論馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的構(gòu)建

梅 宏，高曉露，吉 克

(1.中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100;2.大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

馬六甲海峽是世界上十分重要的用于國際航行的海峽，承擔(dān)著全球一半的石油運(yùn)輸量①據(jù)日本的一項(xiàng)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，僅2004年一年通過馬六甲海峽的油輪數(shù)量就占整個(gè)過往海峽船舶數(shù)量的25%，占其噸位的47%，如果按照這個(gè)趨勢發(fā)展，預(yù)計(jì)到2020年通過該海峽的油輪噸位將增至占所有船舶噸位的55%。。［1］隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界各國對石油的需求量不斷攀升，相應(yīng)地，通過馬六甲海峽的油輪的數(shù)量和噸位大幅增加，溢油事故頻發(fā)，這不僅影響中國船舶在馬六甲海峽的通行，給能源運(yùn)輸帶來不便，也對中國南海海域的生態(tài)造成不良影響。隨著海上溢油風(fēng)險(xiǎn)的加大和油污處理費(fèi)用的攀升，海峽沿岸國受累于溢油應(yīng)急處理，急需海峽使用國在資金、技術(shù)以及人員建設(shè)等方面給予其持續(xù)、有效的援助。雖然《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)第43條規(guī)定了用于國際航行的海峽的沿岸國與使用國應(yīng)在“防止、減少和控制來自船舶的污染”方面進(jìn)行合作，但就現(xiàn)實(shí)而言，該條規(guī)定的實(shí)施效果并不令人滿意，國際上尚未就該條探尋出成熟的合作方式。鑒于《海洋法公約》第43條制定時(shí)以馬六甲海峽為范例，故筆者探討構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，不僅有利于馬六甲海峽沿岸國與使用國之間加強(qiáng)低敏感領(lǐng)域的國際合作，并且通過構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制為完善《海洋法公約》第43條提供范例。

一、馬六甲海峽合作機(jī)制的現(xiàn)狀及不足

“9.11事件”之后，國際社會對馬六甲海峽的航行安全普遍表示擔(dān)憂。日本則在非正式場合表示，不愿再為維護(hù)和更新馬六甲海峽地區(qū)的助航設(shè)備而單獨(dú)承擔(dān)援助資金，要求基于《海洋法公約》第43條建立廣泛的合作機(jī)制。為保護(hù)馬六甲海峽航行通暢、預(yù)防和減少海洋環(huán)境污染，國際海事組織決定召開一系列會議，為海峽沿岸國、使用國及其他利益相關(guān)者圍繞海峽航行安全、環(huán)境保護(hù)和綜合安全等事項(xiàng)的合作提供機(jī)會。2005年召開的雅加達(dá)會議是著手建立馬六甲海峽合作機(jī)制的第一步，會議提出三個(gè)海峽沿岸國應(yīng)當(dāng)建立會議機(jī)制，與海峽使用國和其他利益相關(guān)者就海峽安全和環(huán)境保護(hù)合作事宜進(jìn)行商討。2006年召開的吉隆坡會議對擬建立的合作機(jī)制的輪廓做了較為具體的設(shè)想和報(bào)告，形成了馬六甲海峽合作機(jī)制的雛形。2007年召開新加坡會議，使吉隆坡會議上基本成型的合作機(jī)制更加清晰，并促使多國合作機(jī)制最終形成。

作為國際社會踐行《海洋法公約》第43條的首次嘗試，馬六甲海峽合作機(jī)制被國際海事組織秘書長米喬普勒斯(E.E.Mitropoulos)先生稱為“具有重要意義的歷史性突破”。海洋法專家南丹與安德森指出，《海洋法公約》第43條在起草時(shí)已將馬六甲海峽考慮在內(nèi)，［2］其設(shè)立的初衷就是確保沿岸國不會單方面向過往船只征收費(fèi)用，維護(hù)航道內(nèi)和諧的國際航行秩序。［3］然而，由于缺乏明確規(guī)定，當(dāng)發(fā)生《海洋法公約》第43條所指情況時(shí)，沿岸國與使用國之間的合作并不完美。馬六甲海峽合作機(jī)制并未完整體現(xiàn)《海洋法公約》第43條規(guī)定的合作義務(wù)。沿岸國提出的六個(gè)合作項(xiàng)目中有五個(gè)涉及完善助航設(shè)施等航行安全事宜，而極少涉及減少船源污染方面的措施。羅伯特·貝克曼先生曾指出，對馬六甲海峽合作機(jī)制的補(bǔ)充要以加強(qiáng)海峽地區(qū)的環(huán)境保護(hù)為著力點(diǎn)，并提出海峽沿岸國與使用國要在合作制定處理跨界油污事故的應(yīng)急計(jì)劃、合作減少海峽油污非法排放等方面實(shí)施進(jìn)一步的合作。［4］這些建議符合當(dāng)前的實(shí)際情況。

為全面實(shí)現(xiàn)《海洋法公約》第43條的立法初衷，保護(hù)馬六甲海峽這一重要的海上運(yùn)輸通道，使其免受溢油污染損害，由海峽沿岸國與主要海峽使用國建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，已成為必要且緊迫的問題。

二、馬六甲海峽沿岸國與使用國對建立溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的需求與態(tài)度

受交通密度大、海峽寬度較窄以及航道地區(qū)多沙灘沙洲等因素的影響，馬六甲海峽水域常發(fā)生船舶相撞、擱淺等事故。雖然海峽沿岸國和國際海事組織曾共同制定規(guī)章制度對通過馬六甲海峽的油輪大小、航行速度予以限制，卻因馬六甲海峽水域交通量大、水文情況復(fù)雜，船損事故仍不時(shí)發(fā)生，其中不乏海上溢油事故。早在1975年至1993年期間，發(fā)生在馬六甲海峽的75次事故中就有54次系因原油泄漏造成。［5］當(dāng)前，馬六甲海峽沿岸國與使用國對于海峽區(qū)域的溢油應(yīng)急反應(yīng)雖未建立合作機(jī)制，卻有共同需要。

(一)馬六甲海峽沿岸國的需求與態(tài)度

馬六甲海峽現(xiàn)處于新加坡、馬來西亞和印度尼西亞三國的共管之下。各沿岸國，特別是馬來西亞和印度尼西亞，不希望外國軍事力量直接介入馬六甲海峽事務(wù)，但是，其對圍繞《海洋法公約》第43條規(guī)定的事項(xiàng)開展合作，接受使用國在資金、技術(shù)和設(shè)備等方面提供的援助并不排斥。1999年國際海事組織與政策研究院在新加坡共同組織召開會議，就如何實(shí)施《海洋法公約》第43條展開討論，通過了“由海峽沿岸國決定它們所需的幫助形式以及所希望達(dá)成的合作方式”的提議。這次會上，時(shí)任印度尼西亞大使哈希姆·賈拉爾(Hasjim Djalal)建議馬六甲海峽沿岸三國高級官員委員會立刻召開會議討論如何實(shí)施《海洋法公約》第43條，并提出或與海峽使用國開展非正式的自愿合作，或建立一個(gè)在國際海事組織指導(dǎo)下更為正式的機(jī)制的想法。［6］雖然會后沿岸三國并未采納哈希姆·賈拉爾的建議，但是此番講話表達(dá)了印度尼西亞愿與海峽使用國就《海洋法公約》第43條規(guī)定的事項(xiàng)開展合作的意圖。2007年在新加坡建立的馬六甲海峽合作機(jī)制更充分地證明了這一點(diǎn)。《新加坡宣言》確認(rèn)了國際海事組織、海峽使用國和其他利益相關(guān)者在合作促進(jìn)航行安全和環(huán)境保護(hù)方面的角色問題以及確保海峽航行不間斷的義務(wù)，充分表達(dá)了沿岸三國希望并歡迎各使用國在不侵犯其主權(quán)和領(lǐng)土完整的前提下參與合作的愿望和要求。

在海上溢油事故愈發(fā)嚴(yán)重的今天，沿岸國在溢油應(yīng)急處理方面已采取積極的行動。1993年，馬來西亞國家石油公司召集成立馬來西亞互助集團(tuán)，配合政府進(jìn)行溢油事件的應(yīng)急處理和后續(xù)的清理工作。馬來西亞環(huán)境部門公布了國家溢油應(yīng)急計(jì)劃，將其作為處理海上溢油事故的參考。這些行動體現(xiàn)出馬來西亞對海上溢油事故的重視，也表示其愿意為盡快減少和消除油污對海峽的損害而做出努力。但是面對巨大的溢油風(fēng)險(xiǎn)，海峽沿岸國應(yīng)對溢油事故的能力和準(zhǔn)備仍顯不足。

海上油污的清理花費(fèi)巨大，僅1993年發(fā)生在馬六甲海峽北部的“長崎精神”號溢油事故就花費(fèi)了150多萬美元的清理費(fèi)用。作為處理馬六甲海峽溢油事故的急先鋒和主力軍，新加坡、馬來西亞和印度尼西亞三國投入了大量的資金，用于消除溢油帶來的不良影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1984年至1997年間，馬來西亞為清理被30起漏油事件所污染的海灘共花費(fèi)了大約3 400萬美元，尚不包括賠償農(nóng)民收入損失、更新設(shè)備及對水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)造成的影響。［5］龐大的清污費(fèi)用單靠沿岸國一方力量，顯然無法承擔(dān)。

除資金之外，快速處理海上溢油這種涉及面廣、危害持續(xù)時(shí)間長的污染事故，也離不開先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備和較高的應(yīng)急反應(yīng)能力。然而，沿岸三國在這些方面的準(zhǔn)備仍顯不足。以馬來西亞為例，經(jīng)過多年的努力，該國雖然已在一定程度上積累了海上溢油事故的應(yīng)急處理經(jīng)驗(yàn)且提高了能力，卻在處理具體事務(wù)時(shí)暴露出許多不足，例如，馬來西亞在應(yīng)對“長崎精神”號溢油事故時(shí)暴露出其應(yīng)急計(jì)劃在通信及多方協(xié)調(diào)方面的弱點(diǎn);在應(yīng)對“埃沃伊克斯號”溢油事故時(shí)顯示出其在分散劑的使用以及浮油監(jiān)測跟蹤能力方面有待進(jìn)一步提高。［7］

對于綜合實(shí)力并不強(qiáng)大的海峽沿岸國而言，面對日益增大的船舶溢油風(fēng)險(xiǎn)和不斷攀高的油污處理費(fèi)用，海峽沿岸國需要其他國家的援助，其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力強(qiáng)大或溢油處理經(jīng)驗(yàn)豐富的海峽使用國的支持和幫助尤為必要。建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，符合海峽沿岸國的利益與現(xiàn)實(shí)需要。

(二)馬六甲海峽使用國的需求與態(tài)度

建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，應(yīng)對與有毒有害物質(zhì)危害性相似的船源油污，有利于保障馬六甲海峽暢通、維護(hù)海洋生態(tài)健康，這也是海峽使用國的利益訴求。

馬六甲海峽作為承載全球一半石油運(yùn)輸量的重要航道，是中日韓等國的“海上生命線”，其暢通與否關(guān)系著各使用國貿(mào)易和能源運(yùn)輸?shù)某杀九c時(shí)效。作為連接遠(yuǎn)東和西方的最短航道，一旦由于嚴(yán)重的海上溢油事故被阻礙或者出現(xiàn)其他不利于航行的狀況，船舶就要被迫穿過龍目島和望加錫，通過印度尼西亞群島水域，然后繞過棉蘭老島，穿過蘇里高海峽順東菲律賓水域而過，與直接通過馬六甲海峽相比，這條路線將把從中東到東亞港口的距離拉長約1 000海里，不可避免地增加船舶航行的費(fèi)用和時(shí)間。［8］這對于以追求貿(mào)易利益和能源供給為目的的海峽使用國來說，無疑會產(chǎn)生巨大影響，造成利益流失。再者，溢油事故將嚴(yán)重危害海洋生態(tài)安全。出于對自身海洋環(huán)境的考慮，中國、日本、韓國等東亞國家對于海上溢油事故發(fā)生后的快速、有效處理都有迫切需求。中日俄韓四國于2004年共同簽署了《西北太平洋地區(qū)海洋污染防備反應(yīng)區(qū)域合作諒解備忘錄》及《西北太平洋行動計(jì)劃區(qū)域溢油應(yīng)急計(jì)劃》，建立了溢油應(yīng)急合作和互相援助機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織跨國的海上溢油應(yīng)急反應(yīng)行動。

如今，美國、日本、印度等海峽使用國就馬六甲海峽展開明爭暗奪，令“馬六甲困局”形勢看緊，亦使能源安全面臨更大的挑戰(zhàn)。對中國而言，建立馬六甲海峽合作機(jī)制不啻為一種戰(zhàn)略選擇，這一機(jī)制將使各海峽使用國相互牽制、互相監(jiān)督，且有利于維護(hù)中國在馬六甲海峽區(qū)域的合法權(quán)益，保證中國的石油運(yùn)輸安全。在2007年達(dá)成的馬六甲海峽合作機(jī)制中，中國、美國和澳大利亞等國表示愿意加入?yún)f(xié)助海峽沿岸國提高應(yīng)對有毒有害物質(zhì)的準(zhǔn)備和反應(yīng)能力的建設(shè)項(xiàng)目，以期保護(hù)馬六甲海峽的海洋環(huán)境。美國為海峽沿岸國提供了應(yīng)對有毒有害物質(zhì)的準(zhǔn)備和反應(yīng)能力的訓(xùn)練，中國啟動了針對相關(guān)人員的培訓(xùn)項(xiàng)目，澳大利亞也為幫助海峽沿岸國建立有毒有害物質(zhì)數(shù)據(jù)庫提供了技術(shù)援助。海峽使用國參與保障馬六甲海峽海洋環(huán)境項(xiàng)目的熱情由此可見一斑。

三、構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的國際法依據(jù)與要求

(一)構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的國際法依據(jù)

1.《海洋法公約》

(1)展柜的全封閉照明。全封閉照明的展柜常見于博物館和珠寶首飾店的珍品展示。大多采用上部照明，主燈光放在展柜的頂部，再通過均光片磨砂玻璃用于均勻光源，光源采用投光式、上下四槽隱光燈型等，同時(shí)展柜內(nèi)配合低壓鹵素射燈，用以避免對參觀者造成炫光。

《海洋法公約》第三部分專門就“用于國際航行的海峽”的相關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定，其中第43條規(guī)定，“用于國際航行的海峽”的沿岸國與使用國應(yīng)在“防止、減少和控制來自船舶的污染”方面通過協(xié)議進(jìn)行合作。這一規(guī)定的表述雖然簡單，卻足以表明其鼓勵(lì)海峽沿岸國和使用國在防止船源污染方面加強(qiáng)合作的意愿。海上溢油屬于嚴(yán)重危害海洋環(huán)境的突發(fā)事故。針對海上溢油事故建立由海峽使用國和沿岸國共同參與的馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，以達(dá)到防止、減少和控制船舶溢油污染的目的，既符合《海洋法公約》第43條規(guī)定，也符合《海洋法公約》意在達(dá)到的“在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境”的目的和要求。《海洋法公約》第43條規(guī)定的海峽使用國應(yīng)在防止船源污染方面與海峽沿岸國進(jìn)行合作的義務(wù)，體現(xiàn)了國際法支持各國在應(yīng)對船源油污損害事故時(shí)加強(qiáng)合作、不將損害后果單獨(dú)留給沿岸國的意圖。

《海洋法公約》提出的法律原則是各國政府認(rèn)可的，不論是聯(lián)合國系統(tǒng)的專門機(jī)構(gòu)還是其他國際組織，當(dāng)其制定其他海洋方面的國際公約或者地區(qū)性協(xié)定時(shí)，都應(yīng)遵循這些法律原則。［9］馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制不是一個(gè)獨(dú)立的制度體系，其處于國際法的規(guī)制之下，故應(yīng)遵循《海洋法公約》。

2.《1990年國際油污防備、響應(yīng)和合作公約》

為促進(jìn)各國加強(qiáng)油污防治工作，強(qiáng)調(diào)有效防備的重要性，在發(fā)生重大油污事故時(shí)加強(qiáng)區(qū)域性或國際性合作，國際海事組織于1990年11月19日至30日在倫敦召開外交大會，通過了《1990年國際油污防備、響應(yīng)和合作公約》(簡稱OPRC 1990)。1990年11月30日，包括中國在內(nèi)的81個(gè)國家簽署了公約的最終議定書。

OPRC 1990要求所有船舶、港口和近海裝置都應(yīng)具備油污應(yīng)急計(jì)劃，并且港口國當(dāng)局有權(quán)對此進(jìn)行監(jiān)督檢查。OPRC 1990規(guī)定所有肇事船舶和其他發(fā)現(xiàn)油污事故的機(jī)構(gòu)或官員應(yīng)毫不延遲地向最近的沿岸國報(bào)告。各國在接到報(bào)告后應(yīng)采取行動，并進(jìn)行通報(bào)。OPRC 1990還規(guī)定了各締約國應(yīng)建立全國性油污防備和響應(yīng)體系;各國之間可建立雙邊或多邊、地區(qū)性或國際性的技術(shù)合作。

OPRC 1990第7條對“油污反應(yīng)工作的國際合作”予以專門規(guī)定:“各當(dāng)事國同意，在油污事故嚴(yán)重到需要這樣做時(shí)，在受到或受到油污事故影響的任何當(dāng)事國提出請求時(shí)，它們將根據(jù)其能力和具備的有關(guān)資源，為油污事故的反應(yīng)工作進(jìn)行合作并提供咨詢服務(wù)、技術(shù)支持和設(shè)備。此種援助費(fèi)用的財(cái)務(wù)問題應(yīng)根據(jù)本公約附件所列規(guī)定處理。”O(jiān)PRC 1990第9條還就締約國之間的“技術(shù)合作”達(dá)成協(xié)議，規(guī)定當(dāng)事國應(yīng)視情況向請求援助國提供人員培訓(xùn)以及其他方面的解救措施和安排。

3.《國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》

1996年，燃油污染損害賠償成為國際海事組織法律委員會第75屆大會的主要議題。在這次大會上，一份重大賠償案件分析報(bào)告指出，有近半數(shù)的污染索賠是針對“非貨油”的。另據(jù)《石油泄露信息導(dǎo)報(bào)》(Oil Spill Intelligence Report)指出，非油輪溢油的風(fēng)險(xiǎn)，無論在個(gè)案數(shù)量還是溢油總量上，均大于油輪溢油污染。據(jù)《石油泄露信息導(dǎo)報(bào)》統(tǒng)計(jì)，全球約有1.3億噸的貨油通過油輪運(yùn)輸，而全球船舶的燃油總量卻高達(dá)1.4億噸。基于此，國際海事組織法律委員會于1996年擬定《國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》(簡稱《燃油公約》)草案，并于2001年3月23日獲得通過，2008年11月21日開始生效。

上述國際公約中的規(guī)定體現(xiàn)了國際法支持各國在應(yīng)對船源油污損害事故時(shí)加強(qiáng)合作、不將損害后果單獨(dú)留給沿岸國的宗旨，為建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制提供了國際法依據(jù)。

(二)構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制須恪守的國際法基本原則

建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，將推動海峽使用國參與維護(hù)海峽海洋環(huán)境、減少船源油污的行動，減輕海峽沿岸國的負(fù)擔(dān)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除了遵循前述國際公約中的相關(guān)規(guī)定，還應(yīng)考慮如下國際法基本原則的要求。

第一，恪守主權(quán)原則，尊重海峽沿岸國的主權(quán)和管轄權(quán)。馬六甲海峽現(xiàn)為新加坡、馬來西亞和印度尼西亞三國共管。出于保護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土的考慮，沿岸國尤其是馬來西亞和印度尼西亞對域外大國參與海峽事務(wù)一直小心謹(jǐn)慎。擬參與馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的國家應(yīng)當(dāng)承認(rèn)并尊重海峽沿岸國的主權(quán)和管轄權(quán)，向沿岸國提供其需要的資金、技術(shù)、人員培訓(xùn)以及基礎(chǔ)建設(shè)等，不干涉沿岸國的內(nèi)政，唯此方能得到三國的認(rèn)可，推動合作機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行。

第二，依循平等互利原則，承認(rèn)海峽使用國在合作機(jī)制中享有合法權(quán)益。雖然海峽使用國負(fù)有就“防止、減少和控制來自船舶的污染”與沿岸國合作的義務(wù)，但在馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制中并非只處于提供者的地位。合作機(jī)制也應(yīng)明確海峽使用國可以合法主張的權(quán)益，使其在付出人力物力時(shí)能夠獲得相應(yīng)的國家利益。只有這樣，才符合“合作”的實(shí)質(zhì)，才能激發(fā)其參與熱情，國際合作機(jī)制的目的才能真正實(shí)現(xiàn)。

四、馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的主要制度

馬六甲海峽合作機(jī)制由沿岸國發(fā)起，以尊重沿岸國主權(quán)和管轄權(quán)為前提，明確了國際海事組織、海峽使用國在合作機(jī)制中的地位，是一個(gè)具有開放性、包容性和靈活性的海峽合作機(jī)制，其重要性和可借鑒性不應(yīng)忽視。擬建立的馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制雖然針對海上溢油應(yīng)急反應(yīng)這一單項(xiàng)事務(wù)，亦應(yīng)借鑒此前馬六甲海峽合作機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，尊重沿岸國的主權(quán)和管轄權(quán)，保障使用國的合法權(quán)益，遵守《海洋法公約》第43條的要求，并對該條規(guī)定的合作義務(wù)展開探索，重點(diǎn)考慮如下制度建設(shè)。

(一)建立定期會議制度，形成合作法律依據(jù)

由2007年的馬六甲海峽合作機(jī)制可知，海峽合作機(jī)制取得使用國贊同與支持的前提是能夠?yàn)槠涮峁┮粋€(gè)平等對話的途徑和平臺，故建立一個(gè)供沿岸國與使用國針對海峽事務(wù)進(jìn)行磋商的論壇非常重要。擬建立的馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制可以借鑒這種模式，構(gòu)建合作論壇，為溢油事務(wù)的處理提供磋商平臺，并在此基礎(chǔ)上定期舉行沿岸國與使用國部長級會議，就涉及海峽溢油事故應(yīng)急處理的問題及其他在溢油應(yīng)急合作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行對話、交換意見。出于對海峽沿岸國主權(quán)和管轄權(quán)的尊重，該論壇需由沿岸國發(fā)起，定期在沿岸國舉行，必要時(shí)可以邀請國際海事組織派員出席。

擬構(gòu)建的合作論壇是海峽沿岸國與使用國交流的平臺，也可以是雙方達(dá)成并簽署合作協(xié)議的地方。在合作機(jī)制建立之初，各國可以通過平等協(xié)商，在會議上達(dá)成類似《保護(hù)地中海免受污染公約》(又稱《巴塞羅那公約》)的框架協(xié)議，作為合作機(jī)制的基礎(chǔ)框架，由參與該合作機(jī)制的國家共同簽署。之后，隨著合作機(jī)制的發(fā)展，以該框架協(xié)議為基礎(chǔ)補(bǔ)充簽訂更為具體和實(shí)際的合作協(xié)議，并歡迎新的使用國加入。雖然《海洋法公約》第43條明文規(guī)定了海峽沿岸國與使用國進(jìn)行合作的兩大事項(xiàng)，卻由于對具體合作方式缺乏明確的規(guī)定，其實(shí)施并不順暢。為了避免馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制在以后的實(shí)施中遇到同樣的困難，通過會議形式簽訂的框架協(xié)議中須有明確的合作細(xì)則，并在之后增加的協(xié)議中不斷補(bǔ)充。這些細(xì)則可包括由海峽使用國提供的常規(guī)援助方式、在處理溢油事故時(shí)雙方的職責(zé)分工以及對違反合作義務(wù)行為的處理方式等內(nèi)容。另外，該溢油應(yīng)急反應(yīng)合作協(xié)議在簽署之后應(yīng)立即報(bào)國際海事組織備案，賦予其更高層次的法律地位，為合作機(jī)制中其他制度的建立提供法律前提和依據(jù)。

(二)建立分工明確、領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行制度

美國在頒布《1990年油污法》之后，已建立較為成功的海上溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。根據(jù)該法設(shè)立的溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心，促進(jìn)了政府各部門之間的緊密配合，令溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮迅速有效。加拿大根據(jù)本國的《海洋法》《航運(yùn)法》《北極水域污染防治法》等法律制定了海岸溢油應(yīng)急計(jì)劃，在其溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制中也分別形成了國家級、地區(qū)級的應(yīng)急反應(yīng)組織，并且政府與企業(yè)之間分工明確，大大提高了溢油應(yīng)急反應(yīng)效率。

雖然美國、加拿大的溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制只是國內(nèi)機(jī)制，但其成功經(jīng)驗(yàn)亦具借鑒價(jià)值。由兩國的溢油應(yīng)急處理經(jīng)驗(yàn)可知，建立明確統(tǒng)一的指揮中心，在溢油事故發(fā)生時(shí)及時(shí)協(xié)調(diào)有關(guān)部門分工合作，對推進(jìn)溢油應(yīng)急反應(yīng)策略至關(guān)重要。擬建立的馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制也需要建立一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)啟動、指揮與實(shí)施溢油應(yīng)急行動，此即溢油應(yīng)急反應(yīng)管理中心。該中心由海峽沿岸國與使用國的相關(guān)專業(yè)人員組成，隸屬國際海事組織;管理中心的負(fù)責(zé)人由各國通過合作論壇協(xié)商決定，有任期限制。該中心作為合作機(jī)制的常設(shè)機(jī)構(gòu)，可下設(shè)日常事務(wù)委員會、基金管理委員會、行動委員會、爭端協(xié)調(diào)委員會、應(yīng)急指揮中心等部門，負(fù)責(zé)合作機(jī)制的相應(yīng)事務(wù)，其中以應(yīng)急指揮中心為核心部門，由經(jīng)驗(yàn)豐富的海事專員組成。當(dāng)溢油事故發(fā)生時(shí)，首先啟動應(yīng)急指揮中心對污染進(jìn)行確認(rèn)和評估，根據(jù)評估結(jié)果通過基金管理委員會啟動溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金，再通過行動委員會調(diào)配人員和技術(shù)設(shè)備。

鑒于馬六甲海峽處于新加坡、馬來西亞和印度尼西亞三國的共管范圍，管理中心的工作人員大部分應(yīng)由這三國的海事官員或相關(guān)專業(yè)人員組成，海峽使用國主要在資金、溢油應(yīng)急規(guī)劃以及人員、技術(shù)等專業(yè)領(lǐng)域給予必要幫助。為保證使用國參與該合作機(jī)制的積極性，不排除由使用國海事部門相關(guān)人員擔(dān)任管理中心部門負(fù)責(zé)人的可能。

(三)建立穩(wěn)定的資金保障制度

總結(jié)以往的國際經(jīng)驗(yàn)，采取設(shè)立船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的模式來建立資金保障制度是一種較好的選擇。為保證該專項(xiàng)基金的順暢運(yùn)行，首先需要明確其管理主體。可以在溢油應(yīng)急管理中心內(nèi)部設(shè)立一個(gè)由海峽沿岸國和使用國人員共同組成的基金管理委員會，將其作為專項(xiàng)基金的管理主體，負(fù)責(zé)基金的征收、管理及應(yīng)用等具體工作，必要時(shí)委員會接受國際海事組織派員入駐進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。此外，該基金管理委員會被賦予法人地位，當(dāng)各參加國對基金費(fèi)用的使用以及分配等相關(guān)事項(xiàng)產(chǎn)生爭議時(shí)，該委員會可作為當(dāng)事人獨(dú)立參加法律訴訟。

對于專項(xiàng)基金的資金來源，依據(jù)公平原則和使用者負(fù)擔(dān)原則，主要向海峽使用國征收。可以根據(jù)使用國上一年度通過馬六甲海峽的油輪數(shù)量或噸位來確定其應(yīng)繳納的數(shù)額，具體的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式由參加國通過合作論壇協(xié)商確定。另外，一旦發(fā)生溢油事故，肇事船舶的船旗國在下一年度繳納基金時(shí)應(yīng)增加相應(yīng)的數(shù)額，補(bǔ)償基金管理委員會先行支付的費(fèi)用。這一補(bǔ)償款也將作為基金款額的來源之一。此外，作為具有公益性質(zhì)的專項(xiàng)基金可以通過接受社會捐贈等其他形式來充實(shí)款額。征收的資金主要用于先行支付馬六甲海峽溢油應(yīng)急處理所需要的各項(xiàng)費(fèi)用，也可部分用于充實(shí)應(yīng)對溢油事故的技術(shù)設(shè)備以及相關(guān)人員的隊(duì)伍建設(shè)等事項(xiàng)。當(dāng)發(fā)生船舶溢油事故時(shí)，先由溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心評估、確認(rèn)，再根據(jù)污染程度以及所需技術(shù)人員、設(shè)備的數(shù)量從基金中支付需要的基本費(fèi)用，分配給各操作部門。待事故處理完畢后，根據(jù)基金管理委員會及其他相關(guān)部門出具的費(fèi)用明細(xì)，分配基金款額，彌補(bǔ)其他部門在溢油事故處理中先行墊付的各種費(fèi)用。

建立馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的資金保障制度，不僅需要一套完整、合理的運(yùn)作流程作支撐，也需要保持該專項(xiàng)基金的透明度。可以通過定期公布基金征收額度、公開溢油事故應(yīng)急處理費(fèi)用明細(xì)、聽取海峽使用國對于資金使用的意見建議等方式來提升沿岸國與使用國在此合作事項(xiàng)上的信任度，從而保障溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的良性發(fā)展。

(四)建立技術(shù)合作互助制度

溢油應(yīng)急處理離不開先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的支持，也離不開高素質(zhì)的專業(yè)人員的參與。馬六甲海峽沿岸三國在這些方面的準(zhǔn)備和能力不足，故需要海峽使用國特別是使用國中技術(shù)較為發(fā)達(dá)的國家給予援助，幫助其進(jìn)行應(yīng)對海上溢油事故的能力建設(shè)。

各參加國可在技術(shù)共享方面進(jìn)行互助合作，由海峽使用國對沿岸國提供技術(shù)以及人員、隊(duì)伍建設(shè)方面的援助，同時(shí)沿岸國應(yīng)用其掌握的溢油應(yīng)急處理技術(shù)幫助航行在馬六甲海峽的使用國油輪處理溢油事故，實(shí)現(xiàn)互惠互利。在技術(shù)上，雙方的合作互助可以包括如下方面:首先，在油污監(jiān)測方面，除依靠海峽沿岸國現(xiàn)有的技術(shù)之外，應(yīng)積極發(fā)動海峽使用國利用其先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星以及對油輪的全球定位系統(tǒng)等技術(shù)手段對溢油事故進(jìn)行監(jiān)測。這不僅可以為溢油應(yīng)急反應(yīng)管理中心提供及時(shí)、準(zhǔn)確的溢油信息，也有利于保障使用國油輪在馬六甲海峽的航行暢通。其次，在人員隊(duì)伍建設(shè)方面，由海峽沿岸國提供人員組建溢油應(yīng)急反應(yīng)小組，使用國在人員培訓(xùn)等方面提供援助。2011年，中國在煙臺舉辦的“馬六甲海峽沿岸國有毒有害物質(zhì)事故應(yīng)急培訓(xùn)班”就是幫助有關(guān)國家提升海洋污染防備和應(yīng)急能力建設(shè)的項(xiàng)目。依此模式，在馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制中亦可通過在使用國定期舉辦溢油事故應(yīng)急培訓(xùn)班的方式，向相關(guān)國家傳授先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的使用方法，提升清污人員的專業(yè)素質(zhì)。最后，在經(jīng)驗(yàn)共享方面，海峽沿岸國與個(gè)別使用國可以根據(jù)自身?xiàng)l件舉行溢油應(yīng)急反應(yīng)聯(lián)合演習(xí)。這樣，不僅可以鍛煉溢油應(yīng)急反應(yīng)管理中心各個(gè)部門的實(shí)戰(zhàn)能力，提高其聯(lián)合反應(yīng)的操作水平，而且公布的演習(xí)報(bào)告能夠?yàn)楹献鳈C(jī)制的其他參加國提供參照，對其處理本國溢油事故具有借鑒意義。此外，在合作論壇的基礎(chǔ)上定期召開技術(shù)信息交流會議，為合作機(jī)制的參加國提供完善的信息共享、公開和反饋平臺，幫助其進(jìn)行相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的信息交換，增加各成員國之間的互信，推進(jìn)其在技術(shù)層面的互助合作。

(五)建立爭端解決和責(zé)任追究制度

用和平的方式解決爭端是《聯(lián)合國憲章》以及其他國際法律規(guī)范所確認(rèn)和遵循的基本原則。馬六甲海峽船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制的建立和運(yùn)作取決于海峽使用國的自愿加入和對協(xié)議義務(wù)的自覺履行，故在某些事務(wù)上難免產(chǎn)生爭端或出現(xiàn)不自覺履行義務(wù)的情況，這就需要在機(jī)制中建立合適的爭端解決和責(zé)任追究制度。這種制度可以通過建立爭端協(xié)調(diào)委員會的形式來貫徹。爭端協(xié)調(diào)委員會(簡稱委員會)由馬六甲海峽沿岸國與使用國派出的海事、法律代表組成，委員長及任期由雙方通過會議協(xié)商確定。當(dāng)爭議產(chǎn)生時(shí)，首先由當(dāng)事雙方進(jìn)行談判，就爭端一事交換意見，若達(dá)不成解決方案，則交由委員會處理。委員會對受理的爭端予以審查，確定是否為怠于履行或不適當(dāng)履行合作義務(wù)的行為;若得到確認(rèn)，則其將作為中間機(jī)構(gòu)就爭端事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解，敦促違約國履行義務(wù)。在調(diào)解的過程中，如果雙方達(dá)成意向，違約國同意繼續(xù)履行義務(wù)，則委員會將起到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，監(jiān)督該國履行義務(wù);如果調(diào)解沒有達(dá)成共識或者違約國在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后仍怠于履行義務(wù)，則由委員會協(xié)助履約國提起法律訴訟，并將訴訟結(jié)果通告合作機(jī)制的其他成員國，同時(shí)上報(bào)國際海事組織。建立爭端解決制度的目的不在于對違反合作協(xié)議的國家進(jìn)行懲罰或制裁，而在于為合作機(jī)制的運(yùn)行提供一種責(zé)任制度上的保障，盡可能消除成員國履行義務(wù)的隨意性，增進(jìn)海峽沿岸國與使用國互信，特別是增強(qiáng)沿岸國對使用國參與海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制意圖的信任。這有利于規(guī)范海峽使用國的行為，避免其借參與合作機(jī)制之名行干涉海峽事務(wù)之實(shí)，維護(hù)沿岸國的主權(quán)和管轄權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)建立合作機(jī)制的初衷。

五、結(jié)語

構(gòu)建馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，不僅可以彌補(bǔ)馬六甲海峽合作機(jī)制在溢油事故應(yīng)急處理方面的缺失，且將從合作方式、合作范圍、合作義務(wù)的性質(zhì)以及國際海事組織在合作中的作用等方面為完善《海洋法公約》第43條提供示例。

在擬建立的馬六甲海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制中，海峽沿岸國與使用國各有分工。出于對海峽沿岸國主權(quán)和管轄權(quán)的尊重，有關(guān)溢油應(yīng)急反應(yīng)管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)伍的人員、配備以沿岸國為主，海峽使用國主要在資金、技術(shù)以及人員培訓(xùn)等方面承擔(dān)援助任務(wù)。而在重大事項(xiàng)的決定方面，雙方以合作論壇為平臺，通過會議協(xié)商解決。通過合作機(jī)制，馬六甲海峽沿岸國在處理溢油事故時(shí)遇到的資金、技術(shù)等困難有望得以克服;海峽使用國亦可加入到馬六甲海峽環(huán)境保護(hù)事務(wù)的討論中，不僅為航行在該海峽的本國油輪免遭溢油危害提供直接支持，還可以在相互討論、協(xié)商中尋求在馬六甲海峽地區(qū)的航行利益。這種雙贏的合作模式，無論對沿岸國還是使用國都具有號召力，有助于擬議的海峽溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制在建立之后順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

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