制約與監督：關住權力的籠子
——深入領會習近平講話暨三中全會精神的治腐視閾

□ 侯少文

制約與監督：關住權力的籠子
——深入領會習近平講話暨三中全會精神的治腐視閾

□ 侯少文

把權力關進籠子里切實管住，這是貫徹落實三中全會決定的一項根本性任務。文章在深入剖析權力的本質及其屬性的基礎上，從學理上對權力制約（制衡）與權力監督這兩種控權機制作了比較研究，指出權力監督是馬克思監督理論與中國具體實際相結合的選擇，進而對新形勢下高度重視并著力強化我國的監督制度作了探討。

權力；腐敗；制約；監督；十八屆三中全會

十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的第十個大問題的標題，鮮明醒目：強化權力運行制約和監督體系。文內強調：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。”由此可以理解，“管權管事管人”的制度，就是權力運行制約和監督體系。而強化權力運行制約和監督體系，“是把權力關進制度籠子的根本之策”。這是當前中國改革發展不容回避、必須切實解決的重大課題。

一、權力的本質與特點

在我國的主流話語中，最早提出把權力關進籠子里，是在習近平同志2013年1月在中紀委二中全會的重要講話之中。該講話中提出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。把權力關進籠子里的說法很快得到了廣泛認同并深入人心，之后又被鄭重地載入了三中全會的決定之中，其語話效力得到了進一步提升。人們普遍地期待這樣管用好用的籠子能夠早日鑄成。

這種熱切的期待，不應該僅僅止于對腐敗現象的深痛惡絕，而更應該深入到認識權力的本質與屬性，從理論上進一步提高強化權力制約和監督體系的自覺性，增強設計構筑關住權力籠子的科學性、有效性。

首先應該搞清楚，權力究竟是什么？

在北京大學王浦劬教授主編的《政治學基礎》中，沒有先說什么是權力，而是直接說明什么是政治權力，這是可以理解的，政治生活中所指的權力實質就是政治權力。該書認為：“政治權力實際上是在特定的力量對比關系中，政治權力主體為了實現和維護自身的利益而擁有的對政治權力客體的制約能力。政治權力本質上是特定的力量制約關系，形式上是特定的公共權力。”①王浦劬主編：《政治學基礎》，北京大學出版社1995年版，第76頁。這里，強調的是權力是力量制約關系。

中國人民大學楊光斌教授主編的《政治學導論》認為：“不管如何解釋權力，都離不開強制力、作用和結果三個方面。因此，政治權力就是在政治關系中，權力主體依靠一定的政治強制力，為實現某種利益而作用于權力客體的一種政治力量。”②楊光斌主編：《政治學導論》，中國人民大學出版社2000年版，第33頁。此書突出了權力依靠一定的政治強制力，與上書沒有沖突。它認為權力是政治關系的中介，政治權力要實現的目的主要是利益，權力主體能否達到目的取決于政治力量的大小。

中共中央黨校王仲田教授③時任中共中央黨校政法教研部政治學教研室主任、現任職中共中央辦公廳。主編的《政治學導論》中說：“權力是人們根據自己的意志影響他人行為的能力。這種能力是一種影響和支配的力量，是形成權力關系的基礎。”④王仲田主編：《政治學導論》，中共中央黨校出版社1997年版，第70頁。

近查百度百科，它認為：權力是影響他人政策的一種過程，在這一過程中，使那些不服從政策的人受到損失。政治權力就是在政治關系中，權力主體依靠一定的政治強制力，為實現某種利益而作用于權力客體的一種政治力量。

凡上種種，雖然表述的詳略與風格有所不同，但對權力解釋的大意卻相近。依據以上的解釋和我們的經驗，可以認識到：第一，權力是一種強制性的影響力、控制力，不可違逆，權力有大小強弱、直接間接、顯性隱性之分。第二，權力是由它的占有方向它的非占有方發出的，前者具有某種優勢、強勢的地位。第三，權力行使的目的，是為了維護和獲取某種利益，權力總是挾利益而行之，無論其正當與否。由此，我把權力定義是：權力是某機構或個人為謀利而以自身意志強制性地控制他人行為的影響力。

其次，這個權力有什么特點？

特點之一，權力具有強制性。強制性是權力之所以具有威力、效力的根本屬性。無此不稱其為權力。在權力的影響所及，只能與權力指向同向而動、順勢而為，而不允許有所拂逆、相悖而行。所謂“令行禁止、賞罰嚴明”，“順之者昌、逆之者亡”，“上有所好、下必甚焉”蓋因于此。

特點之二，權力具有獨占性。任何權力一經形成并被人格化為某一機構或個人，就會具有持久的獨占性傾向，放權與分權難以成為自覺的行為。那些所謂的“分權制衡”、“政黨輪替”、“限期制”等等都是不得已而為之之舉。如果不是迫于壓力，它當然愿意權力永掌、江山永固。

特點之三，權力具有膨脹性。受強制性、獨占性的驅使，權力還會具有膨脹性、擴張性的顯著特點。無論什么權力，都會行使到它的最大邊際，直到無法逾越的邊界才會止步。機構周而復始地處于精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的循環之中，原因就在于附著于機構的權力之魂沒有受到實質性的控制、限制，它一定會伺機再行擴張。這種機構病沒有什么姓社姓資之分。

特點之四，權力具有腐蝕性。“權力趨向腐敗，絕對權力絕對腐敗”，這是政治學的常識，也是政治生活中的公理。任何社會、國家、團體都離不開權力，沒有權力的社會、國家、團體是無法想象的，甚至無法存在。但是掌握權力的人不是天使也教化修行不成天使，禁得起誘惑的只能是個別的、一時的現象，而不具有普遍性、長久性，離開法律、制度的有力規制，占有欲、支配欲是難以不作祟的。因此，權力趨向腐敗，絕對權力絕對腐敗。

上述種種說明，權力必須得到有效的控制，用籠子將它關住，只允許它規規矩矩、健康運行、服務公眾、造福社會，而決不允許它恣意妄為、危害社會。

在我們討論如何有效地控制權力之前，有必要對權力與權利的關系再作一點說明，因為權力與權利不分、混用的現象屢見不鮮，而生活中前者侵犯后者的現象也屢見不鮮。而在現代社會中，權力來自于人民的授予。權利是權力之母、權力之源，也是權力的“克星”。不講權利，不張權利，用什么來構筑關住權力的籠子？關住權力的籠子的基本元素不是別的，正是人民大眾的基本權利。

那么，什么又是權利？

于此，北京大學沈宗靈教授的見解十分深刻，在他主編的《法理學》中提出，法律意義上的權利與義務有自己特定的含義。“法律上的權利是指法律所允許的權利人為了滿足自己的利益而采取的、由其他人的法律義務所保證的法律手段。”①沈宗靈主編：《法理學》，高等教育出版社1994年版，第386-387頁。可以這樣理解：一是，權利來自法律規范的規定，得到國家的確認和保證；二是，它是保證權利人利益的法律手段，權利與利益有著密切聯系，但權利并不等于利益，權利人實現自己利益的行為是法律權利的社會內容，而權利則是這一內容的法律形式；三是，它是與義務相關聯的概念，離開義務就無法理解權利，它得到義務人的法律義務保證，否則權利人的權利不可能行使；四是，它確定權利人從事法律所允許的行為的范圍，在一定范圍內，權利人滿足自己利益的行為或者要求義務人從事或不從事一定行為是合法的，而超過這一范圍，則是非法的或不受法律保護的。注意，這里所說的“離開義務就無法理解權利”，其“義務”和“權利”的主體不是同一的。和我們不時所言，享有某種權利的同時就承擔了相應的義務的含義是不同的。我把上述定義試稍作改動，所謂權利，即法律規定的受益人為實現其利益而采取的、并由相關人提供法律義務的法律手段。例如憲法和法律規定的公民權利。

現在，我們來分析一下權力與權利的兩者關系。

這里應該有一個前提，談權力與權利的關系，所設定的環境應該是一個民主和法治的社會。在專制和人治的社會里，恐怕只有權力而沒有權利可言，權力是不受任何限制和制約的。在民主和法治的社會里，才會有這樣一個權利與權力兩者的問題。首先兩者是有嚴格區別的：

第一，它們的主體不同。狹義而言，權力的主體一般具有國家機構、領導機構或者領導者的身份，而權利則不同，它的主體雖然也可以是群體（團體、協會），但更多的是在個體的意義上使用，比如公民權利、黨員權利以及職工權利、消費者權利等等，這些權利的主體一般不具有國家機構、領導機構或者領導者的身份。權利人與權力人之間存在某種相互對立的關系。

第二，它們的客體關系不同。權力的主體與客體并不對等，兩者是服從關系、領導關系、支配關系、控制關系，客體必須服從主體的意志。而權利的主客體之間沒有這種關系，權利的主體是要求自己的客體履行法律規定范圍內的相應義務，同時自己又必須以承擔某種相應的義務為前提，這種義務實質上是對自己的義務人承擔的義務。就是說，如果沒有法律的具體設定和切實保障，權利的主客體之間就不存在某種強制性的關系，而只存在某種對等性的關系。

第三，它們實現的手段也不同。權力的實現靠的國家強制力或者其他的某種強制力，簡單的說，它本身就是某種強制力。而權利本身不是一種強制力，沒有強制的功能，恰恰相反，它卻要得到國家權力或者別的強制力的確認和保證，比如憲法中對公民權利的規定，公民的權利受到侵犯，政府、法院就要替公民伸張正義。

在民主、法治的語境下，兩者的聯系又是緊密的，相互影響、相輔相成，這里講兩者關系，指謂國家權力與公民權利應該更加準確。

首先，在一個民主法治的社會中，權利是權力之母，權力來自于權利。廣大公民通過行使自己的選舉權，形成了公共權力、國家權力，組織了政府，政府權力的合法性、權威性來自于公民的承認和擁戴。沒有經過公民的承認擁戴，政府或許也能掌握權力于一時，但卻是沒有權威可言的，也難以長久維持。公民授權的公共權力一旦形成，它的最大職責就是實現它對公民的承諾，實現公民的權利。用我們傳統的語言，叫做人民政府來自人民為人民服務。政府能不能做到這一點，要靠監督，即公民監督政府，所以說權力應該是受制于權利的。

同時，權利又受保障于權力，只有得到公共權力確認的權利才是政治和法律意義上的權利，只有在公共權力的保障下，權利才能得到切實的實現。所以在民主和法治的社會里，沒有離開權利的權力，也沒有離開權力的權利。從根本上說，權力和權利是不應該發生矛盾的。權力來自權利，應該為權利服務。但是公共權力一旦形成，也就會具有一定的獨立性，受托行使權力的人很容易形成自身某種獨立的利益，而這個利益與公眾的利益很可能是相矛盾的。這種矛盾是客觀存在，應該將它調整在一定的范圍之內。還要說明，單個權利是很難與權力抗衡的。為了減少這樣的情況，仍然需要訴諸公共權力，比如依據法律向審判機關起訴，向監察機關舉報、投訴、申訴等等。如果公共權力嚴重違背了民意，與公眾處于嚴重對立的地位，那么它的合法性必然會受到挑戰，就會出現政府危機。

二、兩種不同的控權模式

由上所述，加強權力控制，防止權力濫用、權力腐敗，是當代政治文明建設的必修課。政治文明是政治發展和進步的成果，是對政治規律及特點的科學把握。政治資源的配置、運作、控制機制本身沒有姓社姓資之分，就如同經濟資源的配置機制一樣。人類發展史表明，無論是經濟資源的配置機制還是政治資源的配置機制，都沒有完美無缺的。一般而言，合乎本國國情、能夠促進本國經濟社會發展的經濟資源、政治資源的配置機制就是比較好的制度安排。就政治資源的控制而言，大致是兩種模式，一種是制約機制也叫制衡機制，民主法治的先行國家基本都采用了這種模式。一種是監督機制，從巴黎公社到前蘇聯的蘇維埃以及后來的一些社會主義國家，無例外地實行了這種模式。我國的監督模式尚在完善之中。

兩種模式追求的控權目的是一致的，但機理卻是不同的。

先看權力制約機制。2002年6月，本文筆者在與美國耶魯大學法學院教授、中國法律研究中心主任保羅·杰沃茲一行的會談中頗有領教。當筆者向美國學者討教：你們美國人自己是怎樣看待美國“三權分立”的體制時，客人們連聲擺手說“no，no，no”，接著反復說明他們不是“三權分立”，而是權力制衡，又對權力制衡作了解釋。事后考慮，權力制衡確實比“三權分立”更準確地表述了美國政治體制的實質與特征。因為，“三權分立”容易造成誤解，以為人家的三權是彼此分離和孤立的，果真如此，那就沒有權力的制約和制衡可言了。

權力制約或者制衡，是說任何一個權力在沒有得到其他權力支持的情況下，其單獨的行使都難以實現權力目的，同時任何一個權力的存在和行使又都會對其他的權力構成牽制。因此權力制約是以分權為前提的，權力經過分解后由不同的主體來行使，彼此形成一種制掣、均衡的關系，權力集于一體是不可能形成對權力制約的。分權很有講究，不是“切豆腐”，而是有粘連，適度重疊。分權并且要考慮公正與效率的平衡。而且權力制約不是單向的，而是雙向的、多向的。在權力制衡的規則下，不僅總統制是如此，議會內閣制也是如此，只不過形式有所不同而已。

再看監督機制。什么是監督？有人說，監督就是監察與督促。這是字面的解釋，并未道出監督的實質所在。實際上，監督是一種政治機制，政治權力的運作機制，準確地說是一種政治權力運行的控制機制。試從政治學的意義上作解釋：監督，就是權力的擁有者當其不便或者不能直接行使權力，而把權力委托給他人行使以后，控制后者按照自己的意志和利益行使權力的制度安排和行為過程。①參見侯少文：《監督的含義及其與制約的區別》，《中國黨政干部論壇》，2003年第9期。監督孕育于權力的委托與受托的過程之中，是權力的擁有者、委托者與權力的受托者、行使者之間的權利義務關系。委托授權并不改變到底誰是權力的所有者，授權者始終是權力的擁有者。簡單說，監督就是權力的委托人對權力的受托人的控制行為。所以，權力監督是單向的，是權力的所有者、委托者對權力的受托者、行使者的一種控制，后者對前者沒有反向的牽制權、控制權，只能說“yes”，不能說“no”。

有必要強調，民主監督與專制監督不能混為一談。至少有這些不同：一是，主體不同。民主監督的主體是人民，國家的一切權力屬于人民，國家的監督權同樣也屬于人民。而專制監督的主體就是君主，國家的權力包括監督權都為君主所獨享。二是，路徑不同。在民主制下，監督與選舉是同向的，基本路徑是自下而上，自上而下的監督也是以自下而上的授權與監督為前提的。而專制的監督則只有自上而下的管道。三是，范圍不同。民主政治要求，上至最高領導人，下到最小的“芝麻官”，都無例外地要接受監督。專制監督則不然，君主可以監督任何“命官”，而他本人則不受任何監督。四是，保障不同。民主監督靠法治，依據國家的法律和制度實施監督，所以具有公正性和穩定性。專制的監督是人治，監督的辦法和結果以最高統治者的改變而改變，以最高統治者看法和注意力的改變而改變。

以上我們比較嚴格地區分了兩種控權機制，是為了避免在制度設計上進入誤區，與人們通常理解中將“制約”和“監督”幾乎等同連用是有所不同的。“制約”和“監督”等同連用，是廣義而言的，是出自于控權的共同性。

在如何控權的問題上我們選擇了監督機制，從理論上說，是秉承了馬克思的監督理論。毛澤東堅持把馬克思主義與中國具體實際相結合的成果之一，就是創建了中國人大制度，而這個制度的控權機制就是權力監督而不是權力制衡。說加強權力的制約，從整體上是不可行的，權力監督是憲法設定的控權機制。鄧小平強調，中國的政治體制改革必須堅持全國人民代表大會制度。我們不能改弦易轍、另起爐灶。我們必須堅持人大制度，在推進人大制度與時俱進中加強和完善監督制度。實際上我國的監督制度尚有很大的發展空間，我們應該下可以下的功夫還遠遠不夠。如果憲法設計的人大制度真正做實，人大制度的優越性得到充分發揮，我國的民主監督還至于薄弱嗎？

理想的監督，應該是既能防止權力被濫用，又能保證權力有效行使的監督。切實有效的監督，應該滿足這樣一些條件：

一是，以權制權，即用權力監督權力。對權力的監督當然有多種手段，但最重要的是以權制權。被監督對象的性質決定了監督手段的性質。這大概也可以叫做批判的武器不能代替武器的批判。監督權大致又可以分解為知情權、審議權、問責權（質詢權）、彈劾權和罷免權。這些權力都是構成監督權所不可或缺的基本要素。離開了這些具體的相互關聯的權力設置，監督權就會因其空洞而蒼白無力。

二是，監督權與被監督權適當分離。如果監督權和被監督權由同一機構或者同一個人掌控，再如果監督權與被監督權形式上是分設的，但事實上兩者之間卻有緊密的利益關系或者前者隸屬于后者，監督權就必然會軟化、虛化，不可能對被監督權實施嚴格的監督。歷史的經驗可以借鑒，我國古代的監察系統原先就是與行政系統同一設置的，地方的監察官員與行政官員難免有糾纏不清的利益關系，漢武帝時打破了地方監察與行政一一對應設置的體制，把全國劃分為若干個監察區，分別監察一些郡縣，設地方監察官刺史一名，并制定了《刺史六條》的監察法規。世界上有些國家司法區的設置，蘊含的也是這種權力分離的機制，不過是司法權與行政權的分離而已。現在央行和國土部門下設機構的設置也是循此道理。紀檢派出機構的負責人不宜直接參與分管所在部門的業務，置身部門副職之列。

三是，監督權與被監督權效力相當。權力有大小強弱之分。假如我們要實現以權制權，即用權力監督權力的目的的話，那么我們所設置的監督權的大小強弱即它的“權力量”，應當與被監督權大致相當。就是說，監督權所占有和能夠使用的各種政治資源、強制性影響力之充分程度，足以阻止和糾劾被監督權發生違規行為。一個弱小的權力是難以抗御比之強大的權力的濫用的。當然，監督權的“權力量”過大亦非理想的設計。因為，監督的目的是管好被監督權，而不是管死被監督權。當下監督權設置中的常見問題，并不是監督權設計的過分強大而是比較弱小，以至于形不成真正的監督機制。這次三中全會在健全黨內權力監督問題上，強化監督權的意向就非常強烈。當前也確有這種需要。

四是，監督權不替代被監督權。政治權力有所分工、各司其職，是現代國家權力配置的一般趨勢。監督權是控制權力的權力，而不是代替權力的權力。如果監督權越俎代庖，包攬被監督權的職能，那么監督權本身也就失去了存在的意義。監督權的泛用、誤用和濫用問題，盡管在我們今天的政治生活中還不突出，還未形成一種普遍性的傾向，但同樣是我們在健全監督機制的過程中需要加以警惕和避免的。

五是，監督權本身必須受到監督。監督權既然是權力，那么權力的強制性、膨脹性、獨占性、腐蝕性的屬性它也會樣樣具有，所以監督權本身必須同樣受到監督。監督權不能弱于被監督權，不能遏制不住權力濫用，但也不能凌駕于其他權力之上，成為權上之權。包括監督權在內的任何權力都應該被置于監督之下，無有例外。這個問題應該引起我們的警惕。

三、探索健全監督機制的路徑

健全監督機制事關全局，涉及到權力運行的各個方面各個環節，這里擇其要，僅著重強調以下幾點：

（一）擴大公民的選舉權

監督薄弱、缺位是不爭的事實，但問題的根源并不在監督自身，而出在它的上游。上游的問題，就是權力的賦予問題。賦權在前，監督在后。作為主人的人民本來應該是最有力的監督者，但現在他們往往監督無方、監督乏力，原因就在于他們并不是事實上的主人、事實上的委托授權者。權力的受托者從來就是只向權力的委托方負責的。只有真正使人民成為了國家和社會的主人，成為了權力的所有人，他們對權力的監督才是真正切實有效的。倘若權力賦予的實際機制是民主不足的，權力監督豈會有民主充足的？有其因必有其果。民主賦權的問題解決了，民主監督的問題便可迎刃而解。

因此，必須充實和擴大公民的選舉權。選舉權是人民當家作主的最重要的權利。一是擴大直接選舉范圍。我們不能否認直接選舉比間接選舉更民主，我們最終也一定要實現全國范圍的直選。直選的范圍應該逐步擴大，穩步擴大。“衡陽賄選”事件的出現，表明擴大直選已經提到了日程之上。二是完善現有的選舉制度。要更加充分地尊重和保障選民和代表的選擇權，適度引入競爭機制。選擇性和競爭性是選舉的內在屬性。選舉人與候選人之間是選擇與被選擇的關系，選舉人自主選擇候選人，候選人之間是平等的競爭的關系。可先行的做法，就是逐步擴大差額選舉的差額率。三是改革完善投票的技術規范。現在農民選舉村委會已經設置了秘密劃票間，這個做法的好處自不待言，應該在更大范圍里實行。我們要尊重選舉的規律，依靠健全法律和制度，循序漸進地完善我們的選舉制度。

（二）進一步擴大公開性

權力必須在陽光下運行，陽光之下鮮有罪惡。列寧早就指出，實行民主必須具備兩個條件，完全的公開性和普遍的選舉制。列寧說：“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則'要包含以下兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經過選舉。沒有公開性而談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不僅限于對本組織的成員。”①《列寧全集》第6卷，人民出版社1986年版，第131頁。他接著說：“既然整個政治舞臺都公開擺在大家面前，就像戲劇舞臺擺在觀眾面前一樣，……對于黨員在政治舞臺上的一舉一動進行普遍的（真正普遍的）監督，就可以造成一種能起生物學上所謂‘適者生存'的作用的自動機制。”②《列寧全集》第6卷，人民出版社1986年版，第132頁。人民民主是社會主義的生命。重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論，重大決策有人民參與，這是發展社會主義民主的一項基本要求。決策過程不透明是政府公信力不足的一個重要原因，改變這種狀況正在受到重視，近年來各級政府在擴大公開化方面已經取得了一定的進展，但發展還不平衡不持續不規范，需要在法治化、制度化、常態化的層面上作出進一步的努力。

（三）加強人大對“一府兩院”的監督

十八屆三中全會《決定》提出：“健全‘一府兩院'由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。落實稅收法定原則。”這一段話的主旨是強化人大對“一府兩院”的監督。第一句是重申了現行憲法關于人大與“一府兩院”的關系。第二句是強調了在人大對政府的監督方面，要健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。這一要求切中了人大工作中的一個薄弱環節，即在重大決策的問題上人大對政府監督不力，形同虛設甚至被邊緣化、被置于決策圈外，所以才有“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”的規定。但什么是“重大決策”？在現行的組織法中，對各級人大及其常委會的重大事項決定權的規定就比較原則，不易于遵循。比如規定地方人大及其常委會“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、民政、民族工作的重大事項”。然而具體在一個省、市、縣，什么才算是“重大事項”，組織法沒有列舉，其他的法律性規定也沒有作補充說明。這就給重大事項決策主體不明、范圍不明的問題留下了法律缺口。看看，一些地方華而不實、勞民傷財的作秀工程，有幾個是經過人大法定程序民主科學作出的決定？近幾年有些地方人大制定了討論決定重大事項的規范。這些地方人大用立法權保障和規范重大事項決定權，既有利于堅持和改善黨的領導，又能體現人民當家作主，而且還做到了依法決策。這種做法值得肯定，并需要進一步規范并嚴格執行。上述引自《決定》這段話的最后兩句突出強調了人大加強監督政府的三個重要方面，即加強預算決算審查監督、國有資產監督職能，落實稅收法定原則。這三個方面的監督確實更具有關鍵性，也是社會各界越來越強烈關注的。其核心是保護、發展和用好人民的財富。這三個方面得到顯著加強，一定會給強化人大的監督職能起到提綱挈領、綱舉目張的作用。

（四）探索建立憲法監督制度

民主政治是憲法保障和規范的民主，法治是憲治。沒有健全有力的憲法保障機制，再好的憲法也只是一紙空文。習近平總書記強調，憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。三中全會決定明確提出“建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度”。各國通行的做法是建立違憲審查制度也叫司法審查制度，即由司法機關審查立法機關、行政機關的規范性文件以及其組成人員的職務行為是否違憲的制度。違憲的法律不是法律。違憲審查的職權基本上被賦予司法機關，普通法院或者憲法法院。在我國，憲法規定全國人大監督憲法的實施，全國人大常委會解釋憲法，監督憲法的實施。從實際運作看，全國人大常委會已經對備案的地方性法規進行了審查工作。但是由于沒有建立專司憲法監督的機構，憲法監督實際上沒有很好地開展起來。建立專門的憲法監督機構正在逐步成為共識。比較務實可行的做法還是在全國人大設立憲法監督委員會，專司憲法監督職能，受全國人大領導但不受全國人大常委會領導，這樣至少可以把全國人大常委會納入憲法監督的范圍，而比起全國人大來，人大常委會的立法活動是大量的。我們應該有解決這個問題的緊迫感，也具有解決這個問題的智慧。

（五）加強黨內監督。

執政黨黨內監督，對于國家和全社會的民主監督建設具有重要的示范與帶動作用。黨內監督是黨內民主的重要組成部分。如果黨內監督不力，那就不會有真正的健全的黨內民主。黨內民主是黨的生命，從這個意義上說黨內監督也是黨的生命。在我國這樣的政治制度和政黨制度的具體環境下，執政黨黨內監督建設確實是關系黨的生死存亡的大事。加強黨內監督，應該著重解決的問題是：用具體的完備的制度實現和保障廣大黨員的民主權利包括監督權利；完善黨的代表大會制度，充分發揮各級黨的代表大會的領導作用和監督作用，研究創設代表的提案權、質詢權、彈劾權，樹立黨代表大會的監督權威；改革完善黨內的選舉制度和干部制度，用制度將各級領導干部置于黨組織與廣大黨員的嚴格監督之下；改革完善黨內的監督體制，從體制和制度上保證黨的各級監督機構能夠鐵面無私地行使監督權；加強黨內監督的規范建設，全面提高黨內監督的制度化、程序化、規范化水平。我們注意到，此次中央全面深化改革領導小組在下設的6個專項小組里單列了一個紀律檢查體制改革小組，本來照著常理這個組是可以歸入黨的建設小組里，現在把它并列為6個小組之一，可見對黨的紀檢體制改革的重視程度。人們期待，在加強中國特色社會主義民主監督建設、鍛造具有中國特色的權力籠子的進程中，黨內監督率先作出新的重大貢獻。□

（責任編輯：嚴國萍）

D630.1

A

1007-9092（2014）03-0019-07

2014-03-03

侯少文，中共中央黨校教授、博士生導師，主要研究方向為民主政治與政治體制改革。