雙權共治:基層權力制衡新構想

張學新

三十年的改革開放使中國經濟飛速增長，中國的快速崛起舉世矚目。然而，中華民族的偉大復興還任重道遠。當前一個十分嚴峻的挑戰就是如何有效防治腐敗。執政黨和全社會都已經清楚地認識到，腐敗問題愈演愈烈，最終必然會亡黨亡國。十八大以后，黨和政府以前所未有的決心和勇氣發起了聲勢浩大的反腐倡廉活動，在遏制腐敗上取得很大進展。

反腐是一項系統工程，需要采取多種措施，如加強教育、嚴峻刑罰、強化監督、增加公權力的運作透明度等。目前采取的主要措施還存在一定的局限性。比如，道德約束在巨大利益面前往往是軟弱無力的。“亂世用重典”，而中國正走向昌明盛世，世界范圍內，刑罰的輕緩化已經成為潮流，嚴峻刑罰有悖于人類整體的法治和文明進程。巡視制度較多體現了事后懲戒而不是事前預防，治本比較困難。開放輿論監督會賦予媒體極大的權力，但保證媒體的公正性并不容易。同樣，司法獨立強調了法治，但如何監督司法機構的權力又成為新的難題。財產公開看似立竿見影，但人們一般沒有認識到，這個措施發揮效力的前提是社會已經實現較為成熟的法治，而且腐敗現象的范圍相對有限。換言之，必須先在基本層面上控制住中國的腐敗，然后才能真正建立起財產公開制度，并利用這個制度有效保障官員清廉。

有些人把腐敗問題歸結為體制因素，認為只有采用多黨議會制和“三權分立”才能抑制腐敗。然而，中國同西方國家的腐敗存在本質不同，照搬西方未必可行。腐敗的本質是以權謀私。立法權力和執法權力構成社會公權力的兩個基本類型。立法機關制定的法律必須反映廣大人民的利益，而執法機關必須規約自己的行為，依法行事。如果立法者有意制定有利于自身的法律，或執法者有意違法行事以獲取私利，他們都是在盜用公權力，以權謀私。前者是立法腐敗，后者是執法腐敗。

三權分立理論的奠基人之一、英國哲學家洛克說，“立法權是國家的最高權力”①［英］洛克:《政府論》(下篇)，葉啟芳等譯，商務印書館1964年版，第85頁。。資本主義制度下，議會聲稱代表民意，并依照人民的利益制訂法律。但在少數人擁有大量財產的私有制下，國家的立法必然經常性地偏離大多數人的利益，導致嚴重的立法腐敗。在社會主義制度下，公有制取代了私有制，就有可能鏟除立法腐敗的源頭。立法腐敗隱蔽性極強，民眾往往沒有能力去認清、更沒有能力去改變立法腐敗。民眾關注更多的是自己的生活，而與他們生活息息相關的是負責行政管理的基層執法者?；鶎庸賳T執法不公，直接損害了民眾的切身利益，最容易引發民怨，帶來社會的不穩定。

資本主義國家建立起了一套同社會化大生產相適應的管理體系，有效地遏制了執法腐敗，它的難處在于如何抑制立法腐敗。立法腐敗反映了資本主義社會深刻的不公正性。中國社會主義公有制下，執政黨一切從人民利益出發，原則上可以根除立法腐敗，但在具體制度方面創新不足，導致嚴重的執法腐敗，損害了社會公正性。

資本主義社會治理執法腐敗，主要通過分權達到權力制衡，如在美國，立法權、行政權和司法權被分散到議會、總統和法院三個權力中心，互相約束。恩格斯說，“分權只不過是為了簡化和監督國家機構而實行日常事務上的分工罷了。”②《馬克思恩格斯全集》(第5卷)，人民出版社1965年版，第224～225頁。行政管理中的分工防止了少數個人凌駕于其他人之上，是保障民主的一種科學、有效的手段?！叭龣喾至ⅰ钡目茖W性體現在權力的分散和兩兩權力之間的協調，而其中的“三”，卻并不是一個神圣的數字。奧地利法學家凱爾遜指出:“國家的基本職權，不是三種，而只有兩種:法律的創立與執行?！雹郏蹔W地利］凱爾森:《法律與國家》，雷崧松譯，臺灣正中書局1974年版，第314頁。分權作為一個基本原則，雖然具有普適性，但在怎樣分權的具體問題上，卻并沒有統一的模式。我國當前的腐敗現象主要表現為執法腐敗，與社會基本體制關系不大。過度關注體制因素，就會導致錯失焦點。這就提示我們要樹立自信心，擺脫對西方的機械模仿，從技術的角度進行大膽的制度創新，盡快找到切合中國社會體制的獨特的權力制衡模式。

一、雙權共治的基本特點

我國腐敗問題的深層次原因是權力過于集中又得不到有效約束，一個突出表現是掌管一個單位最高權力的“一把手”權力過大，缺乏有效監督。一個化解方法是采用集體領導來分散權力。但集體領導存在決策遲緩，不能當機立斷的缺點，無法適應現代社會快速多變的復雜局勢，難以取代“一把手”負責的行政首長負責制。在我國基層行政管理的各個層次上，如科處級、廳局級等，基本都是首長負責制。

高層權力側重宏觀管理和決策，必須通過低層權力才能發揮作用。高層腐敗也必須利用低層腐敗才能夠兌換權力，獲得實利。高層官員腐敗常常是因為被基層官員所腐蝕拉攏?；鶎痈瘮∈歉邔痈瘮〉臏卮?。如果基層官員不能或不愿腐敗時，高層官員想腐敗就會受到很大的限制，更少受到誘惑，更容易保持清廉。如果能真正、徹底地控制低層腐敗，就能大大壓縮高層腐敗的生存空間。從這個角度看，治理腐敗應該“釜底抽薪”，即通過清理基層腐敗來孤立、架空高層腐敗。

相對于高層官員來說，科處、廳局級這樣基層官員的人數要多得多，他們手中的權力同民眾的生活更密切相關，執法腐敗的直接影響在基層。如果能把基層的執法腐敗控制住，對紓解民怨會有實質性的效果?；鶎忧辶?，監管負擔大大降低，高層人數少，目標集中，一旦腐敗，基層不共謀隱瞞，也容易查證。所以，當前我國腐敗治理的重心，應該是設計具有普遍意義的制度，對行政管理中基層官員的權力進行有效制衡。

本文提出一個“雙權制”的新設想，嘗試實現對基層“一把手”的有效監督。其核心思想是將一個行政單位的最高權力從時間上一分為二，使兩者相互監督。以科機關為例，設立兩個核心科長，四年任期中，第一年、第三年，由甲為正科長，乙為副科長，第二年、第四年，雙方調換職務，由乙為正科長，甲為副科長。這個制度實際上是讓兩個核心領導輪流掌權，共同治理，又可稱為“雙權共治”或“雙權輪值”。甲乙兩人四年中各自執政兩年，相比較當前的一人執政四年，權力被分掉一半。甲做“一把手”時，乙可以監督;乙做“一把手”時，甲可以監督。通過制度性的職務輪換，定期地使“一把手”離開最高權力，接受監督與約束。

鄧小平同志說，“上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟悉的?！雹佟多囆∑轿倪x》(第1卷)，人民出版社1994年版，第310頁?！半p權制”有可能真正做到同級監督，抓住遏制腐敗最及時、最有效的環節。在管理決策日益復雜化的情況下，靠監察部門和群眾來覺察精心策劃的腐敗行為愈發困難。然而，“一把手”搞腐敗，卻很難瞞過朝夕相處的共事者的眼睛，往往剛露一點苗頭，就被同級識破。然而，當前制度下，“一把手”的上級往往是提拔他的人，利益攸關之外，對他更多的是信任，而對別人更多的是懷疑。正直的同級副職因為害怕揭露不成，反遭打擊報復，往往噤口不言?！半p權制”保證“一把手”的同級中，有一個人能與“一把手”分庭抗禮，為發現腐敗線索的人，提供了一條揭露和懲治腐敗的有效途徑，威懾力大、防范性強。

強有力的中央集權制，維系了大統一國家的穩定團結，促進了社會各方面的協調發展，從根本上是適合中國國情的。然而，在這樣金字塔型的權力體系中，“一把手”掌控本單位大權，主要對直屬上級單位的“一把手”負責，權力核心穩定，權力核心之間的關系也比較穩定，有時間、有機會形成權力和利益的交換網，出現很多集體性腐敗現象?！半p權制”下，各個單位的最高權力會定期轉換，同級別和跨級別正、副職之間的權力關系變得相當復雜，難以秘密操弄。多層制約使每個想腐敗的“一把手”都心存忌憚?！半p權制”把反腐機制植根于部門本身，減少對外部監督機關清廉度的依賴，有助于形成防范腐敗的網絡，把腐敗控制在局部，降低治理難度。

由于無需對官員的本職工作負責，外部監督往往導致官員工作效率的降低?！半p權制”下，監督者與被監督者目標利益一致。在不謀私利的前提下，協商合作，保持輪換過程中的政策連續性，取得出色的成績，是雙方的最好選擇?！耙话咽帧必熑沃?，壓力也大，長期高高在上，容易脫離群眾，角色固定，也會導致思維僵化?！半p權制”下，責任定期轉換，可以舒緩壓力，官員放下身段，能更虛心聽取別人意見，密切聯系群眾，視角轉換，能更好地反思經驗，克服惰性思維，保持思維的敏銳性與客觀性。

“雙權制”下，正、副職也可能會相互勾結，共同貪腐。但這樣的情況在目前的制度中同樣存在。如果正、副職中有一個保持清廉，在“雙權制”下都能對另外一個想貪腐的官員形成有效制衡。所以，“雙權制”事實上會減少正、副職共同腐敗的可能性。“雙權制”有可能引發正、副職之間的沖突、對立，導致行政效率的降低，但這是任何權力制衡機制都難以避免的。如能防止或減少腐敗帶來的巨大利益損失，在效率上做出部分犧牲就是有價值、有意義的。

二、當前權力運作模式下基層官民的心理特點

中國歷史上，有很多重大改革都以失敗告終②馬立誠:《歷史的拐點:中國歷朝改革變法實錄》，浙江人民出版社2008版，序言第4頁。，一個很重要的原因在于沒有考慮到人們的心理因素。心理決定行為，心理觀念變化了，行為變化才有自覺性、主動性和穩定性。心理看似無形，實則力量巨大。權力制衡要求官員和群眾在行為上做出巨大的改變?！半p權制”能否引導和促進人們心理觀念的積極變化，取決于它是否切合中國基層權力運作下官員和群眾的心理特點。

中國漫長的封建統治形成了“官本位”現象，官的社會地位、心理地位都非常高，不容挑戰。官、民之間存在一整套完整的行為規范，體現官的高貴、威嚴、優越和特權。官和民在心理上存在巨大的不平等，官在民面前頤使氣指，民在官面前唯唯諾諾。更重要的是，無論是官是民，在思想上都認可、接受這種不平等。當官員擺架子、顯威風的時候，實際上是在昭示他的權力、能力等內在價值。大大小小的權力機構，每個里面都有“小朝廷”的影子，有個不容挑戰的一方之主。

西方法制嚴密，官員依法辦事，斟酌權不大，可以挑剔的空間也不多，受到挑戰的常常是法律法規，官員個人不受威脅，自衛心理自然不強。西方基層負責執行，又強調小政府，很多事情交給市場，即便如此，也用了數百年的時間才建立起來較為嚴密的法制體系。中國國家大、情況復雜，沒有強有力的中央政府，很難維護國家的統一，做到協調發展。地方差異巨大，法律必須顧及全國，很多時候不能一刀切，只有留給地方去斟酌。弱化政府權力，導致力量渙散，會導致無法防范嚴峻的外部威脅。這樣，中國政府基層官員的斟酌權很大，很多時候沒有條文可依，需要根據個人經驗和智慧來決策，存在很大的人治色彩。如果放任挑戰，就是合理的決策也會因為挑剔空間大，引發很多沖突，使行政陷入僵局。這是中國官員難以容忍挑戰的最根本原因，也是在中國社會對官員權力進行監督和制約所面臨的最困難的心理因素。

為了避免受到挑戰，官員常常刻意保持自己的威嚴，讓人難以接近，一是擺脫人情、利益的糾纏，二是與不滿者拉開距離，減少受到直接攻擊的機會，三是維護自己的強勢形象，避免暴露弱點，引發挑戰。這種“高高在上”的行為規范，符合多數官員的生存和利益，是一種根本性的“潛規則”。對個別官員的挑戰，往往構成對這個規則的挑戰。發生挑戰時，不少官員會互相支持，維護這個規范，出現百姓眼里的“官官相護”。下級和群眾擔心被誤認為是挑戰領導，不愿也不敢表達批評意見，只能投其所好，報喜不報憂。很多官員長期受到積極反饋的誤導，自我膨脹、官氣十足，甚至在部分官員中演變為霸道和專橫。不少群眾則在心理上產生很多壓抑，自我感覺卑微，普遍對官員十分畏懼。

三、“雙權制”鏟除腐敗行為的心理基礎

“雙權制”充分考慮上述分析所揭示的心理因素，從四個方面有利于鏟除基層權力腐敗的心理基礎。

(一)打掉權力的傲慢，打消民眾對權力的畏懼。當前制度下，以科級單位為例，科員乃至副科長都不敢挑戰科長。副科長晉升時，正科長一般已經升至更高的級別，仍然有權力和關系影響到前者的仕途。副科長始終要對這位上司保持恭敬。然而，“雙權制”下兩個權力中心的并存，會給科室人員的心態帶來極大的變化。副科長明年成為正職，今天不必對正科長有畏懼心理。對正科長而言，副科長是未來的上級，今天必須尊重。科員在兩個平等的權力中心之間有選擇的余地，也有了保持中立的空間。官員看到自己的權力有限，下級有可能不合作，就不敢以勢壓人，會更平易近人。

(二)打消腐敗者的僥幸心理。風險決策中，人們不僅關注風險帶來的后果，更關心風險發生的可能性。“一把手”在本單位權力大，又能串通上下有實權的人，其腐敗行為很難暴露，暴露了也不易受到懲治。低發現率、低懲治率，導致一些官員心存僥幸，膽大妄為。“雙權制”下，發現腐敗的可能性很大?？茊T的不法行為很難同時瞞過兩個科長和其他科員。兩個科長存在一定的競爭性，都擔心被對方抓住把柄，相互勾結的可能性降低。副科長發現了腐敗，可能隱而不發，成為正職后再展開調查，能得到群眾配合，下級很難掩飾，上級也很難庇護。這些都形成巨大的心理威懾，讓官員不敢違法犯紀。正、副科長清廉了，單位里風氣正，科員腐敗被查處的風險更大，防范起來也更容易。

(三)樹立抵制腐敗的心理屏障。官員是社會精英，都想施展抱負，貢獻社會，但無論在行為和心理上都難以抗拒貪腐的領導，不免被動參與腐敗。“雙權制”下，官員受到權力或人情壓力時，也可以用監督嚴、容易暴露等客觀理由加以拒絕，不得罪人，也不會產生對不起人的心理負擔?！半p權制”給官、民都提供了一道心理屏障，抵擋權力的壓力，擺脫人情和利益的糾纏，避免了情與法的心理沖突。

(四)促進心理舒暢，保障人格完整?！半p權制”下，每個具體的時段，“一把手”仍然大權在握，有充分的尊嚴，但必須慎用權力。正科長至少要跟副科長溝通、協商。正、副科長心理地位平等，可以帶動群眾，讓不同的思想和觀點得到坦誠討論和充分交流。決策過程即使有斟酌，因為公開、透明、民主，也經得起挑剔。當權力的運作展示在大家面前，私利和潛規則會慢慢退去。群眾不再畏懼官員之后，對官員的評估也更真實可信，可以作為官員提拔的重要參考。這也會進一步鼓勵官員虛心待人，放低了同群眾的心理落差，求得群眾的認可和尊敬。群眾的意見和意愿能夠自由表達并得到充分重視，不再是人微言輕的“二等公民”，心理上也擺脫了壓抑。官員貪腐，與組織教育和做人良心嚴重沖突，心理壓力大，也會導致人格分裂、心理病態?！半p權制”幫助官員抵御誘惑和腐蝕，讓權力回歸民主運作的本義，讓官員能夠公平執法，贏得群眾的真心擁戴，實現自己的人生理想?？傮w上，官和民的心情都會更加舒暢，更能保持人格的完整。

四、結 語

公正的社會既要有公正的法律，又要有對法律公正的執行。立法腐敗雖然是更為根本性的腐敗，但隱蔽性強，而執法腐敗，涉及民眾日常生活，容易引起關注。認識西方國家嚴重的立法腐敗，避免對西方體制的片面美化，消除對中國體制的錯誤指責，有助于認清當前中國腐敗問題的實質，用更為理性、現實而平和的心態去尋找解決方案。多黨、普選等西方制度都針對整個國家體制，牽一發而動全身，在中國體量大、地區差異性大的具體國情下，其可操作性值得懷疑。法治是民主政治的一個終極目標，但不是治理腐敗的具體方法。只有找到有效的反腐措施，才能實現法治目標。

三權分立方案把權力分成三份，同一個時間由三個不同機構各執其一，而“雙權”方案把權力的有效期分成兩段，由兩個領導各占一段。前者側重從空間上分割權力，后者強調在時間上輪換權力。事實上，輪換權力的觀點在民主思想的發展史上先于分割權力的觀點。古羅馬民主中的首席執政官和瑞士當前“委員會制”中的主席都是逐年輪換①何淵:《瑞士的委員會制度》，《人大研究》，2006年第3期。。不同于西方的三權分立和中國古代的監察制度，“雙權制”的新穎之處在于它強化了行政管理中基層單位內部的同級監督。行政級別越高，工作性質越側重長期規劃，權力影響面廣，應該保持穩定，不適合短期輪值?；鶎訖嗔钟蛐詮姡菀仔》秶圏c?？铺幍然鶎訂挝灰孕姓嗔橹鳎簧婕包h政關系問題，也降低了實施難度。行政機關之外，“雙權制”也有可能在企業、醫院等單位推行，避免權力濫用，增強決策民主。

官員是人民的一部分，官員的特殊心理很多程度上是長期性的制度不完善造成的，不能完全歸罪于他們自己。懲治腐敗，最終要消除官員不應有的優越感，但不考慮人的思想轉變過程和心理承受能力，用強硬的措施讓他們顏面掃地，是不科學的，也就難以順利、平穩推行。有效的權力制衡，必須以漸進的方式消除官員和民眾之間在心理上的不平等，在維護官員正當權威的同時，打消民眾在官員面前的卑微和畏懼，打掉官員在民眾面前的強勢與驕橫。如果“雙權制”抓住了基層權力運作中腐敗發生的癥結，真正體現了權力制衡的科學性，它不僅會在一個科取得成功，還將能擴展到成千上萬的科處級等基層單位，遏制腐敗，保障清廉，給我國的基層行政管理帶來一個新局面。