世界各國軍民融合經驗做法研究(1)

■郭現云 姬志杰

習近平總書記在黨的十八屆三中全會上強調，要做好軍民融合這篇大文章。

從全球范圍內看，經濟建設與國防建設之間的關系都存在矛盾的一面。在國家的可利用資源有限的條件下，如果用于國防建設方面的資源多了，那么用于經濟發展上的資源勢必相應會減少。反過來，如果國家將資源主要用于經濟發展，勢必會影響國防投入，最終影響國家安全。因此，在歷史上就有所謂“大炮還是黃油”的二難選擇問題。而把國防和軍隊現代化建設深深融入經濟社會發展體系，是解決二者之間矛盾關系、實現國防建設與經濟建設協調發展的最佳思路。為此，全球發達國家在實現國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展體系方面進行了積極的探索，這些探索可以為我們進一步落實習總書記指示，做好軍民融合這篇大文章提供有益的借鑒。

一、在機制上，對實現國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展之體系方面都有頂層設計

國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展體系涉及到國家戰略全局，涵蓋軍地各個不同部門，因此各主要國家都有頂層架構即最高協調機構。從目前的情況看，主要國家做法有三種：

一是以實體化的“國家安全委員會”為最高協調機構。該委員會為常設機構，有專職人員，除了決策功能外，還具有落實決策的能力。這類做法的國家目前較為普遍。

根據1947年《國家安全法》授權建立的美國“國家安全委員會”，是直屬總統辦公室的一個內閣級機構，作為美國國家安全最高決策機構，自成立以來一直支配著美國的國家安全決策。國家安全委員會就起著綜合不同部門意見拿出主流性看法供總統決策參考的作用。因此，國家安全委員會在美國政府中發揮著任何單一部門都不能發揮的作用，它負責把國家安全政策的不同方面“統一起來”向總統提出對策建議，協助總統制定、審查并協調國家安全有關的內政、外交和軍事政策。國家安全委員會及其班子最終構成整個行政部門復雜決策體系的塔尖。早期國家安全委員會只是一個總統班底，由總統任主席，成員有副總統、國務卿、國防部長、財政部長，以后又增加了參謀長聯席會議主席和中央情報局長。但經過70年演變，已變成一個完全正式的、政府機構性的組織，人員已達225人，包括大約100名獨立的專職人員。在協調經濟建設與國家安全方面，該委員會明確把工業和人力動員、保護基礎設施、全民防御、政策連續性和自然災害、處理恐怖主義國家進行的軍事行動的后果等方面作為決策內容重要組成部分，并設立了主管上述行動的專職助理，其中位列第四的助理同時兼任“國家經濟委員會”副主席職務，負責國防經濟和有關國家安全所需要預算及資源等綜合計劃問題。該委員會還一直試圖為信息和情報綜合匯總提供一個超越中央情報局與聯邦調查局之上的整個情報系統的中心場所，并架起情報與政策領域的核心橋梁。國安委第2號副手是“國家信息系統”的主管。當然也為經濟與國防之間的協調提供情報與信息支持。國家安全委員會下還專門設有“緊急準備與動員計劃政策協調委員會”。該委員會下設常務秘書處，秘書處下設軍事動員、應急通信、應急反應、工業動員、資源動員、科技動員、財力動員、民防動員、地震動員、國防后勤、動員與部署指揮等12個部級協調組，分別負責本領域動員政策的制定和工作協調。

俄羅斯協調國防建設與經濟社會體系發展的最高機構是聯邦安全委員會。這一委員會由總統任主席、總理任副主席，主要成員有國防部長、外交部長、內務部長、情報總局局長、安全總局局長、邊防總局局長、司法部部長、財政部部長、國防工業部部長、核能源部部長、緊急情況部部長等。下設國防安全局、社會安全局、經濟安全局、信息安全局與戰略預測局等機構。聯邦安全委員會的職能是研究分析國際、國內各領域存在和可能發生的危機，保障個人、團體和國家利益不受內部或外部的威脅，在保障安全方面實行統一的政策，并履行憲法賦予的權力。聯邦安全委員會除每年的例行會議以外，還根據安全形勢的發展變化召開臨時性會議和緊急會議，討論和制定安全方面的政策、措施。此外，每年還要以熱點問題為背景，組織兩次國際、國內戰略模擬演習，其中一次總統親自參加。通過演習，提高對形勢預測的準確性，檢驗所采取對策的可行性，使國家各領域行動協調一致。

目前，設有國家安全委員會的國家還有巴西、智利、南非、土耳其、泰國和馬來西亞，巴基斯坦最近也設立了國家安全委員會。

二是由國防部為最高協調機構。在國防部作為協調國防安全與經濟建設的這些國家，其國防部往往是行政權國防部或民政權國防部。

這兩種類型的國防部與美英這樣的全權型國防部相比較，都沒有作戰指揮權。其中，行政權國防部的國家中，作戰指揮權屬總參謀部、聯合參謀部等機構，總統(國王、總理等)通過國防部長管理軍隊和國防，通過總參謀部指揮戰爭。軍權在國防部與總參謀部之間分割。比如比利時平時由國防大臣領導武裝力量，國防部是軍隊的領導機關；戰時由內閣首相指揮，總參謀長行使軍事指揮權。意大利以國防部(文官)為首，組成國防參謀長和國防秘書長分別主管軍事和后勤的雙軌制；國防參謀長和陸、海、空軍參謀部為作戰指揮機構。土耳其總參謀長是武裝部隊最高指揮官，下轄各軍兵種司令部；國防部是同參謀部合作的最高行政機構。而所謂民政權國防部，是指僅負責民政方面的國防事務的國防部。這類國防部不管軍隊的行政，更不介入作戰指揮。比如丹麥，既設國防大臣，又設國防司令、國防參謀長。國防司令是平時武裝部隊最高指揮官。芬蘭，既設國防部長，協助總理負責民政方面的國防活動，又設國防軍司令，負責軍事方面的國防活動。挪威，內閣通過國防大臣掌握全軍，最高作戰指揮機構為國防軍最高司令部。瑞典設三軍總司令，是負責軍隊作戰指揮的最高軍事指揮官，直接對政府負責。希臘設武裝力量總司令，三軍司令設于總司令之下，同時設國防部，負責國防行政。匈牙利設國防軍司令和國防部長，分別由軍人和文職充任。阿爾巴尼亞設人民軍總司令。另外，與其他機構合署的國防部，大體上也屬于民政權國防部。如盧森堡外交、外貿、合作和國防部，埃及國防與軍工生產部，伊朗國防與后勤部，印度尼西亞國防與安全部，加蓬國防、安全和移民部，坦桑尼亞國防和國民服務部，萊索托王國國防、國內安全、農業、合作社和銷售、公共服務、青年和婦女事務、食品管理部，盧旺達國防與安全事務部，馬里國防與國家安全部，毛里求斯國防、國內安全、新聞、機構改革和對外關系部，南非國防與通訊部，多米尼加國防、內政和警察部等等。這種合署的情況，一是發生在政府規模較小的國家，國防事務通常與國內安全事務或軍工后勤事務劃歸一個部門管理，以減少政府機構數量，減少行政成本。此外，合署的形態凸顯這類國防機構的民政色彩。典型的如巴基斯坦，它有龐大的武裝力量，但其國防事務由糧食和農業部兼管。

正因為行政權國防部或民政權國防部不直接管理軍隊，更不參與指揮作戰，因而被專職賦予協調民用領域與國防相關的活動，尤其是為國防與軍隊建設提供民用資源方面的協調與保障。國防部不僅具有與軍事領域機關連署辦公后形成的決策及決策權力，并且具有落實這些決策的權力。

第三類是由虛設的最高議事機構具有協調國防建設與經濟建設方面的決策權，但具體落實則由國防部進行。這些國家也設有“國家安全委員會”這樣的事關國家安全的最高決策機構，但這種機構是議事性的，非常設化，本身沒有專職人員，至多有辦公室。在決策后由國防部負責落實決策。

以英國為例，英國國防事務的最高決策是“國防與海外政策委員會”，確定國家安全利益及其面臨的威脅，制定與國家安全有關的內政、外交和軍事政策，組織協調軍事機構和政府各部門在國家安全事務方面的行動，協助最高統帥做出決策等。國家最高領導人、最高行政首長、最高軍事首長以及安全、情報、財政等部門負責人屬于該機構的法定成員。但該委員會更多具有決策權，而落實則交由國防部具體執行。日本的“安全保障會議”也是最高安全決策機構，但其決策一般通過防衛廳落實，包括在自衛隊“防衛出動”時有權征用和管理有關設施、土地、物資及采取其他“強制措施”，都由防衛廳決策；法國協調經濟建設與國防建設的最高領導是總統。在緊急狀態時，總統有權“根據形勢需要采取必要的措施”。在總統領導下，設內閣會議、國防委員會以及限制性國防委員會三個決策機構。其中內閣會議是最高決策機構，負責制定國家經濟保障國防需求方面的政策，決定是否進入戰時經濟狀態。決策形成后，交由總理領導下的國防部執行，但法國最高軍事指揮機構為三軍參謀部。以色列的最高軍事決策權掌握在內閣和總理手中。自1973年10月后，內閣中成立了一個部長級的國防委員會，委員會由總統、總理、國防、外交、內政、交通與郵電、財政等部長組成，是國家名義上的最高軍事決策機構。總理是委員會主席，實際上是最高決策者，是武裝力量的最高統帥。決策的落實則也由國防部相關部門執行。

二、在制度上，都有協調國防建設與經濟社會發展的各種法律法規，使之進入法制的軌道

為真正把國防經濟融入經濟社會發展體系，各主要國家都注意通過立法將一些成熟的做法予以確認上升為國家意志，以使之進入法制的軌道。

在協調國防經濟與經濟社會發展的法律法規上，各主要國家大約區分為四個層次。

首先是最高層次的憲法。主要國家在其憲法中都對國防體制、總統與議會的國防權限、尤其是對確保國家安全或國防安全情況下，如何處理國防需求與民用經濟或民事部門的關系作出了原則性規定。如美國《憲法》第二條第二款第一項規定，“美國總統是合眾國陸海軍和被征召服役的各州民團的總司令。”后來，通過美國最高法院相關憲法解釋，美國總統作為總司令的權限中引申出在國家安全受到威脅時，美國總統有權締結和約；有權在美國國會制定特別法律前在占領地區建立政權機關；有權宣布國內部分地區戒嚴；有權在征得美國國會授權下征募陸海軍和組織、武裝、訓練民團；有權征用私營部門物資裝備等用于軍事用途。根據《憲法》第一條第八款第十一項至第十六項規定，美國國會在軍事方面的職權包括備戰與宣戰，發給私掠與報仇許可狀，制定陸上和海上的捕奪法規；征募陸軍并供給軍需；建立海軍并供給軍需；制定關于統率和管理陸海軍的法規；規定為執行聯邦法律、鎮壓內亂和抵御外侮而召集民團及征集私營部門物資的辦法；規定關于組織、武裝和訓練民團的辦法以及關于統率被征調為聯邦服役的民團的辦法等等。

第二層次是在憲法指導下一系列相關軍事法律。這些法律涉及武裝力量的規模體制、軍隊體制編制、兵役制度、武器裝備研制和訂貨制度、國防科技與武器裝備管理制度、后勤保障制度、干部制度、軍人福利待遇制度、軍人保險制度、軍事立法、軍事司法、律師制度以及戰時軍事管制制度等等。以美國為例，這一層次的法律包括有：《國家安全法》、《兵役法》、《國家安全機構法》、《國防生產法》、《國防專利法》、《國防設施法》、《軍官人事管理法》、《軍事儲備法》、《軍事撥款法》、《軍事建筑法》、《軍人薪金、補貼法》、《職員軍人管理法》、《后備人員建設法》、《軍事公共設施法》和《美國統軍法》等，這些法律在美國內部又構成了一個縱橫交錯、互相聯系、互相制約、結構嚴密、體系完善的軍事法網絡。而在這些軍事法律中，都有相關條款對于如何處理各領域國防安全與經濟社會發展相關事宜作出明確規定。如美國國防生產法與國防授權法等軍事法律中，都有鼓勵采辦民用企業的技術和產品，明確提出要逐步建立一個“無縫”的國家科技工業基礎等規定。

第三層次是專門用以協調特殊領域民用部門與國防安全之間關系的立法。主要涉及的領域有戰爭動員、民防與國防教育等方面。在戰爭動員方法，為確保動員迅速有效，許多國家都制定有動員法。美國戰爭動員的基本法有《戰略和重要物資儲備法》、《國家安全法》、《國防生產法》等；單項法有《戰爭授權法》、《國家緊急狀態法》、《軍事選征兵役法》、《普遍軍訓與兵役法》、《武裝部隊預備役法》等。除這些基本法外，《美國法典》、《公法》、行政命令、聯邦條例和部門條例還賦予總統和各級政府官員多種應急權力，授權他們在戰爭、國家進入緊急狀態或其他危機中采取各種動員措施。據統計，授予總統的這類應急權力就多達400 余種，使其享有廣泛的隨機處置權。英、法、日、德等其他國家，也都有較完善的軍事法體系。例如德國僅戰爭動員方面就頒布有《經濟安全法》、《聯邦軍事義務法》、《勞動力保障法》、《食品保障法》、《交通保障法》、《供水保障法》等10余種。在民防方面，早在二十世紀三四十年代德國、丹麥、瑞士等國都制定了《民防法》并在實踐中不斷修改完善。目前各國已形成了完善配套的民防法令和條例，對民防的性質、體制責任權利及民防建設的內容都作了明確的規定和要求。如丹麥《民防法》規定，所有16歲-65歲的男女公民，均有執行民防勤務的義務；瑞士《民防法》規定，18歲-45歲未服兵役的公民每年必須進行3個星期的民防培訓；公民參加民防工作時受傷致殘死亡或遭受財產損失，其本人或直系家屬應獲得政府相應的賠償。在國防教育方面，各主要國家也都有相關法律。

早在1958年，美政府就制定頒布了《國防教育法》。以法律形式保障國防教育，把全國的各種教育同國防教育聯系起來，被美教育界稱之為“美教育史上劃時代的文獻”。根據這一法律，美國在地方院校開辦了531個后備軍官訓練團，使青年學生在完成學業的同時接受必要的軍事訓練，達到少尉軍官的任命要求。美國“后訓團”的訓練時間通常為每周3-4小時，另加一次為期6 周的訓練。其學制分為4年制和2年制。

第四層次是各種條例、規定或計劃。為推動國防建設與經濟社會發展相協調，各主要國家在正式法律之外，還出臺各種條例、規定或計劃，以推動二者之間的融合。美國自1990年代以來，為了推動國防科研生產領域的軍民結合、寓軍于民，先后出臺有：技術轉移計劃、先進概念技術演示計劃、兩用科學技術計劃、利用民用技術節省使用與保障費用倡議、國防部制造技術計劃、獨立研究與開發計劃、北美技術與工業基礎組織計劃、技術轉化倡議、小企業創新研究計劃等。

其中，1997年美國國防部啟動的“兩用科學和技術計劃(DUS&T)”的目標之一，就是與工業界聯合投資和合作開發兩用技術項目。英國改革軍用科研設施管理辦法，鼓勵軍民部門間互相利用科研設施進行技術開發，以加強軍民間的合作和交流。在推動聯合研究方面實行新型“租借”機制，即在國防鑒定與研究總局所屬的科研機構所在地允許國內民營企業租用場地、設施和專用設備等從事研究與發展活動，形成軍民資源共享機制，促進資源的有效利用。再如，英國曾在1993年出臺“常備預備役計劃”，以能在戰時保障獲得通信、醫療、情報專業人員以及國防工業專家等。根據這一計劃，A類常備預備役人員戰時直接加入戰斗序列；B類常備預備役人員集中待命以增援戰區或替換作戰部隊。加入常備預備役的人員包括曾在正規部隊服役過的軍人和志愿后備役人員。

此外，1992年，英國國防部實施“探索者計劃”，以加強與軍外研究力量的信息交流。1996年英國國防部實行“燈塔計劃”，旨在推動國防鑒定、研究總局與工業界和學術界之間在國防預研領域的合作。為了協調立法事務，各主要國家大多在國防部門設有專門的立法事務機構。例如，美國國防部有一名助理國防部長主管立法事務。國防部還設有總顧問及其辦公室。立法事務助理國防部長的主要職責是：協調國防部與國會的立法事務、處理國防立法方面的問題。總法律顧問是國防部長在法律事務問題上的首席顧問，負責管理國防法律方面的事務，并領導法律勤務局。美陸軍部、空軍部均設有少將銜立法聯絡主任，海軍部設有少將銜立法事務辦公室主任，并各有其辦事機構。海軍陸戰隊司令部設有立法助理辦公室，主任為準將級軍官。陸、海、空軍部均設有文職的總法律顧問及其辦公室，各戰區總部及集團軍司令部設有軍職的法律顧問，國防部下屬的某些局也設有法律事務部門。(未完待續)