成本大的制度，要加快制定經費保障的法規。完全屬地化的不透明的財政供款機制造成事權與財權脫節，是阻礙統籌層次提高、導致政策碎片化和管理分散化的根源。根據社保法關于統籌區設立經辦機構的規定，首先是明確事權責任，在此基礎上真正建立與事權匹配的經費保障機制。三中全會決定中寫了一條事權與支付責任制度改革，作為國家財稅體制改革的一部分，這對解決財權與社保事權不匹配問題是個利好消息。

基礎養老金全國統籌，中央介入部分事權，但不是全部事權。即使中央履行的部分事權，也不是中央全部親歷親為，如征收中央統籌基金、發放支付基礎養老基金等，其中一部分事權可以直接委托或間接委托地方經辦機構和其他社會服務組織去完成。醫療保險事權主要在省和地市。所以，政府社保事權責任在中央、省、地市三級。可按各占三分之一的比例分配事權責任、費用支付責任，建議由省統一籌集。經費總額由人員經費、辦公費用、專項費用構成。分別預算，分開管理。將信息系統開發維護費、個人賬戶管理服務費、購買公共服務費、基層協管人員勞務費、培訓費等列入專項經費預算。

3.5 人力資源體系再造

建立與工作量掛鉤的人員編制動態配比機制，即使不能按實配齊，至少作為用人考核指標在預算經費時參考。向改革要潛力，開源節流，多渠道解決人力缺乏困境。體制集中后會有利于節約人力。信息系統開發利用可解決一部分，購買服務將部分服務轉出可解決一部分，聘用協管員等通過勞務人員可解決一部分，開展大規模培訓提高素質又可節約一部分。關鍵在經費保障機制和人力資源政策。

3.6 管理績效考評激勵機制再造

要建立有利于推進養老保險全國統籌的機制。雙層統籌兩級管理都會面臨統籌后怎么調動下級地方積極性的問題。懈怠擴面征收、放松控制退休，放寬參保門檻，是必須重視的道德風險。所以對擴面征繳人數和退休人數等要建立考評激勵機制，鼓勵多擴面收繳，堅持條件，從嚴控制早退。同時，要建立經辦服務管理績效考評機制，提升服務質量和效率。

［1］中共中央.關于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）[Z].2013.

［2］鄭秉文.中國養老金發展報告2013一社保經辦服務體系改革［M］.北京:經濟管理出版社,2013.

The Reconstruction of the System of Insurance Service Agency Under the New Pattern of Basic Pension Fund Pooling Policy——Discussion on Level of Fund Pooling for Five Kinds of Insurance and the Management System of Insurance Agency

Yangdong Chen
(Dalian University of Technology, Dalian,116015)

The national basic pension fund pooling policy offered an opportunity for the system of health insurance agency to be reconstructed. Based on the clear de fi nition of government power and responsibility, through the unity of institutions, a provincial government oriented, information supported, linking to both ends, convenient and effective social insurance service agency with the characteristics of integrated management of urban-rural insurance, uni fi ed fi ve kind of insurances, three-level management system of central to provincial and local government, should be reconstructed. Meanwhile, a department of personnel which matched with the right and duty of agency, a mechanism of fund support, and a mechanism of performance appraisal in management should be constructed.

social insurance, Insurance service agency, reconstruction

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2014)3-24-4

10.369/j.issn.1674-3830.2014.3.4

2014-1-14

陳仰東，大連理工大學公共管理與法學院教授，清華大學公共管理學院特聘資深研究員，主要研究方向：社會保障。