法治國家的內涵與社會治理創新

□ 王 勇

法治國家的內涵與社會治理創新

□ 王 勇

法治國家既是一種狀態，也是一種行為模式。國家通過法律治理社會，應達到一種理想化的狀態，理想化的社會治理狀態所匹配的國家狀態是法治國家。國家為了達到一定的理想治理狀態，需要理想化的治理路徑，這種治理路徑是國家公權力部門的行為模式符合法律的要求的路徑，也是法治國家建設之路徑。在我國，法治國家建設與社會治理創新所基于的客觀原因是一致的，社會治理創新的過程實質是法治國家建設的過程，社會治理的內涵實質是法治國家建設的更高層次要求。

法治國家；社會治理創新；公共權力；法治精神；市場經濟；政府管理理念

一、法治國家與社會治理的內涵

（一）法治國家的內涵

什么是法治國家，這是一個內涵十分豐富的問題，很多學者有不同的解釋。有的認為，法治國家是在良法下的善治；有的認為，法治國家是指按照法治的原則，把公共權力自覺地規范在法律的框架下，嚴格地遵守法律，依法辦事；有的認為，法治國家就是公共權力在運行中，各個方面和各個環節都要達到的有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的狀態。我們認為，簡單而言，法治國家應是依靠法律治理社會的國家，所依賴的法律必須是良法，所達到的效果應是公共權力能在法律的框架下運行。

對于法治國家中的“法治”的理解，人們的觀點不盡相同。有的學者認為，“法治”主要是一個制度性的概念，側重強調的是法律程序的公開化和科學性；有的認為，“法治”是以可能性方式存在的，而無法以必然性方式存在。①莫紀宏：《憲政、普遍主義與民主——第五屆世界憲法大會學術研討會綜述》，《外國法譯評》，2000年第1期。然而，無論怎樣理解，有兩點需要強調：一是需要有科學民主的立法，這是法治的前提；二是需要有政府的行政執法和司法機關的司法，這是法治的實踐要求。

廣義上說，法治是指通過法律治理社會，在現代社會，法治國家通過法律治理社會，應達到一種理想化的狀態，理想化的社會治理狀態所匹配的國家狀態，我們可以稱之為法治國家。所以，法治國家應是一種狀態，這種狀態又表現在兩個方面：首先，國家的組織形式必須法定，即國家公共權力部門須依法律設置，其職權須由法律規定，也就是說國家內部具有的組織及其享受的職權都必須有法律依據。而具有法律依據的職權應是符合權力制衡下的權力分配結果，國家組成部門所擁有的職權來源于法律，而法律的規定又是最佳合理的；其次，法治國家所要求的狀態應是國家的公共權力能夠嚴格按照法律的要求行使，一絲不茍，其所達到的結果應該是法律應有的目的。

固然法治國家所要求的狀態是理想化的狀態，而實現這種理想化的狀態，依賴的主要還是國家公共權力的實施，所以，法治國家還應表現在一定的行為方式上。這要求，國家公共權力必須在法律規定的職權范圍內活動，其行為必須合法，非經法律授權，不可具有且行使某項職權。國家的公共權力部門的行為方式符合法律的要求，這是法治國家的另一層含義。也就是說，為了達到一定的理想治理狀態，需要理想化的治理路徑，這種治理路徑體現在國家公共權力的行為模式上，即如果國家的公共權力部門的行為模式符合法律的要求，我們稱之為法治國家。

這樣，無論在狀態上，還是在具體的行為方式上，都能按照并符合法律的要求的國家就是法治國家。因而，法治國家既是一種狀態，又是一種行為模式，狀態是法律框架下的理想狀態，行為模式是依法治理的運行模式。

從狀態上講，法治國家是人類社會的追求，是人類社會的奮斗目標；從行為模式上講，法治國家是指在追求人類社會最高境界的狀態過程中，能夠達到的最為合理的依法治理國家之路徑。我們一般所談的法治國家建設，主要是指行為模式上的構建。

按照西方學說，法治精神的內容歸納起來主要體現在民主、人權、平等三個方面①黃之英編：《中國法治之路》，北京大學出版社2000年版，第72頁。，法治國家就是要具有法治精神的國家。西方的法治精神源于希臘城邦民主制，近代經過資產階級革命，逐漸完整確立起來。該思想體系是人類社會的文明成果，具有普適性，表現在法治上，就是要排斥專制，保障人權，要求平等。

法治國家的構建需要結合各國國情文化及傳統習慣，正因為如此，所以，法治國家的模式是有區別的，其內涵基本一致，但形式卻各具特色。

（二）社會治理的內涵

所謂社會治理，就是指政府及其他社會主體，為實現社會的良性運轉而采取的一系列管理理念、方法和手段，從而在社會穩定的基礎上保障公民權利，實現公共利益的最大化②周曉麗、黨秀云：《西方國家的社會治理：機制、理念及其啟示》，《南京社會科學》，2013年第10期。。

我國在傳統上一般強調的是管理，新時期由“管理”到“治理”，雖然改變的只有一個字，但內涵更加豐富了。“治理”更強調黨委、政府、社會、公眾等多元主體的共同參與，而不是單純的依靠政府的力量，這是一個根本性的變化。在這一理念指導下，社會力量會得到更多的重視，會得到空前的發展。在傳統意義上，“管理”強調的是“管”字，有更強的“人治”特色，而“治理”強調是用法治思維和法治方式來治理社會，具有“法治”的特色。這樣，社會治理創新就與一國的法治國家建設緊密聯系起來了。在一定意義上，社會治理創新的過程實質就是法治國家建設的過程。

西方國家的社會治理中，制度分為三大類。第一類是憲法秩序。它確立集體選擇條件下的基本規則，這些規則是制定規則的規則。第二類制度主要指的是憲法安排。事實上主要是公共治理中的操作規則，包括法律、規章、社團和合同。第三類制度是指規范性行為準則，它們對賦予憲法秩序和制度安排以合法性來說極為重要③周曉麗、黨秀云：《西方國家的社會治理：機制、理念及其啟示》，《南京社會科學》，2013年第10期。。在我國，社會治理還沒有很好地與法治國家的建設融合起來，沒有很好地與憲法秩序的建構結合起來，因而也就缺少一些制度性的安排，缺少公共治理中的操作規則，體制很不完善。所以，黨的十八屆三中全會提出要創新社會治理體制，這既是一種新觀點、新要求、新部署，也是時代的必然要求。

社會治理創新必然強調綜合運用法律、行政、經濟、道德等手段來統籌社會利益關系，不同于傳統上主要依靠行政手段治理社會及協調各方面的利益。為此，需要激發社會活力，借助社會力量對社會予以優化、良性、多元化、多角度的管理。

社會治理強調從源頭上、根本上來解決社會領域的各種問題，而不是等出了問題才被動處置，所以，社會治理需要各方的主動積極參與。伴隨著社會治理創新，政府的行政應該是積極行政，社會組織的建設應該是主動鼓勵、引導與規范，公民的參與意識應該是得到很大提升。這一切的改變，離不開法治國家的建設，離不開社會治理的持續創新。

二、法治國家建設與社會治理創新的客觀原因

（一）法治國家建設與社會治理創新是市場經濟的要求

法治國家是社會經濟發展到一定階段的必然產物，而這種社會經濟就是發達的市場經濟。符合發達的市場經濟內在規律要求的社會治理才是最好的社會治理。市場經濟是按等價原則進行交換的經濟，在市場經濟狀況下，它是承認并維護私人利益的也必然會出現不正當競爭現象，必然會出現負的市場外部性，必然會出現僅僅依賴市場機制無法解決的問題，這種情況下，需要政府的出面，需要通過社會治理維護正常的經濟秩序。

政府維護經濟秩序，就需要運用政府的權力，而要讓政府的權力行使達到預期的效果，起到維護經濟秩序的作用，政府的權力就必須要限制，不得濫用。當然，限制政府的權力并不是目的，只是手段，目的應是通過限制權力使之不侵犯公民的權利，并使公共權力的運行對社會經濟的發展帶來正面的效果，實現有形之手與無形之手的協同并用。怎樣才能達到這個目的呢？必須要建立法治國家，在法治國家下的政府才是法治政府，才能使公共權力的行使符合市場經濟的要求。當然，在維護市場經濟秩序方面，當代社會已經不是傳統意義上的社會，而是公民權利覺醒的社會，公民及其公民組織也是維護市場經濟秩序的重要力量，所以，在社會治理方面，需要合作，需要創新，而這一過程則是更高層面的法治國家建設過程。

在經濟全球化下，一國為保障經濟穩定，保持經濟持續快速增長，更需要成熟完善的市場經濟。只有法治國家，只有法治政府，只有完善的社會治理體系，才與完善的市場經濟社會相匹配。中國只有盡快推進法治國家的建設，予以社會治理創新，才能建立起成熟的市場經濟社會，才能實現經濟的持續穩定健康發展。

（二）新時期的政府管理理念是法治國家建設與社會治理創新的理論支柱

“政府管理理念是指對政府行政主體及其工作人員在行使行政職能與執行公務過程中的行為起指導作用的思想觀念”①周堅衛主編：《地方公共財政理論與實踐》，中國財政經濟出版社2008年版，第464頁。。政府管理理念是政府進行社會管理的行為準則和價值依據，體現了政府在不同時期的價值取向和政策偏好，是衡量政府行政重心的重要標準。

1776年，英國經濟學家亞當·斯密的《國民財富的性質和原因的研究》出版，這就是著名的《國富論》。他曾寫道：國王陛下，請您不要干預國家經濟，回家去吧！國家做什么呢？就做一個守夜人，當夜幕降臨的時候就去敲鐘。夜深了，看看有沒有偷竊行為，這就是國家的任務。只要國家不干預經濟，經濟自然就會發展起來②韓秀云：《推開宏觀之窗》，經濟日報出版社2008年版，第14頁。。在那個時期，關于政府的行政權力運行的理論，更多地強調對政府權力的限制，不希望政府有太多的權力，也不希望政府積極主動的干預國家經濟。政府的行政是一種消極的行政，才符合經濟發展的要求。這個時期，是資本主義的自由經濟時期，經濟相對并不發達，市場對政府的權力要求很少，政府只要做好守夜人的角色就是最為理想的。

然而，現代社會，政府的角色不應該是撒手不管的“守夜人”。③胡建淼：《轉變政府職能不做社會的“保姆”和“守夜人”》，2013年8月1日，http：／／leaders.peop le.com.cn／n／2013／0409／c178291 -21066073.htm l。政府應該是服務型政府，政府的基本理念應該是服務，這一理念包含的兩大基本要素應該是服務和自控：服務是說政府的行政以提供優質服務為目標，自控是說政府行政時要嚴格依法行政，不得恣意妄為。政府履行服務職能，必須嚴格按照法律的要求行使權利，也就是說，國家必須是法治國家，政府必須是法治政府；國家為了履行服務職能，要積極行政，不能懈怠，不能失責，更不能越權甚至以權謀私。要做到這一切，公共權力必須通過憲法、法律予以規范。

政府服務理念的重新確立實質是一種“建構社會秩序”④張恒山：《法理要論》（第三版），北京大學出版社2009年版，第255頁。的努力，是社會治理創新的重要表現，它是為了在更加理性的基礎上確立法治國家的理念，并基于契約重構社會秩序。這就需要重新打破自行政權力異化以來逐步走向權力部門化及私人化而逐步形成的權力私化的秩序，防止公權力私化、濫用，也從根本上切斷公權力私化的路徑。為此，要通過法律的手段規制，強化政府的服務性建設，加快推進法治國家的建設，促進社會治理創新，建立更加有序的社會秩序。這種治理創新也是一種打破秩序并重新建構秩序的努力，是一種理性的文明政治秩序的建構過程。

（三）建設法治國家，創新社會治理，既是我國歷史的必然要求，也是客觀現實的需要

1.在我國，建設法治國家，創新社會治理體制是歷史的必然要求。長期以來，我國缺少法治的土壤，傳統的中國法律文化對全民法律意識具有嚴重的負面影響。中國的封建法律主張“德治”與“法治”相結合，引入儒家思想，禮入法中。在此基礎上，大量的家教家法也被國家所接納，并直接用法律規定下來。在禮法結合、禮重于法這種法制觀念的支配下，法律的重要性受到削弱，存在“人情大于王法”的普遍認識。中國一直奉行重刑輕民的法律傳統，而古代刑法中的刑訊手段非常殘酷，所以，很多沖突和糾紛都是通過法外的禮教解決，這樣，人們是越來越疏遠法律，害怕法律，也不懂得用法律來保護自己的權益。中國古代法律文化中權利觀念淡薄以及“德主刑輔”的儒家法律思想，使人們對法律產生歪曲和誤解，輕視法律的作用。這種法治觀念很容易導致不守法，甚至違法，從而在人們心中無法形成“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法治觀念。這種觀念也會帶入國家權力部門內部，從而妨礙社會治理，妨礙法治國家建設。

即便新中國成立后，在很長的一段時期，我國仍然缺乏對法律的重視。在1978年改革開放以前，長期實行計劃經濟，政府包辦一切，無所不能，權力是無限的，社會治理幾乎等同于執行政府的行政命令。伴隨著改革開放的發展、全球經濟一體化程度的加深，政府的權力在壓縮，逐漸受到限制，把本應屬于市場的權力讓位于市場，本應屬于社會的權力讓位于社會，由原先的超級的積極行政轉為有限度的積極行政，社會治理開始出現新的形式。所以，在現階段，如何處理好政府、公民、社會之間的關系，創新社會治理體制，這是時代的課題。因而，盡快推進建設法治政府，創新社會治理也是擺在人民面前的最為迫切的任務。

事實上，正是在這個階段，人們提出了服務行政、福利國家、公民社會的概念，政府的行政權力的運行出現新的形式，社會治理更多地強調協商、指導，行政命令、服從在逐漸的淡化，消極的行政轉為積極的行政，政府的角色在轉變。

2.現階段，我國法治國家建設、社會治理工作面臨的諸多問題，要求加快法治建設，創新社會治理。當前，我國法治國家建設、社會治理工作存在諸多問題，這表現在：首先，法治理念需要強化，法治意識普遍淡薄，社會治理理念陳舊。法治國家建設的核心在于法律對國家機關及其工作人員行為的規范和控制，是法律對公共權力的治理，是“治吏”而非“治民”。但是，在我國，并沒有牢牢樹立一切國家機關、團體和個人都必須服從和遵守憲法和法律的基本觀念，國家機關執法人員普遍缺乏法治意識，法治理念亟待加強。國家機關工作人員是人民的公仆，而不是凌駕于人民之上的統治者；公民權利第一，公權力第二，公權力的行使是為了更好地實現公民權利。現代社會，社會治理已經不僅僅是政府的事情了，而是政府與社會的合作，治理主體多元化。這些觀念沒有得到很好的樹立，會極大地阻礙法治國家的建設，阻礙社會治理的創新。其次，法律制度不完備，國家機關職權不清、相互交叉沖突的情況比較突出，社會組織作為重要的社會治理主體沒有明確的法律地位、權利與義務。法治國家需要完備的法律制度，但是，我們在很多領域的法律并不完備，比如，在行政組織法方面，我國目前兩部重要的行政組織法，即國務院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中的地方政府部分，均沒有起到應有的規范和控制作用。國務院組織法內容需要修改和充實，地方政府組織法線條過粗，缺乏可操作性。在社會組織建設方面，缺少發展、規范社會組織建設的法律等。要使行政機關遵循職權法定原則，就必須要求行政組織法明確行政機關的性質、地位、職權、職能等內容，明確行政機關的機構設置和相互關系。行政組織法的不完備，導致行政機關職權不清；社會組織建設的法律不完備，導致社會治理缺少合作，阻礙了法治國家的建設，阻礙了社會治理的創新；再次，當前社會已經進入信息時代，社會在前進中也不斷出現新的情況、新的問題，這要求社會治理工作需要不斷完善，不斷創新，法治國家建設需要在新的層面展開。

三、社會治理創新的思路與重點

（一）堅持黨的領導，樹立憲法權威

建設法治國家，做好社會治理創新工作，必須堅持黨的領導，樹立憲法權威，并逐步合法有序展開，這是必須要堅持的重要原則。這一原則要求，社會治理創新工作必須以穩定黨的執政為前提，以提高黨的執政能力為前提，同時要樹立憲法權威，崇尚憲法與法律，嚴格地依據法律，堅持法治原則，要在依法治國的框架下，推進社會治理創新工作。

推進社會治理創新工作，離不開黨的統一領導，很多困難與障礙，需要在黨的領導下循序漸進，逐步克服。當然，在新形勢下，要注意領導方式，要在注意加強黨的建設同時，厘清黨政職權，要將黨的與行政管理有關的職權法定化，將黨的必要程序轉化為法的程序，依法提高黨的執政水平，而這本身也正是社會治理創新工作的一個重要組成部分。

社會治理創新要有助于促進法治國家的建設，法治國家是法律至上的國家，而憲法至上又是法律至上原則的核心。這要求樹立憲法的權威。憲法權威是指一國憲法在法律和實踐中都具有最高的法律效力，它是國家的根本法，是一切機關、組織和個人的根本行為準則。只有憲法的權威確立了，才能夠做到尊重法律。

社會治理工作要求國家各部門的權力設定、行使必須依據法律，符合法律，不得與法律相抵觸。具體說來，首先，國家機關的職權，必須由法律規定。法律授予的權力才是正當的公權力，國家各部門權力的取得和存在必須有法律依據，沒有法律依據的權力從根本上說是一種非法的權力；其次，國家各部門權力的行使必須合法，越權無效。權力的行使還要遵循一定的程序，并且不能超越主體的職權范圍，否則就是無效行權；國家各部門活動中涉及到的授權、委托必須要有法律依據，被授權和被委托組織只能在授權和委托的范圍內行使職能。再次，社會組織的權力必須要有明確的法律規定，執政黨、政府、社會組織之間的合作要在法治國家的框架下得到完善。

（二）社會治理離不開法治政府，要積極推進依法行政，建設法治政府

社會治理的效果如何，法治政府的建設是關鍵。法治政府就是依法行政的政府。依法行政是指一切行政機關必須嚴格依照法律規定履行管理國家和社會事業的職責，一切行政行為必須有法律的依據，依照法律程序進行，接受法律的監督，對違法失職行為依法承擔法律責任。這要求在社會治理過程中，國家行政機關及其工作人員要依照法定權限和法定程序對國家事務和社會事務進行決策、組織、管理、調控，一切行政活動和行政權力的行使必須受到法律的監督和制約，一切違法的行為都要承擔相應的法律責任。

依法行政的目標就是通過控制行政權力的行使，保障公民的合法權益。這必然意味著要加強對行政權力的控制。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不移的一條經驗”①［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上），商務印書館1961年版，第154頁。，因而，對行政權力控制，這是必須的。依法行政要求合法行政、合理行政，要求公正程序，權責統一。同樣，社會治理創新，需要依法對各治理主體的社會治理權力予以控制。現代社會，社會治理要根據市場經濟下“經濟人”的本性特征，從嚴治吏，從嚴治理社會，雙管齊下，重塑政府誠信形象，培養具有高尚情操的公民意識。

做好社會治理創新，需要建設法治政府，需要政府進一步轉變職能，需要加快機構改革。政府要從無限政府轉向有限政府，要從封閉政府轉向透明政府，要從權力政府轉向責任政府，要全面推進服務型政府建設。機構改革是政府職能轉變的重要手段，也是社會治理的必然要求，正是由于機構的外顯性，推進機構改革，才能夠很好地回應社會關切，凝聚改革共識。通過機構改革，合理劃定政府職能，合理劃分政府層級職責，完善政府績效考核機制，做好政府與社會間的合作治理，這正屬于社會治理建設的重要內容。

（三）社會治理離不開改革，要深化體制改革，創新社會治理體制

改革仍然是當前我國政府的歷史責任，創新社會治理體制，需要在法治框架內，進一步推進政治體制、經濟體制的改革，進一步理順政黨、政府、社會間的關系。只有深化改革，社會治理建設才會落在實處。

新時期政府的基本理念就是服務，在服務基礎上，推動社會治理創新，這是符合時代發展潮流的。伴隨著新時期政府管理理念的確立，現代社會管理出現了一些新的特點，比如：打造服務型政府，政府服務的顧客傾向；政府向市民社會開放公共物品和服務的生產與供給；社會組織日益介入公共服務的生產和分配；公域與私域的界限變得日益模糊，政府與私營企業組織合作提供公共服務；政府利用私營企業的管理技術和方法來改善公共行政內部運作；更加強調公眾參與、權力下放、責任明確等等。社會治理創新，就需要緊密結合現代社會管理的特點，在立法、行政、司法等領域都要創新，尤其要在理順政黨、政府、社會間的關系基礎上，搞好公民社會建設。

公民社會建設的重點之一就是要培育社會組織的發展，社會組織是公民社會的重要組成部分，是公民實現自我管理的重要途徑，是推進公民自治的重要動力。

（四）明確社會治理創新之目的，切實保障人權

社會治理的目的是保障人權，讓人們生活在一個安定、和諧、公正的社會。社會治理創新之目的，也是如此，即要切實保障人權。

保障人權需要樹立司法權威，司法權威是指司法機關通過公正司法活動嚴格執行憲法和法律，形成命令和服從關系，具有使人信服的力量和威望。社會治理創新實質是推動法治國家建設，法治國家是法律至上的國家，而法律至上是通過司法權威來體現的。沒有司法權威，法律至上將是一句空話；沒有司法權威，法院的生效裁判將失去最終裁決的意義；沒有司法權威，司法作為最后的一道救濟閘門將失去保障。

在一個法治國家，法院應享有解決一切法律爭議的終局權力，司法應該受到絕對的尊重。只有這樣，任何公民都有權得到公正和有效的司法救濟才具有價值，司法機關對行政公權力的監督才能落到實處。這要求，國家其他各類、各級機關，以及公眾要尊重司法，要讓司法裁判結果得到普遍遵從。

司法權威樹立了，尊重和保障人權才能具有實現的可能性，社會治理的目的才會得以實現。人權是指在一定的社會歷史條件下每個人按其本質和尊嚴享有或應該享有的基本權利，本質特征和要求是自由和平等。社會治理創新是以保障人權為終極目標的。現代社會，尊重和保障人權是憲法民主政治的基本要求，是社會政治文明的基本標志。

（五）社會治理創新離不開公民的參與，所以，要不斷培養公民法律意識，增強公民對國家制度的認同感

社會治理工作，單靠國家機關自身是遠遠不夠的，這需要依賴全民的支持。因此，要注重培養全民的法律意識，讓公眾信仰法律，增強公民對國家制度的認同感。無論是法律至上，還是樹立司法權威，均來源于公眾對法律的信任與認同，特別是司法權威更需要法律信仰的支持和維護。

社會治理體制能否得到創新，其創新的成果能否得到認可，其重要的一點是要具有各種必要的制度滋生的土壤，這個土壤就是公民對它的認同感。法律信任是基于對法律制度的認同。從國家層面，國家制度認同意識，這是一國公民對自己生活中的國家制度，包括經濟制度與政治制度的贊同、認可、接受意識。如果公民不認同某個制度，該制度在實際的執行上必然會困難重重。因而，在推進社會治理創新時，一定要特別注意增強公民對相關已有制度或新制度的認同感。對此，在黨的十八大報告中，不僅提出了社會主義核心價值觀念，而且進一步強調要提高公民的法律意識。這表明，我黨已經把公民意識教育作為基礎性、戰略性問題看待。這樣，我國法治國家建設工作，我國社會治理創新工作的推進必然會有更適合的土壤，也會更卓有成效。□

（責任編輯：石洪斌）

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1007-9092（2014）03-0109-06

2014-03-28

王勇，中共中央黨校政法部教授、憲法行政法教研室主任，法學博士，主要研究方向為憲法行政法、經濟法、法律經濟學。