吸納·調控·合作：發展中的協同治理模式
——基于杭州的案例研究

□ 黃俊堯

協同治理是社會發展到一定階段產生的要求。波蘭尼曾精辟地論述道：市場的盲目擴張會消滅社會中的人和自然物質，由此引來社會的自我保護，但又會損害市場的自我調節，以另一種方式危害到社會，從而陷入兩難境地*[英]卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版社2007年版，第34頁。。這就意味著，外部力量對社會的絕對支配可能引發深刻的危機，因而需要社會自身乃至多元主體參與的治理模式。穆里埃斯將協同治理理解為“富足、網絡、流通”時代的一種組織、發展和連接社會結構(國家，企業，各種組織)的系統，它是以創造力的均衡發展為目的的民主的社會管理體系*[法]托馬·穆里埃斯：《協同治理：讀菲利浦·莫羅·德法爾日著作的筆記(2003年8月28日)》，陳力川譯，載樂黛云等主編：《跨文化對話(第18輯)》，江蘇人民出版社2006年版。。“協同”也是治理理論的題中之義，后者強調治理過程的基礎不是控制而是協調以及持續的互動*參見全球治理委員會對“治理”的界定，引自俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第4-5頁。。治理論者尤為重視社會組織協調的路徑，認為自組織借助制度化的談判達成共識，建立互信，從而彌補了市場交換和政府自上而下調控之不足*[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，載俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第66頁。。

以往中國的社會管理實踐并未對波蘭尼的兩難命題做出合理回應，曾先后走向“政府支配一切”和“市場包治百病”的誤區，前者屬于全能主義政治邏輯的外在表現*鄒讜教授指出，全能主義國家的基本特性是：政治權力可以侵入社會的各個領域和個人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德(包括宗教)的限制。在實際上(有別于原則上)國家侵入社會領域和個人生活的程度或多或少，控制的程度或強或弱。參見鄒讜：《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動角度看》，牛津大學出版社1994年版，第223頁。，后者則是對簡約主義治理原則的扭曲*清代通過準官員和糾紛解決機制對基層社會進行半正式治理，維持了統治體系低負擔、高效率運轉。黃宗智將這一行政方法稱為“儒家簡約主義”或“集權的簡約治理”。黃宗智：《集權的簡約治理：中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》，2008年第2期。，從而導致政府規避責任、放任市場力量肆意侵入基礎民生領域等種種現象。不過，國內學者近年來已逐漸將“協同治理”視為現代社會管理的核心思想，解讀其內涵為：治理主體的多元性、治理權威的多樣性、主體間的自愿平等協作、以提高治理效能和增進公共利益為目的、系統的動態性、社會秩序形成的自組織性和穩定性，等等*陸世宏：《協同治理與和諧社會的構建》，《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》，2006年第6期；何水：《協同治理及其在中國的實現：基于社會資本理論的分析》，《西南大學學報(社會科學版)》，2008年第3期；鄭巧、肖文濤：《協同治理：服務型政府的治道邏輯》，《中國行政管理》，2008年第7期。。

事實上，隨著中國“國家-社會”關系的不斷調整，公共治理領域已出現分化的趨勢，同一行政及社會空間內可能并存著政府管理、社會自治及復合治理領域，協同治理實踐也面臨著新的機遇空間。本文擬討論的核心問題為：上述三大領域中，分別形成了怎樣的協同治理模式，又遭遇了哪些制約因素？需要說明的是，本文立足于典型案例，依循經驗歸納而非邏輯演繹的研究路徑，因此研究意圖并非窮盡所有可能的模式。

一、政府管理領域的“吸納型”協同

政府管理領域通常由政府組織行使管理權，其顯著特征為封閉和排他，導致政府感知的靈敏度、回應的有效性、決策的科學性均受到負面影響。杭州市政府的“開放式決策”是旨在通過社會參與來改善公共服務、增進政治信任的典型案例，該項目曾在2010年1月獲得北京大學中國政府研究中心主辦的第五屆“中國地方政府創新獎”。

(一)杭州的政府“開放式決策”案例

“開放式決策”指：政府就公共服務和公共管理決策事項，從草案的提出、方案的討論、決策會議的舉行、決策實施和反饋等全過程向市民與媒體開放，并依法組織公眾有序參與的決策制度*杭州市人民政府政策研究室編：《第五屆“中國地方政府創新獎”獲獎項目 杭州市人民政府“開放式決策”介紹》2010年，第21頁。。主推“開放式決策”的杭州市領導認為，“民意可以檢驗修正我們的政策，讓不同的利益群體得到表達?！?柴燕菲、汪恩民：《杭州市長蔡奇：拍腦袋決策的時代已經過去了》，中國新聞網，2009年1月21日， www.chinanews.com/gn/news/2009/01-21/1537668.shtml。開放式決策的要點在于政府以吸納民意的方式向社會作出有限度開放。

這項創新得到一定的制度保障。相關程序規定：市政府常務會議等決策機制在研究民生等重大議題時或市長在做出決策前，必須邀請市民代表、專家或咨詢機構、行業協會、中介組織、利益相關主體、人民團體等發表意見建議，并通過市政府門戶網站等媒體進行視頻直播，全程公開、開放決策*《杭州市人民政府開放式決策有關會議會務工作實施細則(試行)》，2009年3月10日；《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式決策程序規定》(第21條)。。此外，杭州市還建立了一系列配套制度，擴大了開放式決策的社會參與廣度*配套制度還包括人大代表、政協委員列席市政府常務會議制度；政府決策事項事前公示、聽證制度；市民代表和專家列席市政府常務會議制度；市政府常務會議向媒體開放制度，實現網絡視頻直播互動交流；《政府工作報告》“兩會”前向社會公示制度等等。杭州市人民政府政策研究室編：《第五屆“中國地方政府創新獎”獲獎項目 杭州市人民政府“開放式決策”介紹》，2010年，第35、47-48頁。。

“開放式決策”案例中，政府與社會的互動經歷了兩個階段：在單向吸納階段，政府通過聽取民意來改進工作。1999年11月，杭州市政府在當地報紙、網絡發布公告，公開征集次年“為民辦實事”項目，二十多天內就收集到社會各界建議的實事項目一千多件。此后還創設“12345”市長公開電話、人民建議征集制度等民意采集機制*杭州市人民政府政策研究室編：《第五屆“中國地方政府創新獎”獲獎項目 杭州市人民政府“開放式決策”介紹》，2010年，第36頁。；在雙向溝通階段，政府拓寬了與社會的雙向交流，建立起針對黨政機關工作人員的“96666”效能監督電話、人大答辯制度等。2008年杭州召開“兩會”前，市政府在網上公示政府工作草案，征求市民意見，收到各類意見938人次(件)，最后有98條意見被直接吸收進政府工作報告*顧春：《杭州市政府常務會議視頻直播 “開放式決策”讓最大多數群眾參與》，《人民日報》，2008年12月30日。。

“開放式”決策的正面效果集中體現于政府效能和行政民主兩個維度。從政府效能看，它有助于增進決策的合理性，提升社會支持度，節約實施成本；在行政民主方面，它可促進公眾參與的廣度、深度及制度化水平，推動政務公開——有別于以往決策之后的通報和告知——督促政府持續地響應民意。

不過，開放式決策尚需改進的環節也較多。包括：議題的選擇上，反映政府的偏好明顯而公眾需求表達還不充分；信息公開存在著內容不全、渠道不暢等缺陷；會前溝通和會后反饋的機制均有待完善，例如，決策后應形成和公開群眾意見處理報告、對已出臺的政策進行績效評估等*參閱杭州市人民政府政策研究室編：《為品質之城資政建言》，浙江大學出版社2011年版，第609-625頁 。。另外，開放式決策畢竟是由杭州市主要領導強力推進的——時任杭州市長的蔡奇明確表示，“政府的決策，不應該僅由少數人決定，而需要最大多數人的參與”*顧春：《杭州市政府常務會議視頻直播 “開放式決策”讓最大多數群眾參與》，《人民日報》，2008年12月30日。，但在以政績為導向的黨政干部考核體制下，本屆政府的創新工作難以被計入下屆政府的成績單，后者往往傾向于另起爐灶，因而“開放式決策”以及類似的地方政府創新項目多潛伏著“人走政息”的隱憂，其制度鞏固程度和實踐延續性有待追蹤觀察。

(二)“吸納型”協同治理：從封閉管理到吸納民意

開放式決策案例凸顯“吸納型”協同治理的端倪。“吸納型”模式中的治理主體并非平等交往的關系，主要是政府以垂直吸納的方式與他者互動。一方面，政府作出有限度的開放，通過各項參與機制吸納公眾的意見，并能在決策和管理環節予以考慮；另一方面，在制度安排、議題選擇、議程設置等關鍵環節，政府依然起著主導作用，具備較強的控制力，而社會并無足夠的話語權和自主性。

“吸納型”協同治理模式一般生成于“強國家-弱社會”的結構中。有學者指出，吸納增效模式在社會自治能力相對弱小而政府能力很強大的時期才是有益的，這樣政府才有整合社會多元力量的能力和必要*汪錦軍：《從行政侵蝕到吸納增效：農村社會管理創新中的政府角色》，《馬克思主義與現實》，2011年第5期。。政府管理領域的“強國家-弱社會”結構特征更為顯著，適用“吸納型”協同治理的空間也較大。

二、社會自治領域的“調控型”協同

有別于政府管理領域，社會自治領域主要由自治機構和各類社會組織來行使自治權，政府未必直接干預，但會通過多種途徑間接加以調控。本文以社區“和事佬”協會為例，進一步探討該領域的協同治理模式。

(一)社區“和事佬”協會案例

社區“和事佬”協會是一項多元參與化解社會矛盾糾紛的創新機制。2008年初，杭州市下城區第一個“和事佬”協會在文暉街道打鐵關社區成立，被定性為以預防和調解民間糾紛為主要職能的群眾性自治組織，工作職能包括：調解社區群眾糾紛；了解掌握社情民意，向社區調委會傳遞信息，向社區居民反饋信息；向居民群眾宣傳政策、法制、法規，促進社會和諧等*杭州市下城區天水街道：《關于推行社區“和事佬”人民調解機制的實施意見》，2008年12月31日。。耐人尋味的是，作為群眾性自治組織，“和事佬”協會的上述職能卻是由政府文件規定的。

截止2011年4月，杭州下城區共有“和事佬”會員933名，已預防化解各類矛盾糾紛1084件，參與協調社會公共事務669件，向黨委政府反映社情民意494件*杭州市下城區民政局：《夯實基礎 強化服務 落實保障：下城區全面加強和創新社會管理體制機制建設》，杭州市社會管理創新座談會材料，2011年4月14日。。 “和事佬”機制隨后在杭州全市獲得推廣，到2011年8月“和事佬協會”發展至2924個，建立了4萬多人的“和事佬”及人民調解員隊伍，自2010年以來共化解基層矛盾糾紛14800余件*王佳佳：《杭州2924個“和事佬協會兩年化解基層矛盾糾紛14800多件》，《都市快報》，2011年8月3日。。截至2013年上半年，杭州全市已有各類人民調解委員會4631個，人民調解員19684名，調解數量比前五年翻了一番多*《“和事佬”盡心經營和諧事業》，“中國杭州”政府門戶網站： www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/bmdt/ww/T462201.shtml，2013年10月25日。。 “和事佬”等調解機制不但在一定程度上起到基層社會的穩定器作用，還傳遞出一個信號：政府可通過制度創新來激活社會潛能，調動各方面力量共同化解多發的基層社會矛盾。

“和事佬”協會也折射出介于管理與自治之間的“國家-社會”關系。首先，政府針對“和事佬”協會建立了專門的工作領導小組。以杭州市下城區石橋街道為例：領導小組組長為街道黨工委副書記，副組長由街道辦事處副主任和派出所所長擔任，小組成員包括社區書記和街道科室負責人。領導小組下設辦公室，由司法所所長擔任主任，負責指導各社區“和事佬”協會成立及其他相關協調工作。

其次，“和事佬”協會須接受政府的工作指導。“和事佬”協會也被納入了針對民間組織的雙重管理體制：除要在區民政局備案以取得合法地位外，政府還要求其自覺接受司法所的工作指導，后者負責組織知識培訓、業務交流等，培訓內容包括法律法規、調解方式方法和技巧經驗。

再次，政府還試圖將民間矛盾糾紛解決機制與正式的調解體系對接，構筑融人民調解、行政調解、司法調解于一體的社會防范網絡。杭州下城區正在構建黨委政府領導下的這類大調解工作體系，由“和事佬”協會、警民聯調、訴調銜接、行業協會調解以及名人調解工作室等組成。

又次，政府有力地影響著“和事佬”協會的經費來源。政府要求社區對“和事佬”協會采取以獎代補的方式，設立“和事佬協會”工作獎勵經費，采用“社區經費出一點、街道財政補一點”的辦法。下城區石橋街道曾要求每年用于“和事佬”協會的經費不少于5000元。

最后，從“和事佬”的人員構成來看，社區黨委、居委會班子成員、離退休干部及其他公職人員的加入，意味著政府不但在制度層面，而且在人事上對“和事佬”協會形成了深度嵌入*“和事佬”協會設會長一名，副會長一至二名，會員若干名。人員結構通常包括三部分：社區樓道支部成員、樓宇居民自治會和單元居民自治小組成員；社區黨委、居委會班子成員以及住在本社區的黨代表、人大代表、政協委員、離退休干部、在職或退休法律工作者、退休教師等；社區志愿者。以上關于“和事佬”與政府關系的資料引自杭州市下城區天水街道：《關于推行社區“和事佬”人民調解機制的實施意見》，2008年12月31日；杭州市蕭山區樓塔鎮：《關于推進村、社區“和事佬”協會建設的指導意見》，2009年8月13日；杭州市下城區石橋街道黨政辦：《關于推行社區 “和事佬”協會工作的通知》，2008年12月23日；杭州市下城區民政局：《夯實基礎 強化服務 落實保障：下城區全面加強和創新社會管理體制機制建設》，2011年4月14日；杭州市下城區司法局：《關于全面構建大調解工作體系 有效預防化解社會矛盾的實施意見》，2013年6月8日。。

由上觀之，政府能通過政策制定、制度供給、組織管理、角色嵌入等多種途徑來調控社會組織，在減少管理成本的同時，始終保持著強大的干預社會能力。

(二)“調控型”協同治理：介于管理與自治之間

“和事佬”機制體現了社會自治與政府管理兩種思路的折沖：既要讓社會組織在公共管理、社會服務等方面發揮必要的作用，又不致放任其脫離政府的調控、甚至走向對立面。而社會自治領域也很有可能生成調控型的協同治理模式。

所謂調控型協同治理，指政府并不直接干預社會或市場領域的大量具體事務，但會以調控的方式有選擇性地介入，“政府調控”即成為上述領域內多元協同治理的基調。埃文斯曾指出，國家或官僚體制必須嵌入各種形式的社會關系中，才可能獲得有效性*Peter Evans，Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation,Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1995, p41.，而“和事佬”案例所發生的結構性嵌入顯然強化了政府對社會自治領域的滲透及調控能力。不過與吸納型模式相比，調控型模式內出現了較明顯的權力轉移：社會組織被賦予部分管理權力，也暗示著社會自主性持續增強的前景。

從“調控型”模式不難覺察到政府與社會關系的兩個可能走向：一為良性互動，即社會力量繼續成長甚至獲得相對獨立性，但仍與政府有效銜接互動；二為政府俘獲，即社會組織陷于政府的絕對控制，成為依附型的政府代理人。顯然，前一種趨向才具有正面效應。

三、復合治理領域的“合作型”協同

除相對清晰的政府管理與社會自治領域外，還存在著邊界模糊、多元主體行動交錯的復合治理領域。該領域由特殊公共問題集結而成，其治理模式也頗具獨特性。

(一)杭州社會復合主體案例

2000年杭州誕生了第一個社會復合主體——杭州市與浙江大學戰略合作組織。社會復合主體的官方定義為：由黨政界、知識界、行業界、媒體界共同參與、主動管理而形成的多層架構、網狀聯結、功能融合、優勢互補的社會新型創業主體。杭州市的社會復合主體主要包括行業聯盟組織、項目推進組織和市校聯盟組織等三種類型*《中共杭州市委、杭州市人民政府關于培育和發展社會復合主體的若干意見》，2008年12月20日。社會學界則將其理解為由多種成分組成的一個特別的單位主體，通過行動過程的相互關聯和彼此建塑，增進了結構的凝聚和功能的融合，使原本多個主體轉變為具有一體化組織效應的一個復合主體*鄭杭生、楊敏：《從社會復合主體到城市品牌網群：以組織創新推進社會管理創新的“杭州經驗”》，《中共杭州市委黨校學報》，2011年第4期。。

社會復合主體可區分為實體型和非實體型，分別以不同的方式來協調多元主體合作。前者通過建立戰略合作委員會、領導小組或協調小組等實體組織或常設機構來整合治理資源。例如，杭州絲綢女裝戰略聯盟設立戰略合作促進委員會，下設產業、文化、旅游3個專項工作領導小組*還成立了“杭州市絲綢與女裝產業發展領導小組”，由分管副市長擔任組長。領導小組辦公室設在市經委，負責編制發展規劃、落實扶持政策、協調產業發展中的重大問題?！吨泄埠贾菔形?杭州市人民政府關于弘揚“絲綢之府” 打造“女裝之都”的若干意見》，市委發[2005]50號，2005年11月4日。； 非實體型復合主體則未建立常設協調機構，而是讓多元主體在共享價值下共同行動，相互關聯又保持相對獨立*李棉管：《杭州市“復合創業主體”理念的創新要素分析》，鄭杭生等：《“中國經驗”的亮麗篇章：社會學視野下“杭州經驗”的理論與實踐》，中國人民大學出版社2010年版，第221-222頁。。

社會復合主體內的角色分工為：黨政統籌協調、企業實施、社團參與、媒體動員、公眾監督，呈現功能耦合與平等協作的特質。以杭州西泠印社復合主體為例，其“三位一體”的組織架構由西泠印社社務委員會、中國印學博物館、西泠印社產業發展有限公司組成，集社團法人、國有事業法人和企業法人于一體*王國平：《培育社會復合主體研究與實踐》，杭州出版社2009年版，第385頁。，旨在通過社團、行政、企業的合作促進西泠印社的長期發展。

社會復合主體承載了兩種角色要求。首先被視為新型創業主體，即通過企業化、社會化的方式推進社會事業項目可持續發展，實現文化與經濟的融合、社會效益與經濟效益相統一，并提升經濟發展檔次*《中共杭州市委、杭州市人民政府關于培育和發展社會復合主體的若干意見》，2008年12月20日。。相比歷史文化遺產保護等社會功能，社會復合主體的經濟功能似乎更顯突出。例如，杭州市與浙江大學共建了“和諧杭州示范區”、浙江大學國家大學科技園等復合主體，2007年浙大和杭州企業簽訂科技合作項目900余項，僅“和諧示范區”20多個項目總投資就達230億元*葉輝：《杭州市培育社會復合主體促進經濟文化全面發展》，《光明日報》，2008年12月13日。。

社會復合主體的另一項角色是新型治理機制，以促進全能政府向有限政府、管理型政府向服務型政府轉變*《中共杭州市委、杭州市人民政府關于培育和發展社會復合主體的若干意見》，2008年12月20日。。但在復合主體內的多元互動過程中，仍能發覺傳統治理機制的強大慣性。例如：政府依然定位于主導兼主體地位，而非協作伙伴；復合治理的運行機制不順，不僅政府、社會、市場之間存在橫向的信任、溝通及協作機制問題，跨部門協同也容易遭遇此類問題*楊逢銀、胡平、邢樂勤：《公共事務復合治理的載體、實踐及其走勢分析——以杭州運河綜保工程為例》《中國行政管理》，2012年第3期；鄭杭生、楊敏：《從社會復合主體到城市品牌網群：以組織創新推進社會管理創新的“杭州經驗”》，《中共杭州市委黨校學報》，2011年第4期。。此外，社會復合主體的觸角尚未延伸至重要的民生領域，難以令公眾感知其在公共事務中的角色存在。

(二)“合作型”協同治理：多元主體的功能耦合與水平合作

復合治理領域中的公共問題，譬如文化保護、事業單位生存等問題并非政府包辦就能有效解決，更需要多元力量在組織、機制創新條件下的合作應對。而社會復合主體的萌生，可能促成有機聯結、平等交往的“合作型”協同治理。

“協同”本身就帶有主體間合作的意蘊，本文之所以提出“合作型”協同治理，旨在強調一類特殊的治理模式。具言之，吸納型和調控型模式中也存在程度不等的合作，但均發生在垂直向度上，即政府掌握主動性和主導權，自上而下地與社會建立合作；合作型模式中，多元主體基于功能依賴而在水平向度上發生交往，有望形成較為對等的伙伴關系，從而為非均衡的政府與社會關系提供了吸納、調控之余的新選項。

需要警惕的是，除良性互動或政府俘獲外，合作型模式中的多元主體關系趨勢還存在第三類可能性，即市場俘獲政府，尤其在市場主體深度介入公共事務后，有可能挾持政府共謀經濟利益而罔顧社會民生事業，進而導致合作治理的異化。

四、協同治理的機會條件與制約因素

(一)多種協同治理模式并存的必要條件

上述三個典型案例表明，即便在同一行政及社會空間內(如杭州市)亦可能生成多種協同治理模式，后者的機遇空間在很大程度上取決于以下主客觀要件。

客觀要件是公共治理領域的分化及公共問題的復雜性。盡管“強國家—弱社會”的基本格局如故，但在分化了的公共治理領域中，政府與社會關系又存在具體而微妙的差別。具言之，政府管理、社會自治與復合治理領域各自賦有不同的結構特征，存在差異化的公共問題，因而對治理主體的組合產生多樣化需求，催生了形式與程度各異的協同治理。例如，政府管理領域的結構特點決定了“黑箱”乃是決策過程的常規而非例外，相對更適宜吸納型模式。

主觀要件是地方政府的理性選擇。政府作為治道變革的施動者，從不同治理領域的特質出發，以解決公共問題為導向，以功績為依歸，靈活選擇吸納、調控、合作等策略，推動了協同治理模式的多樣化。杭州的黨政領導就曾多次公開撰文支持“開放式決策”和社會復合主體建設，展現了變革意識與開明的治理思路。又如在調控型模式中，政府賦權社會組織的做法盡管帶有“簡約主義”治理方法復歸的跡象，但其實政府的角色與功能更難以替代，尤其新型治理機制多由政府創制和推廣，說明其作為公共權威的不可或缺性。從另一個角度看，社會自治領域的制度創新本該由各類社會主體發起，而政府卻成為事實上的制度供給者，致使原本應訴諸自愿協調的內在制度轉變為靠政治行動強加于社會的外在制度*關于內在制度與外在制度的區分可參閱[德]柯武剛、史漫飛：《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務印書館2000年版，第119-120頁。，也反襯出社會自組織力量的弱小。

(二)協同治理的制約因素

各類協同治理實踐也映射出一些共同的制約因素，亟待破解之道。

其一，多邊規制不足。規制是多元主體協同治理的規范性條件，首當其沖的問題在于社會管理方面缺少相對完備的法律框架，以致主體間的權責關系不清晰，影響了彼此行動預期，也抬升了協調成本，最終加大了治理失范的機率。另外，多元合作需要依托某些協調機制和平臺，它們短缺的現實也影響了協同治理的可行性。

其二，治理力量失衡。協同治理要求政府角色從公共議題的主導者轉變為協作伙伴，要求主體間的關系網絡具備地位的平等性、協調的水平性、決策的集體性、運作的協力性等*孫柏瑛：《當代地方治理：面向21世紀的挑戰》，中國人民大學出版社2004年版，第224、214頁。。然而，現實中屢遭詬病的恰恰是政府凌駕于其他治理主體之上，而社會的自主性尤為不足。針對社會自組織力量成長問題，需要政府修改完善《社會團體登記管理條例》，適度放松對“高社會服務-低政治訴求”類社會組織的規制，發揮其在政治溝通、社會團結、公共服務等方面的作用。此外，也可對現代信息技術與傳媒工具寄予一定希望，它們會賦予政府以外的治理主體更大的話語和行動權。

其三，普遍信任困境。協同治理以多元互信為前提，規制不足、力量失衡等問題久拖不決可能引致普遍的信任困境。以社會組織與政府關系為例，協調機制和反制工具的短缺，成為社會對政府的信任度不高的部分原因，非但行政決策難獲社會支持，協同治理也難以推進；與此同時，社會組織對于政府而言也具有預期不確定性，成長起來的社會力量還有對抗國家的可能，這一點影響了政府放松規制的意愿。破解信任困境，除需訂立正式規則框架外，還應當重視多元協商的開展，因為平等的協商過程可望成為積聚社會資本的重要環節，也會與信任發生正向激勵*[美]查爾斯·蒂利：《民主》，魏洪鐘譯，上海世紀出版集團2009年版，第91頁。， 有助于締造行動規范，建立和鞏固多元主體間的信任關系。

結語：從全能主義、簡約主義到合作主義

盡管本文提煉的三類協同治理模式均不同程度帶有政府主導的色彩，但若將它們所依托的三個治理領域視為連續的統一體，將會發現權力向社會的漸次轉移過程，即由政府管理→適度放權→平等協作，既不同于全能主義政府對一切公共事務的壟斷、對社會領域不受限制的全面干預，也有別于簡約主義政府以低成本的半正式行政方法來實現治理社會目標——譬如皇權與紳權的雙軌運行時期。*例如費孝通等學者對“皇權不下縣”時期的國家與社會關系做了精辟的分析，參見吳晗、費孝通等著：《皇權與紳權》，天津人民出版社1988年版。申言之，作為中國“國家-社會”關系的經典解釋框架，簡約主義的“二元分立”與全能主義的“政府支配”已不足以回應經驗世界的“多元協同”現象。筆者主張以“合作主義”作為補充性概念，即政府、市場、社會等主體基于功能互補而協同解決各類公共問題，不但在特定的規約下結成平等交往的新型伙伴關系，還將在秩序、團結、公平、效率等重要維度促進各自的良性發展。當然，合作主義與其說盡然反映了現實，毋寧說預示著未來的發展趨勢。 □