論國(guó)際海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建

高 翔

(深圳市紀(jì)委，廣東 深圳 518028)

20世紀(jì)50年代以來(lái)，海上石油運(yùn)輸中的石油污染問(wèn)題已引起普遍關(guān)注，國(guó)際社會(huì)逐步建立起完善的船舶油污損害賠償機(jī)制。然而，卻沒(méi)有任何生效的國(guó)際條約對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)問(wèn)題予以規(guī)范，形成了巨大的法律空白。2010年美國(guó)墨西哥灣漏油事故和2011年中國(guó)渤海灣康菲漏油事故的先后爆發(fā)，凸顯了國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)期忽視這一問(wèn)題而造成的法律結(jié)果。“海洋事務(wù)和海洋活動(dòng)具有天然的國(guó)際性。因此，其固有的風(fēng)險(xiǎn)也便具有天然性。要解決這些風(fēng)險(xiǎn)，也便需要國(guó)際合作。”［1］隨著人類(lèi)對(duì)海洋油氣資源日益頻繁的開(kāi)發(fā)利用，建立海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染國(guó)際統(tǒng)一法律救濟(jì)機(jī)制已是國(guó)際社會(huì)迫在眉睫的任務(wù)。

一、建立國(guó)際海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制的國(guó)際法基礎(chǔ)

(一)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染的行業(yè)特性與法律屬性呼喚國(guó)際統(tǒng)一機(jī)制的出現(xiàn)

國(guó)際社會(huì)早在20世紀(jì)50年代就意識(shí)到建立船舶油污損害賠償國(guó)際統(tǒng)一機(jī)制的必要性，卻一直未能對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)中的油污損害問(wèn)題予以應(yīng)有的關(guān)注。雖然有學(xué)者曾指出，造成這一現(xiàn)象的原因有兩個(gè):一是相比較海上石油運(yùn)輸而言，在海洋石油開(kāi)發(fā)中很少發(fā)生漏油事故;二是因?yàn)楹Ｑ笫烷_(kāi)發(fā)發(fā)生在地形各不相同的海床洋底，沒(méi)有必要通過(guò)國(guó)際合作來(lái)解決，只需要通過(guò)區(qū)域協(xié)定來(lái)調(diào)整就可以了。［2］61墨西哥灣漏油事故和渤海灣漏油事故的接連發(fā)生，使得第一理由不攻自破。第二個(gè)理由，更是荒謬。海洋石油開(kāi)發(fā)的地域環(huán)境與是否建立國(guó)際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制沒(méi)有任何關(guān)聯(lián)。海洋石油開(kāi)發(fā)中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于海上石油運(yùn)輸，漏油事故發(fā)生的損害性也更強(qiáng)、更廣。正如有人所呼吁的那樣，一定要等到海洋石油開(kāi)發(fā)油污事故不斷發(fā)生，不斷引發(fā)生態(tài)災(zāi)難，在人類(lèi)已經(jīng)支付了不能承受的代價(jià)之后，國(guó)際社會(huì)才有動(dòng)力來(lái)制定一個(gè)國(guó)際統(tǒng)一的規(guī)則嗎?［3］

航運(yùn)業(yè)與海洋石油開(kāi)發(fā)在行業(yè)特性上具有很大的相似性。這兩個(gè)行業(yè)本身均對(duì)國(guó)際社會(huì)具有重大價(jià)值，但一旦發(fā)生油污，都將對(duì)廣泛的社會(huì)主體造成傷害;這兩個(gè)行業(yè)的固有風(fēng)險(xiǎn)，均不是通過(guò)恪盡注意義務(wù)就能夠完全克服的。［4］除此之外，在發(fā)生漏油事故后，油污在海上均可能發(fā)生漂移，對(duì)他國(guó)海域造成環(huán)境污染。特別是海洋石油開(kāi)發(fā)中的油污事故，很可能大多發(fā)生在深海，而且一般發(fā)生在領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)等邊界地區(qū)，隨著海洋氣流的流動(dòng)十分容易越過(guò)本國(guó)海域邊界，對(duì)他國(guó)海域或公海造成跨境污染損害。因而，海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染問(wèn)題的跨國(guó)性決定了對(duì)其救濟(jì)的國(guó)際性。

海洋石油開(kāi)發(fā)中的油污損害與船舶油污損害在法律性質(zhì)上具有相似性。二者都屬于高度危險(xiǎn)的侵權(quán)活動(dòng)，在法律賠償上均適用嚴(yán)格責(zé)任;二者均是以油污這種形式直接侵害了沿岸居民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，對(duì)沿岸國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境造成巨大傷害;事故發(fā)生后，二者均面臨著清除污染、賠償受害人和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的任務(wù)。這種法律屬性的一致性說(shuō)明海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制也應(yīng)當(dāng)走國(guó)際統(tǒng)一實(shí)體法的道路。

(二)國(guó)家負(fù)有保護(hù)海洋環(huán)境的國(guó)際法義務(wù)

海洋環(huán)境保護(hù)是國(guó)家在國(guó)際法上的一項(xiàng)重要義務(wù)，而且是對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)的義務(wù)。1968年《人類(lèi)環(huán)境宣言》“原則7”規(guī)定:“各國(guó)應(yīng)采取一切措施，以防止那些可能危及人類(lèi)健康、損害生物資源和海洋生物、破壞環(huán)境舒適或干擾海洋的其他合法利用的物質(zhì)對(duì)海洋造成損害。”《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋法公約》)第235條第1款確認(rèn)這些觀點(diǎn):“各國(guó)有責(zé)任履行其關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的國(guó)際義務(wù)。”傳統(tǒng)上，國(guó)際法學(xué)者將對(duì)他國(guó)的法律義務(wù)和對(duì)國(guó)際社會(huì)的法律義務(wù)加以區(qū)分，前者只能由該受害國(guó)來(lái)實(shí)施，后者能夠由國(guó)際社會(huì)或代表國(guó)際社會(huì)的人或機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。［5］后者有時(shí)被稱(chēng)為對(duì)一切義務(wù)(erga omnes)，是指那些為“各國(guó)公認(rèn)的，為維護(hù)人類(lèi)基本道德價(jià)值和國(guó)際社會(huì)共同利益所必需的，針對(duì)整體國(guó)際社會(huì)和明確事項(xiàng)的，依照國(guó)際法基本準(zhǔn)則作出一定作為或不作為的絕對(duì)的國(guó)際法律義務(wù)。”［6］海洋環(huán)境是人類(lèi)環(huán)境的重要組成部分，是最重要的地球生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境要素，是人類(lèi)生命系統(tǒng)的基本支柱。因而，國(guó)家對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)義務(wù)屬于“對(duì)一切義務(wù)”。［7］“忽視海洋就是忽視我們?nèi)种牡厍颍瑲暮Ｑ缶褪菤缥覀兊牡厍颉Ｒ粋€(gè)死亡的地球無(wú)助于任何國(guó)家。”［8］

由于海洋環(huán)境污染的流動(dòng)性和海洋生態(tài)環(huán)境的整體性，［9］國(guó)家切實(shí)履行保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)便必須通過(guò)國(guó)際合作。《海洋法公約》第十二部分第二節(jié)專(zhuān)門(mén)以“全球性和區(qū)域性合作”為標(biāo)題對(duì)國(guó)家間合作保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。《國(guó)際法未加禁止之行為引起有害后果之國(guó)際責(zé)任條款草案》第6條規(guī)定:“有關(guān)國(guó)家應(yīng)善意合作，并在必要時(shí)尋求任何國(guó)際組織的援助以預(yù)防重大跨界損害的風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⑵錅p至最低程度。如此損害業(yè)已發(fā)生，則應(yīng)合作，并在必要時(shí)尋求任何國(guó)際組織的援助以在受影響國(guó)和起源國(guó)將損害的影響減至最小程度。”

(三)國(guó)家對(duì)其主權(quán)管轄下的跨界污染損害負(fù)有國(guó)際賠償責(zé)任

國(guó)家在國(guó)際法上的責(zé)任，是指國(guó)家對(duì)其國(guó)際不當(dāng)行為或損害行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。國(guó)際不當(dāng)行為，是指國(guó)際法主體所做的違背其國(guó)際義務(wù)的行為，包括一般國(guó)際不當(dāng)行為和國(guó)際罪行。國(guó)際損害責(zé)任，是指國(guó)際法主體在從事國(guó)際法不加禁止的活動(dòng)中造成損害所應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任。國(guó)際損害責(zé)任行為的特點(diǎn)是，其活動(dòng)都是國(guó)家或?qū)嶓w在其本國(guó)領(lǐng)土或控制范圍內(nèi)從事的，但其危害具有跨國(guó)性;這種活動(dòng)國(guó)際法并不禁止，甚至有時(shí)還是對(duì)國(guó)際社會(huì)有價(jià)值的，但通常具有潛在的危險(xiǎn)性。國(guó)家對(duì)其國(guó)際損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任已成為一項(xiàng)國(guó)際法基本原則。

首先，一國(guó)對(duì)其自然資源的利用不得侵害他國(guó)利益已被確認(rèn)為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法。“使用自己的財(cái)產(chǎn)以不損害他人財(cái)產(chǎn)為限(Sic utere tuo ut alienum non laedas)”這一法律原則已經(jīng)深入人心，并得到特雷爾冶煉廠仲裁案(Trail Smelter Arbitration)、科孚海峽案(Corfu Channel Case)、拉努克斯湖仲裁案(Lake Lanoux Arbitration)等國(guó)際著名案例的確認(rèn)。1968年《人類(lèi)環(huán)境宣言》第21條對(duì)此習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則予以了確認(rèn):“按照聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則，各國(guó)有按自己的環(huán)境政策開(kāi)發(fā)自己資源的主權(quán)權(quán)利，并且有責(zé)任保證在他們管轄或控制之內(nèi)的活動(dòng)，不致?lián)p害其他國(guó)家的或在國(guó)家管轄以外地區(qū)的環(huán)境。”1992年《里約宣言》再次重申，各國(guó)“負(fù)有確保其管轄范圍內(nèi)或在其控制下的活動(dòng)不致?lián)p害其他國(guó)家或在各國(guó)管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責(zé)任”。

其次，許多國(guó)際公約確認(rèn)了國(guó)家對(duì)其管轄或控制范圍內(nèi)跨界污染活動(dòng)負(fù)有賠償責(zé)任。《海洋法公約》第194條明確規(guī)定:“各國(guó)應(yīng)采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下的活動(dòng)的進(jìn)行不致使其他國(guó)家及其環(huán)境遭受污染的損害，并確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的事件或活動(dòng)所造成的污染不致擴(kuò)大到其按照本公約行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外。”聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)1996年編撰的《國(guó)際法未加禁止之行為引起有害后果之國(guó)際責(zé)任條款草案》專(zhuān)門(mén)對(duì)國(guó)家管轄或控制范圍內(nèi)跨界污染活動(dòng)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)范，第3條規(guī)定:“國(guó)家在其領(lǐng)土或在其管轄或控制下的其他區(qū)域內(nèi)實(shí)施活動(dòng)或許可進(jìn)行活動(dòng)的自由不是無(wú)限的。其服從于預(yù)防引起重大跨界損害的風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⑵錅p至最小程度的一般義務(wù)，以及對(duì)其他相關(guān)國(guó)家負(fù)有的任何特定義務(wù)。”第5條規(guī)定:“按照本條款，對(duì)由第1條所指活動(dòng)引起的重大跨界損害需負(fù)責(zé)任并應(yīng)予以賠償或其他救濟(jì)。”

最后，國(guó)家對(duì)其管轄或控制之下私人或?qū)嶓w實(shí)施的國(guó)際法不加禁止行為造成的跨界污染損害應(yīng)向受害國(guó)承擔(dān)賠償責(zé)任。一國(guó)可能造成跨界污染損害的危險(xiǎn)活動(dòng)，都是經(jīng)過(guò)該國(guó)政府許可、批準(zhǔn)或登記的，這些危險(xiǎn)活動(dòng)給該國(guó)民眾或政府帶來(lái)收益，因而國(guó)家從一開(kāi)始就參與了可能引起跨界污染損害的活動(dòng)。當(dāng)有關(guān)行為出于一國(guó)控制之下時(shí)，國(guó)家應(yīng)為這種行為承擔(dān)國(guó)際責(zé)任。亞歷山大·基斯指出:“在大多數(shù)國(guó)內(nèi)立法中，可能對(duì)境外造成重大污染的活動(dòng)是需要實(shí)現(xiàn)批準(zhǔn)的;頒發(fā)許可證就足以使享有領(lǐng)土管轄權(quán)的國(guó)家承擔(dān)責(zé)任。”［10］國(guó)際法院在納米比亞咨詢(xún)意見(jiàn)中明確指出，國(guó)家的實(shí)際控制是國(guó)家對(duì)受影響國(guó)承擔(dān)賠償責(zé)任的基礎(chǔ)。國(guó)際法委員會(huì)也認(rèn)為國(guó)家應(yīng)對(duì)所有的私人活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，理由是國(guó)家有義務(wù)對(duì)其領(lǐng)土或控制范圍內(nèi)的私人活動(dòng)加以控制，以及有權(quán)要求私人行為者提供保險(xiǎn)或保證。［11］因此，國(guó)家對(duì)于經(jīng)其批準(zhǔn)的海洋石油開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成的跨界環(huán)境污染，應(yīng)當(dāng)對(duì)受害國(guó)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

二、建立國(guó)際海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制的基本原則

雖然海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染問(wèn)題在國(guó)際社會(huì)尚未引起足夠重視，但隨著人類(lèi)海洋石油開(kāi)發(fā)技術(shù)的日益成熟、開(kāi)發(fā)活動(dòng)的日益頻繁、開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的日益增大，特別是墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，使得這種狀況有望在近期取得突破。筆者認(rèn)為在其構(gòu)建時(shí)應(yīng)把握好三個(gè)原則，即更加注重對(duì)受害人和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、更加注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、更加注重國(guó)際合作。

(一)更加注重對(duì)受害人和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

法律總是以保障一定的價(jià)值為目的。隨著現(xiàn)代人本主義和權(quán)利意識(shí)的興起，對(duì)公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行充分保護(hù)已成為各國(guó)立法的主要目的之一。在國(guó)際法領(lǐng)域，國(guó)際人權(quán)法、國(guó)際環(huán)境法、國(guó)際人道法等不斷發(fā)展，現(xiàn)代國(guó)際法的人本化發(fā)展趨勢(shì)日益明顯。“國(guó)際環(huán)境法是現(xiàn)代國(guó)際法中迅速發(fā)展起來(lái)的一個(gè)新的分支，也是國(guó)際法‘以人類(lèi)為本’發(fā)展趨向的標(biāo)志性領(lǐng)域之一。”［12］

海洋石油污染事故，將對(duì)受害人和海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害。與受害人相比，無(wú)論是承運(yùn)石油的船舶所有人還是從事海洋石油開(kāi)發(fā)的企業(yè)，在社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、專(zhuān)業(yè)技能、控制能力等各方面均處于強(qiáng)勢(shì)地位。基于法律的正義價(jià)值，立法者必須通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)突出對(duì)受害人的保護(hù)。如在船舶污染損害賠償領(lǐng)域，國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法均建立起嚴(yán)格責(zé)任原則、強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、直接訴訟制度、賠償基金制度等，確保受害人的利益能夠得到及時(shí)、充分的救濟(jì)。“從國(guó)際污染立法的大趨勢(shì)來(lái)看，擴(kuò)大保護(hù)污染受害人的范圍，加強(qiáng)保護(hù)污染受害人的力度才是立法者的真正初衷。”［13］另一方面，海洋石油污染對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的侵害具有難以恢復(fù)性，甚至不可逆轉(zhuǎn)性。這種侵害損害的是全人類(lèi)的共同利益，對(duì)當(dāng)代人類(lèi)及后代均產(chǎn)生巨大不利影響，構(gòu)成對(duì)國(guó)際法上“對(duì)一切義務(wù)”的違反。因而，在構(gòu)建海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染國(guó)際法律救濟(jì)的各種制度時(shí)，必須牢牢把握更加注重對(duì)受害人和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)這一基本原則，以之作為衡量制度設(shè)計(jì)正義與否的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)更加注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

預(yù)防勝于治療。正是由于海洋生態(tài)環(huán)境破壞具有不可彌補(bǔ)性、不可逆轉(zhuǎn)性，因而日常的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防便顯得尤為重要。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最初出現(xiàn)在1987年倫敦召開(kāi)的第二次保護(hù)北海國(guó)際大會(huì)的部長(zhǎng)宣言中:“為防止北海遭受危險(xiǎn)物質(zhì)可能造成的損害，預(yù)防的方法是必要的，它可以要求即使在沒(méi)有明確的科學(xué)證據(jù)能證明因果關(guān)系的情況下，也要采取行動(dòng)控制這類(lèi)物質(zhì)的排放。”［14］其后，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在很多區(qū)域性環(huán)境保護(hù)協(xié)定中得到確認(rèn)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則產(chǎn)生于海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，并逐步向其他環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域擴(kuò)展。雖然這一原則目前在國(guó)際法上尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，各國(guó)實(shí)踐不盡統(tǒng)一，在國(guó)際條約中的具體措施也不太完善，［15］6-81但隨著國(guó)際實(shí)踐的日益頻繁和豐富，其已成為一項(xiàng)正在形成的習(xí)慣國(guó)際法，具有重要法律地位。［15］247-255這一原則對(duì)于海洋石油開(kāi)發(fā)特別是深海石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)防范尤為重要。深海石油開(kāi)發(fā)在大洋海底進(jìn)行，技術(shù)水平和管理水平要求極高，整個(gè)石油開(kāi)發(fā)的流程和管理環(huán)節(jié)眾多，任何一個(gè)不經(jīng)意的失誤均可能導(dǎo)致災(zāi)難性的石油泄漏后果，導(dǎo)致對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境不可逆轉(zhuǎn)性的傷害。因而，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理，應(yīng)成為海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制中的另一個(gè)重要原則。墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)最終報(bào)告在反思事故發(fā)生的原因之后，提出了防范類(lèi)似事故發(fā)生的對(duì)策建議，其最主要內(nèi)容就是如何加強(qiáng)政府和石油企業(yè)的日常風(fēng)險(xiǎn)管理，完善監(jiān)管體制機(jī)制，也體現(xiàn)了更加注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的趨勢(shì)。

(三)更加注重國(guó)際合作

海洋環(huán)境污染具有地域上的跨界性、時(shí)間上的跨度性、環(huán)境損害的累積性、損害結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn)，侵害的是人類(lèi)賴(lài)以生存的海洋生態(tài)系統(tǒng)整體，單靠任何一個(gè)國(guó)家或任何一項(xiàng)法律制度是難以防治的。只有在國(guó)際層面建立統(tǒng)一的法律保護(hù)和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，才能形成全面、綜合、系統(tǒng)治理的格局，避免各區(qū)域間這里保護(hù)，那里污染，這里救濟(jì)程度高，那里救濟(jì)程度低的不平衡性，真正實(shí)現(xiàn)全面保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，充分賠償受害人，促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的立法目的。如《海洋法公約》第197條便規(guī)定:“各國(guó)應(yīng)在全球和區(qū)域性的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作來(lái)制定符合國(guó)際海洋保護(hù)和保全的國(guó)際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、辦法和程序;各國(guó)還應(yīng)在有關(guān)海洋污染及其損害的通知、應(yīng)急計(jì)劃、研究、情報(bào)和資料交換方面進(jìn)行合作。”另一方面，從事海洋石油開(kāi)發(fā)的企業(yè)也大多是跨國(guó)石油企業(yè)。這些企業(yè)可能同時(shí)在不同國(guó)家的不同海域從事石油開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)。各國(guó)不同的甚至是相互矛盾的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、油污損害賠償法律機(jī)制，將給這些企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理和損害賠償帶來(lái)巨大障礙，增加其管理成本。因而，對(duì)于跨國(guó)石油企業(yè)來(lái)說(shuō)，建立一個(gè)國(guó)際通行和適用的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和法律救濟(jì)體制也是其殷切期盼的。

三、國(guó)際法關(guān)于海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定

目前國(guó)際上已生效的政府間國(guó)際條約中適用于海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制的僅有1973年《國(guó)際防止船舶污染公約》(The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，1973，簡(jiǎn)稱(chēng)MARPOL 1973)、1982年《海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea)和1990年《油類(lèi)污染防備、響應(yīng)和合作國(guó)際公約》(International Convention on Oil Pollution Preparedness，Response and Co-operation，1990)，但這些條約主要規(guī)范的是船舶污染法律救濟(jì)問(wèn)題，涉及到海洋石油開(kāi)發(fā)方面十分有限，對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)油污事故發(fā)生后如何進(jìn)行損害賠償更缺乏具體的規(guī)定。在國(guó)際法上，專(zhuān)門(mén)適用于海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)問(wèn)題的僅有一部尚未生效的國(guó)際條約，即1976年制定的《勘探、開(kāi)發(fā)海底礦產(chǎn)資源油污損害民事責(zé)任公約》(Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage Resulting from Exploration and Exploitation of Seabed Mineral Resources，簡(jiǎn)稱(chēng)《倫敦公約》)。

MARPOL 1973由政府間海事組織于1973年在倫敦通過(guò)，1983年正式生效，目前是國(guó)際社會(huì)防止船舶污染海洋環(huán)境領(lǐng)域最有影響的立法之一。公約明確規(guī)定適用的對(duì)象為船舶污染。“船舶”指在海洋環(huán)境中運(yùn)行的任何類(lèi)型的船舶，包括水翼船、氣墊船、潛水船、浮動(dòng)船艇和固定的或浮動(dòng)的工作平臺(tái)。此工作平臺(tái)是否包括海洋石油開(kāi)發(fā)中的鉆井平臺(tái)?從字面理解似乎難以確定。但MARPOL 1973第2條第5款在對(duì)“主管機(jī)關(guān)”界定時(shí)，指出“對(duì)在沿海國(guó)家為勘探和開(kāi)發(fā)其自然資源而行使主權(quán)的與其海岸鄰接的海床和底土從事勘探和開(kāi)發(fā)的固定或浮動(dòng)平臺(tái)，其主管機(jī)關(guān)即為該有關(guān)沿海國(guó)家的政府”。由此規(guī)定可以看出，公約有意將海洋石油勘探和開(kāi)發(fā)的鉆井平臺(tái)納入公約調(diào)整范圍，具有歷史超前性。然而，公約雖然把海洋石油勘探與開(kāi)發(fā)中的環(huán)境污染問(wèn)題納入調(diào)整范圍，但僅從這些設(shè)施的管轄權(quán)方面進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)于污染事故發(fā)生后如何進(jìn)行法律救濟(jì)未加涉及。

《海洋法公約》是迄今為止國(guó)際社會(huì)“最詳盡和最有權(quán)威的海洋行為規(guī)則”，［16］其內(nèi)容涵蓋海洋法幾乎所有方面的問(wèn)題。公約于1994年11月16日生效。中國(guó)于1996年5月15日批準(zhǔn)了公約。海洋環(huán)境保護(hù)是公約的重要內(nèi)容，其第12部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了比較系統(tǒng)的規(guī)定。與MARPOL 1973不同，《海洋法公約》明確將“用于勘探或開(kāi)發(fā)海床和底土的自然資源的設(shè)施裝置的污染”作為一種獨(dú)立的污染源納入公約規(guī)范的范圍。《海洋法公約》第194條第3款第3項(xiàng)規(guī)定:“來(lái)自在用于勘探或開(kāi)發(fā)海床和底土的自然資源的設(shè)施裝置的污染，特別是為了防止意外事件和處理緊急情況，促使海上操作安全，以及規(guī)定這些設(shè)施或裝置的設(shè)計(jì)、建造、裝備、操作和人員配備的措施”。可以看出，公約在40年多前已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到，基于海洋石油開(kāi)發(fā)的復(fù)雜技術(shù)要求和復(fù)雜開(kāi)發(fā)環(huán)境，開(kāi)發(fā)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、裝備、操作甚至人員配備等均可能引發(fā)石油泄漏。2010年墨西哥灣漏油事故的發(fā)生生動(dòng)而遺憾地驗(yàn)證了公約的這種擔(dān)憂(yōu)。此外，《海洋法公約》還要求應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法、區(qū)域協(xié)作和國(guó)際合作的方式，來(lái)統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，提高保護(hù)程度，有效控制和防范海洋石油開(kāi)發(fā)中可能導(dǎo)致的巨大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，這些建議即便在當(dāng)今時(shí)代也具有重大的指導(dǎo)意義。然而，同樣遺憾的是，公約雖然規(guī)定了各國(guó)應(yīng)該對(duì)海洋石油勘探與開(kāi)發(fā)中的環(huán)境污染問(wèn)題應(yīng)采取必要的措施，以防止、減少和控制這種污染，但對(duì)于污染發(fā)生后如何進(jìn)行損害賠償未加涉及。

1990年11月，國(guó)際海事組織制定了《油類(lèi)污染防備、響應(yīng)和合作國(guó)際公約》，1995年5月13日生效。中國(guó)在1998年3月30日向國(guó)際海事組織交存了該公約的加入書(shū)。公約明確將“近海裝置”引發(fā)的海洋環(huán)境污染問(wèn)題納入規(guī)范范疇，是對(duì)《海洋法公約》關(guān)于海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染相關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步深化。公約第2條指出，“油污事故”指同一起源的一起或一系列油的排放，對(duì)海洋環(huán)境或?qū)σ粋€(gè)或多個(gè)國(guó)家的海岸線(xiàn)或有關(guān)利益方構(gòu)成或可能構(gòu)成威脅，需要采取應(yīng)急行動(dòng)或其他迅速響應(yīng)措施的事故。“近海裝置”系指從事天然氣或石油的勘探、開(kāi)發(fā)或生產(chǎn)活動(dòng)或油的裝卸的任何固定或浮動(dòng)的近海裝置。公約第3條至第8條，分別從油污應(yīng)急計(jì)劃、油污報(bào)告程序、收到油污報(bào)告時(shí)的行動(dòng)、國(guó)家和區(qū)域的防備和響應(yīng)系統(tǒng)、油污響應(yīng)工作的國(guó)際合作、研究和開(kāi)發(fā)、技術(shù)合作、促進(jìn)防備和響應(yīng)方面的雙邊和多邊合作等方面，建立起油污事故應(yīng)急處理的科學(xué)、系統(tǒng)程序。遺憾的是，公約僅將防范油污的注意力集中在油污風(fēng)險(xiǎn)控制管理、油污事故應(yīng)急處理以及油污防治的國(guó)際合作上，同樣未能對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)中的環(huán)境污染事故發(fā)生后，如何進(jìn)行及時(shí)、充分、有效的損害賠償作出具體規(guī)定。

1976年，比利時(shí)、丹麥、前西德、愛(ài)爾蘭、荷蘭、挪威、瑞典、法國(guó)和英國(guó)等9個(gè)北海沿岸國(guó)家，在倫敦制定《倫敦公約》。這是世界上第一個(gè)也是迄今為止唯一一個(gè)專(zhuān)門(mén)調(diào)整海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染民事法律責(zé)任的政府間國(guó)際法律文件。然而，遺憾的是，公約至今尚未生效。公約第2條規(guī)定，公約僅適用于源自控制國(guó)管轄之下的某一設(shè)施上發(fā)生的事故造成的污染損害，以及為防止或最小化這一污染損害而采取的預(yù)防措施。公約同時(shí)借鑒了《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》和《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》開(kāi)創(chuàng)的油污損害嚴(yán)格責(zé)任原則，規(guī)定除法定免責(zé)情形外任何事故發(fā)生時(shí)該設(shè)備的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)該對(duì)任何基于該事故導(dǎo)致的任何污染損害負(fù)責(zé)。按照這一原則，受害人在損害索賠中，只需證明發(fā)生了漏油事故，并且這一事故與自己的損失之間存在因果關(guān)系，即可獲得賠償。［2］64公約第5條、第6條、第8條還借鑒船舶污染損害賠償法律機(jī)制，對(duì)賠償責(zé)任限制、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和賠償基金制度進(jìn)行了規(guī)定，第一次在國(guó)際法層面建構(gòu)起海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染損害賠償法律機(jī)制的雛形，具有重大意義。雖然囿于時(shí)代，公約還帶有很多妥協(xié)、平衡的色彩，對(duì)環(huán)境污染受害人保護(hù)的力度仍顯不足。即便如此，該公約也未能獲得足夠的認(rèn)同和重視，導(dǎo)致至今尚未生效。

四、建立國(guó)際海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制的對(duì)策建議

借鑒現(xiàn)行國(guó)際法關(guān)于海洋石油開(kāi)發(fā)相關(guān)規(guī)定，依照前文所闡述的構(gòu)建這一國(guó)際法律機(jī)制的三項(xiàng)原則，筆者認(rèn)為，海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染國(guó)際法律救濟(jì)體系可以包括溢油事故發(fā)生后的應(yīng)急處理機(jī)制和損害賠償機(jī)制兩大方面的具體內(nèi)容。應(yīng)急處理機(jī)制可以在現(xiàn)有國(guó)際法律規(guī)范的基礎(chǔ)上加以完善。損害賠償機(jī)制則可借鑒船舶污染相關(guān)規(guī)定，加以系統(tǒng)構(gòu)建，其主要目的是在國(guó)際層面建立統(tǒng)一的賠償法律機(jī)制，提高對(duì)受害人和自然環(huán)境的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。以下，結(jié)合海洋石油開(kāi)發(fā)的特殊性，對(duì)這些制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容予以闡述。

(一)完善國(guó)際海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染應(yīng)急處理機(jī)制

一是建立起覆蓋全球、區(qū)域、國(guó)家、企業(yè)四個(gè)層面的全球溢油應(yīng)急計(jì)劃體系。各成員國(guó)內(nèi)石油開(kāi)發(fā)企業(yè)均應(yīng)制定溢油應(yīng)急計(jì)劃，交成員國(guó)政府審查備案;各成員國(guó)應(yīng)制定國(guó)家溢油應(yīng)急計(jì)劃，交由區(qū)域性組織或國(guó)際機(jī)構(gòu)審查備案，區(qū)域性組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)應(yīng)分別制定區(qū)域性溢油應(yīng)急計(jì)劃和全球性溢油事故應(yīng)急計(jì)劃。對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)溢油事故實(shí)行分級(jí)管理，一級(jí)事故啟動(dòng)企業(yè)應(yīng)急計(jì)劃，二級(jí)事故啟動(dòng)國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃，三級(jí)事故啟動(dòng)區(qū)域應(yīng)急計(jì)劃，四級(jí)事故啟動(dòng)全球應(yīng)急計(jì)劃。根據(jù)應(yīng)急計(jì)劃的不同，分別配置不同的資源，采取不同的應(yīng)急處理措施。

二是建立應(yīng)急計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)響應(yīng)機(jī)制和國(guó)際合作機(jī)制。規(guī)定每一締約國(guó)應(yīng)建立對(duì)油污事故采取迅速和有效響應(yīng)行動(dòng)的國(guó)家系統(tǒng)，完善溢油事故發(fā)生后層級(jí)報(bào)告機(jī)制，締約國(guó)政府在收到油污事故報(bào)告或其他來(lái)源提供的污染信息時(shí)，應(yīng)立即對(duì)事件做出評(píng)估，以判斷是否發(fā)生了油污事故，并對(duì)油污事故的性質(zhì)、范圍和可能的后果做出評(píng)估。成員國(guó)政府應(yīng)將該報(bào)告或污染信息及時(shí)通知其利益受到或可能受到影響的所有國(guó)家，并向相應(yīng)的區(qū)域性、國(guó)際性環(huán)境保護(hù)組織報(bào)告。根據(jù)油污事故的嚴(yán)重程度，在受到或可能受到油污事故影響的締約國(guó)提出請(qǐng)求時(shí)，其他締約國(guó)將根據(jù)其能力，為油污事故的響應(yīng)工作進(jìn)行合作并提供咨詢(xún)服務(wù)、技術(shù)援助、人員和設(shè)備援助，并提供一切可能的便利，以盡量降低或減少損害程度。

三是建立國(guó)際溢油應(yīng)急處理的技術(shù)、研究和人員培訓(xùn)合作機(jī)制。對(duì)成員國(guó)應(yīng)急反應(yīng)設(shè)備、人員的配備提出最低要求，加強(qiáng)應(yīng)急技術(shù)的研究、交流、合作，包括不斷提高監(jiān)視、圍控、回收、消除、清除和其他減少或減輕油污影響和恢復(fù)的工藝技術(shù)。建立對(duì)清污等應(yīng)急反應(yīng)人員的國(guó)際培訓(xùn)工作機(jī)制，建立起企業(yè)、地方、國(guó)家、區(qū)域、國(guó)際應(yīng)急反應(yīng)專(zhuān)門(mén)人員常備隊(duì)伍。

(二)建立國(guó)際海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染損害賠償法律體系

1.嚴(yán)格責(zé)任原則與免責(zé)事由

對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染適用嚴(yán)格責(zé)任原則應(yīng)該是一種共識(shí)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有國(guó)際油污損害賠償立法中的免責(zé)范圍均過(guò)于簡(jiǎn)單、寬泛，應(yīng)當(dāng)對(duì)免責(zé)范圍建立雙重限制機(jī)制。

一是借鑒《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》，規(guī)定天災(zāi)、戰(zhàn)爭(zhēng)行為、第三方有意行為或不為造成的損失、完全由于政府管理疏忽或失誤造成的損害、完全由于受害人的故意或過(guò)失行為引起損害四種情形屬于法定免責(zé)情形。

二是借鑒《1990年美國(guó)油污法》規(guī)定，對(duì)于上述第三種免責(zé)情形“第三方有意行為或不為造成的損失”的適用再次施加舉證責(zé)任上的限制，即責(zé)任方應(yīng)以占優(yōu)勢(shì)的證據(jù)證明其:已考慮到海洋石油開(kāi)發(fā)的特性和根據(jù)一切有關(guān)事實(shí)和情況，已給予了充分的注意;針對(duì)可預(yù)見(jiàn)的任何上述第三方的行為或不為和可預(yù)見(jiàn)的該類(lèi)行為或不為的后果，已經(jīng)采取了預(yù)防措施。這兩種限制，可以確保責(zé)任方恪盡謹(jǐn)慎管理和預(yù)防的義務(wù)。

三是針對(duì)上述四種免責(zé)情形的適用，再次施加相關(guān)的法定義務(wù)，即在以下情形下責(zé)任方將喪失援引上述免責(zé)事由的權(quán)利:(1)如果該責(zé)任方知道或有理由知道事件而沒(méi)有或拒絕按照法律要求向有關(guān)當(dāng)局報(bào)告油污事件的發(fā)生。(2)責(zé)任方在油污事故發(fā)生后沒(méi)有或拒絕向負(fù)責(zé)官員提供關(guān)于清污活動(dòng)的一切合理合作與協(xié)助。(3)在無(wú)充分理由的情況下，責(zé)任方?jīng)]有或拒絕遵守政府依法做出的清除或減輕油污損害的各項(xiàng)指令。這一限制，將確保油污責(zé)任方在油污事故發(fā)生后能夠及時(shí)向當(dāng)局報(bào)告，以便能夠抓住堵塞漏油點(diǎn)和清污的最佳時(shí)機(jī)，同時(shí)在油污事故發(fā)生后積極配合政府做好清污和降低損失等補(bǔ)救工作。

2.賠償責(zé)任限制與雙重賠償機(jī)制

無(wú)論是國(guó)際立法還是國(guó)內(nèi)立法，不斷提高海事侵權(quán)行為的賠償責(zé)任限額是一個(gè)共同的趨勢(shì)。深海石油開(kāi)發(fā)油污的危害性遠(yuǎn)大于船舶油污。墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)對(duì)現(xiàn)有法律機(jī)制提出的一個(gè)核心建議就是大幅提高乃至取消賠償責(zé)任限額。［17］這一趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)在海洋石油開(kāi)發(fā)污染損害賠償機(jī)制的構(gòu)建中得到體現(xiàn)，即建立遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》及其各自議定書(shū)的賠償責(zé)任限額，以促使石油開(kāi)發(fā)企業(yè)更加積極地采用新技術(shù)，提高管理的科學(xué)化水平。建立強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制，要求所有從事海洋石油開(kāi)發(fā)的企業(yè)必須購(gòu)買(mǎi)責(zé)任保險(xiǎn)，作為取得審批或租約的先決條件，同時(shí)設(shè)定比船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)更高的數(shù)額要求，或者為可能發(fā)生的深海石油開(kāi)發(fā)污染損害賠償提供財(cái)務(wù)保證。建立直接訴訟制度，受害人可以直接向責(zé)任方的保險(xiǎn)人提出索賠。在強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)之外，借鑒國(guó)際船舶油污損害賠償基金的做法，建立國(guó)際海洋石油開(kāi)發(fā)油污損害賠償基金，由從事海洋石油開(kāi)發(fā)的企業(yè)攤款組成基金，對(duì)受害人超出責(zé)任方賠償限額的損失提供補(bǔ)充賠償;同時(shí)，在必要情形下對(duì)清污費(fèi)用先予支付，確保清污行動(dòng)的及時(shí)高效。

3.污染損害賠償連帶責(zé)任機(jī)制

與船舶油污不同的是，現(xiàn)代海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)眾多、程序復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性強(qiáng)，往往由多個(gè)不同的公司共同開(kāi)發(fā)。基于海洋石油開(kāi)發(fā)中責(zé)任主體的這一特殊性，建議借鑒《倫敦公約》連帶責(zé)任機(jī)制的規(guī)定，即規(guī)定若油污系由一系列的事件構(gòu)成，則每一事件都對(duì)其所引起的污染負(fù)有責(zé)任。若某一設(shè)備有多位經(jīng)營(yíng)者，他們應(yīng)共同承擔(dān)連帶責(zé)任。在石油從兩個(gè)或兩個(gè)以上的設(shè)備中泄露的情況下，所有相關(guān)設(shè)備的經(jīng)營(yíng)者，除非基于法定免責(zé)情形，都應(yīng)對(duì)此種損害共同承擔(dān)連帶責(zé)任。如果在油污事故發(fā)生期間經(jīng)營(yíng)者發(fā)生改變，則該設(shè)備的所有經(jīng)營(yíng)者，除非基于法定免責(zé)情形，均應(yīng)對(duì)此損害共同承擔(dān)連帶責(zé)任。

五、完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制的建議

2011年6月，在美國(guó)墨西哥灣漏油事故發(fā)生一年多后，中國(guó)渤海灣便發(fā)生了康菲漏油事故，造成了巨大的環(huán)境災(zāi)難。事故發(fā)生后，清污活動(dòng)、責(zé)任追究、損害賠償?shù)纫幌盗猩坪筇幚砉ぷ骼щy重重，凸顯了中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制的法律空白。建議盡快制定專(zhuān)門(mén)的《石油污染法》，全面、系統(tǒng)地建立起適合中國(guó)國(guó)情的污染事故應(yīng)急處理機(jī)制、侵權(quán)損害賠償機(jī)制、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制和公益基金賠償機(jī)制。

(一)完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)漏油事故應(yīng)急處理機(jī)制

首先，盡快建立國(guó)家溢油反應(yīng)計(jì)劃。國(guó)家海洋局必須盡快承擔(dān)法定的義務(wù)，借鑒美國(guó)應(yīng)急處理機(jī)制和國(guó)際公約的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，編制中國(guó)海上溢油應(yīng)急處理計(jì)劃，對(duì)溢油事故發(fā)生后如何啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)程序、國(guó)家海洋局的牽頭指揮職能及各相關(guān)部門(mén)的義務(wù)、如何暢通應(yīng)急處置與公眾的信息溝通渠道、如何組織堵塞漏油點(diǎn)和清污行動(dòng)等，進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。與此同時(shí)，要求各沿海地方政府分級(jí)編制海上溢油應(yīng)急處理計(jì)劃，分級(jí)上報(bào)審查備案;要求從事海洋石油開(kāi)發(fā)的企業(yè)針對(duì)各自開(kāi)發(fā)項(xiàng)目編制溢油應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，上報(bào)地方政府和國(guó)家海洋局備案，建立起層層相扣的應(yīng)急反應(yīng)體系。一旦發(fā)生溢油事故后，石油開(kāi)發(fā)企業(yè)、地方政府、國(guó)家海洋局立即啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，加以有效處理和應(yīng)對(duì)。建立起應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃定期修改機(jī)制，根據(jù)時(shí)代的發(fā)展、情況的變化和技術(shù)的進(jìn)步，每三至五年對(duì)國(guó)家和地方政府溢油應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃進(jìn)行重新審查和更新，確保其始終的生命力和有效性。

其次，建立起權(quán)責(zé)明確、層次分明的國(guó)家溢油處置機(jī)制。中國(guó)目前還沒(méi)有建立完整的國(guó)家溢油應(yīng)急指揮體系，防止溢油污染損害應(yīng)急反應(yīng)的協(xié)調(diào)指揮工作基本上依托交通運(yùn)輸部海上搜救中心和各省、市的海上搜救中心。因而，在制定應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，盡快建立國(guó)家海上溢油應(yīng)急反應(yīng)處理機(jī)制，成立國(guó)家溢油應(yīng)急處理指揮中心，規(guī)定一旦重大溢油事故發(fā)生后，國(guó)家溢油應(yīng)急處理指揮中心立即啟動(dòng)。國(guó)家海洋局承擔(dān)國(guó)家溢油應(yīng)急處理指揮中心的協(xié)調(diào)、指揮職能，環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、氣象局、溢油所在地方政府等是指揮中心的成員單位，對(duì)于溢油應(yīng)急處理負(fù)有協(xié)助的法定義務(wù)。對(duì)國(guó)家海洋局及其他成員單位的職責(zé)、反應(yīng)步驟、操作規(guī)則、現(xiàn)場(chǎng)處置等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，明確不作為的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保事故處理的及時(shí)、高效。

最后，整合資源，不斷提升應(yīng)急處置能力。建立國(guó)家層面和地區(qū)層面的應(yīng)急反應(yīng)團(tuán)隊(duì)，積極開(kāi)展應(yīng)急反應(yīng)和救援專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提升地方政府、機(jī)構(gòu)和公眾的應(yīng)急反應(yīng)和救援技能。撥付專(zhuān)項(xiàng)資金，采購(gòu)最先進(jìn)的溢油應(yīng)急反應(yīng)設(shè)施和清污設(shè)備，確保其足夠的數(shù)量和專(zhuān)業(yè)的日常護(hù)理，以備不時(shí)之需。充分利用衛(wèi)星遙感、航空遙感等新技術(shù)，適時(shí)掌握溢油事故發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)采取有效措施，避免事態(tài)惡化。

(二)完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染損害賠償法律機(jī)制

借鑒國(guó)際油污立法實(shí)踐和《1990年美國(guó)油污法》，筆者認(rèn)為，海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染損害賠償法律機(jī)制應(yīng)包括適用范圍、賠償責(zé)任主體、歸責(zé)原則、賠償范圍、免責(zé)事由、賠償責(zé)任限制等主要內(nèi)容。

對(duì)于損害賠償范圍，中國(guó)可借鑒相關(guān)國(guó)際立法和《1990年美國(guó)油污法》的規(guī)定，規(guī)定比較廣泛的油污損害賠償?shù)姆秶岣咧袊?guó)海洋環(huán)境油污損害的保護(hù)力度，為受害人索賠提供明確的法律依據(jù)。具體可包括以下方面。

一是清污費(fèi)用。即為清除油污而發(fā)生的任何費(fèi)用，包括調(diào)查費(fèi)用、器具使用費(fèi)用、工作人員工資等。

二是預(yù)防措施費(fèi)用。即為防止或減少油污對(duì)海濱、海岸或自然資源的損害而采取的任何合理預(yù)防措施的費(fèi)用。

三是損害。主要包括6大類(lèi):(1)自然資源損害。因自然資源的毀壞、破壞、損失或失去其用途而遭受的損害，包括評(píng)估損害的合理費(fèi)用。(2)財(cái)產(chǎn)損失。指自然人、法人或其他組織因油污導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失，包括海洋漁業(yè)、鹽業(yè)、旅游業(yè)等因油污而導(dǎo)致的損失，也包括對(duì)自然人的生命、健康等因環(huán)境污染而受到損害所產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)、營(yíng)養(yǎng)費(fèi)、誤工費(fèi)等損失。(3)生活用途喪失造成的損失。因損失自然資源的生活用途而遭受的損害，由使用被毀壞、破壞或損失的自然資源的索賠人受償，不考慮資源的歸屬或管理。(4)政府收入減損。包括稅收、使用費(fèi)、租金、費(fèi)用或凈利潤(rùn)份額的凈損失的損害。(5)利潤(rùn)和贏利能力減損。包括個(gè)人、企業(yè)利潤(rùn)損失或贏利能力的削弱的損害。(6)公共服務(wù)減損。清污活動(dòng)期間或之后為排油產(chǎn)生的新增的或額外的公共服務(wù)費(fèi)用，應(yīng)由相關(guān)政府部門(mén)受償。

對(duì)于歸責(zé)原則，《中華人民共和國(guó)侵權(quán)行為法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《侵權(quán)行為法》)第65條規(guī)定:“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”第66條規(guī)定:“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。”從這兩條規(guī)定可以看出，中國(guó)法律對(duì)環(huán)境污染侵權(quán)行為適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任(嚴(yán)格責(zé)任)原則。與此同時(shí)，在證明責(zé)任上，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，污染者應(yīng)承擔(dān)其行為與損害之間不存在因果關(guān)系，以及存在法定的免責(zé)事由或減輕責(zé)任事由的證明責(zé)任。海洋石油污染屬于環(huán)境侵權(quán)的一種，因而應(yīng)當(dāng)遵循《侵權(quán)行為法》確立的環(huán)境侵權(quán)一般歸責(zé)原則。也就是說(shuō)，對(duì)于海洋石油污染，法律明確規(guī)定適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，即只要存在石油泄漏行為且造成了損害，無(wú)論其是否存在過(guò)錯(cuò)，均應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任;在舉證責(zé)任分配上適用舉證責(zé)任倒置，受害人只需要證明發(fā)生了石油污染事實(shí)，同時(shí)自己受到了損害，則除非污染者能夠充分證明污染行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系，并且存在法定的免責(zé)事由，否則即應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。若某一設(shè)備有多位經(jīng)營(yíng)者，他們應(yīng)共同承擔(dān)連帶責(zé)任。在石油從兩個(gè)或兩個(gè)以上的設(shè)備中泄露的情況下，所有相關(guān)設(shè)備的經(jīng)營(yíng)者，除非基于法定免責(zé)情形，都應(yīng)對(duì)所有此種損害共同承擔(dān)連帶責(zé)任。筆者認(rèn)為，只有這樣規(guī)定，方可達(dá)到充分保護(hù)受害人利益的立法精神。海洋石油污染與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系證明，涉及到復(fù)雜的調(diào)查、評(píng)估、論證等技術(shù)環(huán)節(jié)，需要聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與，成本高昂，如果將這一證明責(zé)任強(qiáng)加到本已因油污遭受大量損失瀕臨破產(chǎn)邊緣的受害人身上，則無(wú)疑將其置于雪上加霜、索賠將會(huì)導(dǎo)致更大損失的境地，這與法律的平等價(jià)值和正義價(jià)值背道而馳。

對(duì)于免責(zé)事由，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒《1990年美國(guó)油污法》的規(guī)定，實(shí)行嚴(yán)格限制原則。即明確規(guī)定法定的免責(zé)情形是:(1)天災(zāi)。(2)戰(zhàn)爭(zhēng)行為。(3)第三方的行為或不為導(dǎo)致了油污損害的發(fā)生，責(zé)任方應(yīng)以占優(yōu)勢(shì)的證據(jù)證明其:a、已考慮到油類(lèi)的特性和一切有關(guān)事實(shí)和情況，并給予了適當(dāng)?shù)淖⒁?b、針對(duì)可預(yù)見(jiàn)的任何上述第三方的行為或不為和可預(yù)見(jiàn)的該類(lèi)行為或不為的后果，已經(jīng)采取了預(yù)防措施。(4)受害人對(duì)油污損害存在重大過(guò)失或者故意不當(dāng)行為。與此同時(shí)，責(zé)任方在以下三種情形下將喪失援引上述免責(zé)事由進(jìn)行抗辯的權(quán)利:(1)如果該責(zé)任方知道或有理由知道事件發(fā)生但沒(méi)有按照法律規(guī)定的程序和時(shí)限向行政主管部門(mén)報(bào)告。(2)在油污事故發(fā)生后，責(zé)任方?jīng)]有或拒絕向政府提供關(guān)于清污活動(dòng)的一切合理合作與協(xié)助。(3)在無(wú)充分理由的情況下，沒(méi)有或拒絕遵守政府依法做出的清除或減輕油污損害的各項(xiàng)指令。

對(duì)于賠償責(zé)任限制，基于海洋石油開(kāi)發(fā)油污損害更具破壞性，且從事深海石油開(kāi)發(fā)的企業(yè)均為大型石油公司，擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，建議針對(duì)深海石油開(kāi)發(fā)油污損害設(shè)置比船舶油污損害更高的賠償責(zé)任限額。在此基礎(chǔ)上，建議參照《1990年美國(guó)油污法》的規(guī)定，對(duì)責(zé)任方援引責(zé)任限制權(quán)利設(shè)定限制性條件，即如果事件的發(fā)生是因責(zé)任方或其代理人、雇員、合作伙伴的故意或重大過(guò)失行為，或違反了國(guó)家安全法令、操作規(guī)則等，則喪失援引責(zé)任限制的權(quán)利。與此同時(shí)，如果責(zé)任方拒絕履行相應(yīng)的義務(wù)，也將喪失這一權(quán)利，即在知道事故發(fā)生后沒(méi)有及時(shí)向主管部門(mén)履行報(bào)告義務(wù)，或沒(méi)有或拒絕遵守政府為清污或減損損害做出的各項(xiàng)指令，或者未能或拒絕配合政府的清污行動(dòng)。也就是說(shuō)，責(zé)任方對(duì)污染事故的發(fā)生有過(guò)錯(cuò)或者事故發(fā)生后未履行相關(guān)法定義務(wù)，將喪失援引責(zé)任限制的權(quán)利。在發(fā)生油污事故時(shí)，責(zé)任方在慌亂之中往往可能出現(xiàn)上述一項(xiàng)或幾項(xiàng)失誤，從而導(dǎo)致無(wú)法享受責(zé)任限制。［18］

(三)建立中國(guó)海洋環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度

美國(guó)、德國(guó)、瑞典、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)均建立起不同模式的油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。對(duì)于海洋石油開(kāi)發(fā)，中國(guó)法律沒(méi)有強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定，僅在《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中規(guī)定企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應(yīng)具有有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證，但對(duì)保險(xiǎn)的數(shù)額、如何確認(rèn)和監(jiān)督等未作任何規(guī)定。基于這種現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院2011年10月17日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，明確提出“健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)”。建議中國(guó)應(yīng)立即開(kāi)展對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，規(guī)定只有取得一定數(shù)額強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)憑證或其他財(cái)務(wù)保證證書(shū)的船舶方可進(jìn)出中國(guó)港口;只有取得一定數(shù)額強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)憑證或其他財(cái)務(wù)保證證書(shū)的企業(yè)方具有海洋石油開(kāi)發(fā)資質(zhì)，合理防范和分擔(dān)巨大的海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。借鑒《1990年美國(guó)油污法》的模式，針對(duì)船舶油污和海洋石油開(kāi)發(fā)油污，分別提出不同的財(cái)務(wù)保證要求，深海石油開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)性更大，因而其財(cái)務(wù)保證數(shù)額也應(yīng)更高。建立油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)數(shù)額要求定期審查制度，規(guī)定每五年對(duì)法律規(guī)定的數(shù)額要求進(jìn)行審查，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度和油污損害的風(fēng)險(xiǎn)變化進(jìn)行合理調(diào)整。與此同時(shí)，建立起直接訴訟、代位訴訟等配套制度。在法律中明確規(guī)定，發(fā)生油污事故后，受害人可以直接向保險(xiǎn)人或財(cái)務(wù)保證人索賠，保險(xiǎn)人或財(cái)務(wù)保證人在保險(xiǎn)或保證范圍內(nèi)具有先予支付賠償?shù)牧x務(wù)。若損害完全因第三人的故意或過(guò)失行為引起，保險(xiǎn)人或保證人支付賠償后在其賠償范圍內(nèi)取得向責(zé)任方索賠的權(quán)利。

(四)建立中國(guó)海洋石油污染公益基金制度

建立海洋石油污染基金制度是國(guó)際立法和各國(guó)立法的普遍做法。《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國(guó)家實(shí)施油污損害賠償基金制度，但對(duì)于如何建立基金、基金如何運(yùn)作和管理等，缺乏具體規(guī)定。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出:“積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，研究開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。”因而，可借鑒美國(guó)的做法，在立法中明確規(guī)定分別建立船舶油污損害賠償責(zé)任基金和海洋石油開(kāi)發(fā)油污損害賠償責(zé)任基金，對(duì)基金的管理、索賠程序、賠償限額、索賠時(shí)效、代位權(quán)利等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。具體到海洋石油開(kāi)發(fā)油污損害賠償責(zé)任基金而言，基金的啟動(dòng)資金同樣由財(cái)政撥款，主體基金由向石油企業(yè)征收的環(huán)境保護(hù)稅、對(duì)造成溢油事故的石油開(kāi)發(fā)企業(yè)的行政罰款、生態(tài)賠償、社會(huì)捐贈(zèng)、本金利息等組成。環(huán)境保護(hù)稅是基金的最主要來(lái)源，主要對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的石油按照一定單位征收確定金額的稅收。基金的兩大主要功能是:一是先予支付清污費(fèi)用功能。一旦發(fā)生油污事故，基金立即啟用，采取有效措施清污，有效地降低或減少油污的損害，隨后才評(píng)估損害程度，追究責(zé)任方的責(zé)任。二是補(bǔ)充賠償功能。對(duì)于未能從污染責(zé)任方獲得賠償?shù)膿p害，可以向基金申請(qǐng)賠償，起到最終保護(hù)的社會(huì)功能。參照國(guó)際條約和《1990年美國(guó)油污法》，規(guī)定基金單次事故的最大賠償限額，超過(guò)此限額，則基金也不承擔(dān)賠償責(zé)任。

六、結(jié)語(yǔ)

隨著人類(lèi)社會(huì)對(duì)海洋石油資源開(kāi)發(fā)利用步伐的日益加快，國(guó)際海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染的法律救濟(jì)問(wèn)題日益引起關(guān)注。目前國(guó)際法上已生效的政府間國(guó)際條約中，僅有MARPOL 1973、1982年《海洋法公約》、1990年《油類(lèi)污染防備、響應(yīng)和合作國(guó)際公約》將適用范圍由船舶污染有限擴(kuò)展到海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染，但對(duì)如何進(jìn)行損害賠償缺乏具體規(guī)定。世界上唯一專(zhuān)門(mén)適用于海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)問(wèn)題的是一部尚未生效的國(guó)際條約，即1976年制定的《倫敦公約》，該公約借鑒船舶污染損害賠償法律機(jī)制，對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染的賠償責(zé)任限制、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)、賠償基金制度等進(jìn)行了具體規(guī)定，第一次在國(guó)際法層面建構(gòu)起海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染損害賠償法律機(jī)制的雛形，但遺憾的是至今尚未生效。海洋石油開(kāi)發(fā)日益蓬勃的現(xiàn)實(shí)需求與該領(lǐng)域國(guó)際法律機(jī)制的空白形成了巨大反差，理應(yīng)引起世界各國(guó)的重視。

建立國(guó)際海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制具有深厚的國(guó)際法基礎(chǔ)。無(wú)論是《人類(lèi)環(huán)境宣言》《里約宣言》，還是《海洋法公約》，均規(guī)定國(guó)家負(fù)有保護(hù)海洋環(huán)境的國(guó)際法義務(wù)，且這種義務(wù)屬于國(guó)際強(qiáng)行法上的義務(wù)，國(guó)家不得任意選擇或規(guī)避。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家不僅負(fù)有完善本國(guó)立法控制海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染的義務(wù)，也負(fù)有加強(qiáng)國(guó)家合作，建立國(guó)際法律規(guī)范來(lái)共同控制海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染的義務(wù)，還負(fù)有對(duì)其主權(quán)管轄下的跨界污染損害進(jìn)行賠償?shù)牧x務(wù)。構(gòu)建國(guó)際海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵守三大基本原則，即更加注重對(duì)受害人和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、更加注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和更加注重國(guó)際合作，從溢油事故發(fā)生后的應(yīng)急處理機(jī)制和損害賠償機(jī)制兩個(gè)層面進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)。

2011年渤海灣康菲漏油事故的發(fā)生使得建立海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制對(duì)中國(guó)而言同樣具有緊迫而現(xiàn)實(shí)的意義。完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染法律救濟(jì)機(jī)制也可從應(yīng)急處理機(jī)制和損害賠償機(jī)制兩個(gè)層面入手，前者包括盡快建立國(guó)家溢油反應(yīng)計(jì)劃，建立起權(quán)責(zé)明確、層次分明的國(guó)家溢油處置機(jī)制，完善完善國(guó)家海洋石油開(kāi)發(fā)漏油事故應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制等方面的內(nèi)容;后者包括確認(rèn)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染損害賠償適用嚴(yán)格責(zé)任原則和舉證責(zé)任倒置，不斷擴(kuò)大損害賠償范圍并限縮免責(zé)事由范圍，建立起符合中國(guó)國(guó)情和世界發(fā)展趨勢(shì)的賠償責(zé)任限制、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境公益基金制度，確保受害人得到及時(shí)充分的賠償，生態(tài)環(huán)境得到更好的恢復(fù)和保護(hù)。

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