智慧城市與城市治理現代化
——基于杭州上城區的案例分析

□ 童 瀟

本文相關材料由上城區社區建設辦公室提供，在寫作中得到上城區社區建設辦公室主任、民政部(杭州)中國社區建設展示中心主任馬麗華同志幫助，特此致謝。

伴隨著我國社會轉型的深入，我國社會治理的格局正在發生深刻的變革，這種變革體現在城市發展的一個重要方面即在于城市發展中的社會治理創新沖動開始與由計算機和信息化引發的信息革命浪潮相遇了，由此而展現出社會治理新的階段性特征。一方面，從城市社會治理的視角來看，在個體由單位人向社會人轉變，基層社區工作面臨著來自方方面面的壓力，由此，城市基層尋找新治理動力和工具的創業沖動愈發強烈，治理迫切需要朝向現代化方向發展；另一方面，由計算機和信息化引發的信息革命也正日益滲透于經濟社會發展的方方面面，人類越來越走向的“在線生存”*何明升：《在線生存:現代性的另一種呈現》，《哲學研究》， 2007年第3期正在建構一個新的現實世界。于是，城市治理的創新沖動便和信息革命相遇了。而這一相遇，使我國原有的基層社會治理的體制框架、治理方式、治理理念、治理工具又開始面臨新的任務。由此，中國基層社會治理踏入了一個新的時期。本文擬以杭州上城區*杭州市上城區處于杭州市中心城區，是新中國第一個居委會(上城區上羊市街社區居委會)的誕生地，也是民政部部級中國社區建設展示中心所在地。該區社區建設一直走在全國前列。其也是國家住房和城鄉建設部創建國家智慧城市第一批試點地區(首批國家智慧城市試點共90個，其中地級市37個，區(縣)50個，鎮3個)。智慧城市構筑為案例，具體探討智慧城市創新基層社會治理的相關問題。在本文看來，智慧城市的建設意義，不僅僅在于它是新時期城市發展的一個方向；更在于它將給城市社會治理方式帶來深刻的變革，而這種變革又正是解決當前城市基層社會治理面臨的若干棘手問題的重要良方。

一、新時期城市社會治理面臨矛盾與社會治理現代化技術路徑的思路提出

智慧城市構筑之所以對于當前城市基層社會治理具有重要意義，主要原因在于從當前城市基層社會治理格局來看，在轉型期背景下，城市基層治理正面臨重要的矛盾困境。主要體現在下述的三個方面：

一是基層社會治理中的小政府與大社會之間矛盾困境。伴隨著我國由計劃經濟向市場經濟的轉軌和整個社會結構的轉型，我國的政府已越來越開始由全能型向后全能型轉變。一個重要的體現是，政府規模開始逐步收縮，部門日益緊湊，所掌握的資源也越來越外轉。但與此同時，隨著社會生活的日益復雜和新事務的不斷涌現，及公民對政府社會治理要求的日益提高，政府，特別是基層政府處理的社務卻呈現越來越多的狀態。于是，基層社會治理這種“小政府”與“大社會”之間的矛盾，便開始逐漸突出。

以杭州市上城區為例，該區地處杭州的中心城區，是典型的城市“老城區”和“小城區”，18.1平方公里區域面積內居住約36萬常住人口。在這樣的背景之下，有限的政府所需面對的是大量的社會事務。而近年來，上城不斷調整經濟結構，提出了打造“具有國際水準的高品質中心城區”的發展目標，其面臨的資源和政策制約更日益嚴重——土地要素稀缺、財政供養人員眾多、城市有機更新情況復雜、民生保障和改善難度大，“老城區”和“小城區”的區情實際，成為制約其發展主要瓶頸。而政府希望提高社會治理績效，建造面積幾千平方米的行政服務中心，以實現各行政部門物理集中，又面臨地方空間方面的供給不足。在這樣的條件在這樣的背景下，如何做大做強“小”城、做精做優“老”城，實現有限空間下的無限發展，就成為一個突出的問題。

二是科層化形成的部門工作碎片化分割的矛盾困境。各級部門之間工作分割的矛盾一直以來就是我國行政治理中的一個痼疾。主要體現在：一是條條分割，各條線之間不交流，不協作，遇好事互爭，遇壞事互推；二是塊塊分割，各塊政府自己耕自己的一畝三分田，互相之間不合作，并存在心照不宣的競爭心理；三是條塊分割，條和塊從自己工作優化推進角度出發，盡力汲取相關資源，并調配相關資源(如所有的條都要強調自己工作的重要性，以希望向財政多拿經費)；四是層級分割，上下工作不協調不一致，基層不愿意或無法完成上級交辦的任務，“上有政策，下有對策”。這種各部門之間工作分割的矛盾，體現在社會治理方面，就是各部門規則間碎片化，如地方民政救助政策與社會保險政策間碎片化，教育政策與人力資源(人事)政策間的碎片化等等。

以杭州上城為例，該區同樣存在這樣的情況。相關資料顯示，該區政府系統目前所轄部門及非常設機構等合計48個，區政府下轄6個街道辦事處，52個社區。每個街道辦事處內部科室6—8個左右，社區居民委員會也實際承擔部分政府的服務職能(屬于小政府下的層級多，部門多情況)。對此，曾擔任該區領導的(現杭州市副市長)陳紅英同志感嘆道：“雖然在過去的幾年里，我區一直致力于機制調整、制度創新，但作為直接面向群眾的基層政府，部門邊界導致運作合力不強、辦事效率不高，群眾辦事難、維權難、享受公共服務成本偏高等現象依然存在。”*朱雅芬、邢黎聞：《以信息化創新力挺經濟發展的“軟環境”——訪上城區區長陳紅英》，《杭州通訊》，2009年第4期。

三是政府服務延展與社區負擔過重的矛盾困境。一方面是政府向小政府方面進行轉化，另一方面政府又因為群眾需求、區際競爭而存在提高其社會治理績效的壓力，這樣，政府必然會向下進行壓力傳導，而使作為群眾自治組織居委會在當前的情況下，也承擔部分政府職能，并且存在負擔過重的情況。

杭州上城在這方面也較典型。上城有關同志曾對原先上城社區負擔做過相關調研，認為該區社區存在負擔“七多”：一是臺賬材料多，各部門要求越來越高，社區臺賬越做越細，據統計社區臺賬共62大類，133小項；二是調查報表多，各部門為獲得基層具體資料，經常向社區發放各種調查表、統計表，并且要求限時完成，各種常規性調查就有13項之多，且經常性反復調查；三是證明蓋章多，職能部門為了確認事宜，甚至為了規避責任，要求社區對所轄居民辦事先行蓋章，需要社區蓋章的項目有23個；四是會議活動多，據不完全統計，一個季度內，社區書記、主任參加的相關會議就不少于30次；五是檢查考核多，各條線及街道都會對社區進行檢查、考核、評比，一年常規性各類檢查、考核、評比有26項；六是組織牌子多，當下社區各類組織有49個，牌子有29塊，社區工作者身兼數職，多頭應付；七是硬件性指派任務多，各職能部門一次會議、一項任務、一個傳真、一張調查表都有可能讓社區去承擔，據統計，現由社區承擔的工作有128項，還不包括有許多臨時性、突發性任務。這種社區負擔過重的情況，無法使基層完成其應進行實際社會治理的職能，同時在面上也降低了社會治理的績效。

應當說，我們對上述這些矛盾的出現并不是沒有認知。事實上，對于這些矛盾，經典社會學家曾經做過相應的分析，社會現實也給予了相應的反應。例如，馬克斯·韋伯就曾經對科層制所引發的諸多負功能給予過精辟的論述，認為科層制的出現既有其正功能，使權威體系實現了由傳統型向法理型的轉變，但也不可避免會帶來如官僚化等種種弊端*賈春增：《外國社會學史》，中國人民大學出版社2008年版，第100頁。。又如，倘若仔細分析就可以看到，這些矛盾中還存在著相應的張力，如小政府其預設的目標事實上就在于解決部門間分割，但問題在于如果要建設小政府，就必然要進行政府規模的收縮，則又可能造成人員的緊張和部分事權的被邊緣化，難以完成相應的社會治理任務。正是這樣，如何尋找新型社會治理工具，就被提上了議事日程。

而智慧城市的提出——第三次信息化浪潮與社會治理創新沖動的相遇，則恰恰給予了這些問題一種解答。所謂智慧城市，按照IBM的《智慧的城市在中國》白皮書中的約定，是指那種“能夠充分運用信息和通信技術手段感測、分析、整合城市運行核心系統的各項關鍵信息，從而對于包括民生、環保、公共安全、城市服務、工商業活動在內的各種需求作出智能的響應，為人類創造更美好的城市生活”這樣的一種城市形態*劉麗麗：《智慧城市并不遙遠》，《計算機世界》 ，2010年第11期，是一種“把新一代信息技術充分運用在城市的各行各業之中的基于知識社會下一代創新(創新 2.0) 的城市信息化高級形態”*安宇宏：《智慧城市》，《宏觀經濟管理》，2013年第9期。，包含智慧政務、 智慧民生、智慧經濟、智慧環境“四大應用”*高光耀：《我國智慧城市頂層設計基本思路研究》，《管理現代化》，2013年第6期。。一方面，對于城市本身而言，借助互聯網、物聯網、云計算等數字技術，城市被賦予了動態的感知能力、“牽一發，即可動全身”的自我牽動能力，而猶如賦予了城市相應的智慧，使城市進入了智能化時代；另一方面，在這樣的城市中，政府、企業和人們相互交往的方式也同樣發生了相關變化，一種任何人(Anyone)、在任何時候(Anytime)和任何地點(Anywhere)、通過任何方式(Anyway)得到任何的服務(Anyservice)的5A模式開始由“政策想象”而變成了“社會現實”，從而使這種基于智慧城市的基層的社會治理現代化創新，成為了解決城市基層社會治理的若干矛盾困境頑癥一次難得的機會。

二、基于智慧城市的社會治理創新系統及其布局

那么智慧城市又通過怎樣的布局去解決城市基層社會治理的矛盾困境，具體來看，智慧城市又是如何用以服務社會治理創新呢？應當說，目前對于智慧城市用于解決食品、交通、水資源、醫療、電力等方面相對用力較多*沈明歡：《“智慧城市”助力我國城市發展模式轉型》，《城市觀察》， 2010年第3期。，而對于社會治理方面而言，則討論比較少。這里，我們綜合杭州上城案例，研究基于智慧城市的社會治理創新整體布局方面的問題。

正如我們在前文提到的，杭州市上城區最大的特點即在于其是一個“老城區”，也是一個“小城區”，這樣的現狀，造就了該區域和中國許多城市的老城區、小城區面臨許多同樣的典型難題。而按筆者總結，杭州上城區通過智慧城市創新社會治理主要的做法在于“創網建臺布點”。這中間，所謂“創網”，是指上城區創設了——“e家人”社區事務治理網、社區電腦服務網、社區電視服務網、社區電話服務網——這四大網群；而“建臺”，則是指在四網的基礎上，其所建立的六大平臺——智慧事務治理平臺、智慧網絡互動平臺、智慧信息聯盟平臺、智慧志愿服務平臺、智慧養老服務平臺、智慧城市管理平臺；而“布點”則是指，上城用于感知服務需求的電話終端、電腦終端、門戶終端、“大家管”智能服務終端等感知終端的建立，從而形成了一套基于智慧城市的社會治理創新系統。具體來看：

一是四網。上城搭建的四網是指：“e家人”社區事務治理網、社區電腦服務網、社區電視服務網、社區電話服務網。

——“e家人”社區事務治理網。“e家人”社區事務治理網是上城依托區辦公自動化系統及社區事務綜合治理系統軟件(網絡版)而打造的社區“全息型”的信息綜合平臺。目前該網主要發揮下述兩大功能：其一是通過“云計算”等技術支持，而將全區各職能部門、街道與社區整體性納入進事務網絡，從而實現了文件傳送、社區基礎資料調用、年底檢查工作網上運作；其二是規范臺賬，實現對居民信息的全息治理，該網絡目前共設置了12個部分：人口治理、黨群治理、社會保障治理、文化與教育治理、社會綜合治理治理、環境與衛生治理、計劃生育治理、服務網絡與志愿者治理、社區自治治理、公共信息治理、社區互動功能和網上辦公功能。社區臺帳內容全部可以輸入到軟件中去，不僅規范了臺賬的格式內容，還實現了信息更新的同步化和綜合治理。除此之外，“e家人”社區事務治理網絡還延展出諸如數字城管系統，通過外接攝相感應元，增強信息供給，這樣，該治理網就集網上辦公、電子臺帳、數據采掘三大功能于一體，實現了基礎數據的內部共享、查詢和統計。構成了全區全息型的信息的交換平臺，而克服了目前基層普遍存在的“信息孤島”*馬伊里：《合作困境的組織社會學分析》，上海人民出版社2008年版，第82頁。。

——電腦服務網。這是指上城區按標準格式要求所有社區在互聯網上建立社區網站，社區網站上有社區介紹、公告、咨詢(社區周邊公交車信息查詢、社區周邊學校以及相應教育機構的查詢、社區醫療、便民維修、周邊健身場所的查詢、車位查詢等)、社區周邊服務信息(家政服務、飲食定餐、鮮花定購、訂水服務、電腦維修、志愿者服務)、甚至社區食堂菜譜等內容。居民只要在家上網點擊，即可得到自己需要的信息，享受方便快捷的服務。同時社區網站也為社區與居民之間構筑了一個網上交流平臺，社區居委會把社區日常工作進展、工作安排，涉民政策等都在網上發布，有效地提高了社區工作的透明度。除此之外，上城還將居民事務聽證也搬到了網上，通過網上投票來征集居民的意見，進一步形成網上提案，不僅拓寬了居民間交流和反映問題的渠道，更使其能主動參與社區建設、治理自己家園。目前，上城電腦服務網每月有19萬人次居民登錄網站瀏覽信息。

——電視服務網。這是通過在數字電視上開通“社區是我家”頻道，實現電腦服務網與電視服務網的互補。“社區是我家”頻道目前主要內容有五大板塊：社區政務類(社區動態、居務公開、居民風采等)、公共信息類(社區交通、工商預警、天氣預報等)、服務類(商品信息、服務信息)、家庭信息類(居民水電費和物業治理等)、互動類(投票、團購、淘寶)。該網定位為“社區電視臺”，主要服務對象為經常看電視的中老年人群。除家庭信息類外，網絡信息的采集與發布都是由每個社區自行完成。據后臺統計，每月上城區有將近2萬戶居民登錄“社區是我家”頻道收看社區信息，占上城區總戶數的六分之一強。

——電話服務網。這是上城區以區級“96345”及其衍生品(如呼叫器等)為中心的電話呼叫聯動服務系統。上城將區級市民服務熱線“96345”與四方面聯動：一是與上城區51個社區居委會實現呼叫和電子信息聯動，呼叫中心采用語音和電子工單兩種方式把政務類服務項目轉辦到社區。二是與區政府87812345應急指揮服務系統實現呼叫和電子信息聯動，咨詢、受理、反饋上城區居民的緊急呼叫請求。三是與上城區所有醫院、社區醫療服務站(室)的電話和51個社區的責任醫生的電話實現呼叫和電子信息聯動，咨詢、受理、反饋上城區居民的醫療服務呼叫請求。四是與上城區51個社區的便民商業服務企業及為老服務聯盟單位實現信息聯網和呼叫聯動，咨詢、受理、反饋上城區居民的商業服務呼叫請求，為廣大居民提供個性化服務。目前上城已將由社區收集提供的2萬多條服務信息輸入了96345服務平臺，已有近800家企事業單位信息加盟和100多家企事業單位服務加盟為老聯盟中心，進入96345服務平臺。同時，上城將實施了“e家人”辦公網絡形成的數據庫向96345平臺開放，直接解決了96345呼叫平臺對呼叫用戶的身份識別問題，為開展社區居民家庭呼叫社區就近服務、老年人專業呼叫器服務、特色醫療救助服務等提供了用戶動態數據的支撐。當前，96345電話服務網已能滿足上城區居民的一般咨詢與服務。

二是建臺。這里的建臺，主要是指上城通過智慧城市創建了六大社會治理平臺，而實現了社會治理在政府社會治理和居民自主治理方面的統一。具體來看：

——智慧事務受理平臺。主要是以“e家人”社區事務綜合治理系統軟件搭建起智慧社區事務治理平臺，實現信息實時交流，提高工作效率，降低行政成本，增加治理的透明度，加強了區、街道、社區間的信息共享、業務協同、流程對接。上城全區現有800多臺電腦接入社區事務治理平臺，全區500多名社工人手一臺電腦，真正實現治理信息化。

——智慧網絡互動平臺。主要是利用電腦服務網和電視服務網，構筑了基于網絡的互動平臺，倒逼社區將政務、事務、財務、服務公開在網上，有論壇，有聽證，使居民不出家門就可知曉社區事。保障社區成員的知情權、參與權、監督權，使居民反映問題、發表意見有了暢通的渠道，使社區能夠及時掌握民意，促進了社區決策的民主化和科學化。

——智慧信息聯盟平臺。上城在居民需求與供給之間搭建起一個信息平臺，平臺緊扣居民日常生活中吃、住、行、游、購、娛樂等需求，實現各種社會、社區服務資源的有效整合。一方面，在服務信息的采集中突出居民最關心、最需要、最實際的事項，居民可以利用電腦、電視、電話及社區發放的便攜式手冊四種不同形式獲取服務信息；另一方面，則搭建了民辦非企業性質的為民服務聯盟治理中心，負責服務供給者的加盟招商、監督治理，目前，加盟單位已達1000余家。各為民服務聯盟企業還與呼叫中心聯網，居民只要撥打“96345”，就可以享受送餐送貨上門等個性化服務，有效推進了便民性質的社區商業服務。

——智慧志愿服務平臺。這是上城區利用電腦網和電話網所搭建的“網上時間銀行”。銀行及時公布區內志愿者名單、服務項目和服務時間，當天的服務需要和能提供的服務供給項目，同時還將志愿者從事服務的時間儲存在網站上。此外，志愿者隊伍還與“96345”呼叫中心實現聯動，居民撥打“96345”，呼叫中心就可根據居民需求、服務對象情況和所在地址，聯系各街道志愿者治理中心，就近選派志愿者上門提供服務，為居民提供了一個全天候服務平臺。

——智慧養老服務平臺。上城區針對老年人的不同對象，建立醫療服務信息系統。針對突發病人，及時啟用“96345”與社區醫療的聯動機制，社區責任醫師和“120”急救中心在第一時間上門服務。針對特殊對象，如空巢獨居老人、老年優撫對象等，發放話機型呼叫器，為他們提供居家養老求助求救服務。針對一般群體，社區醫療機構將所有老人健康檔案信息錄入社區醫療系統，進行跟蹤服務。同時，依托電腦服務網和“e家人”網，組織開發“外網受理、內網治理、外網反饋”的居家養老申請、辦理系統，不斷提升居家養老的信息技術水平。

——智慧城市管理平臺。該平臺構筑了“大數據、大平臺、大智慧”于一體的大城管系統，實現了視頻監控、GPS、GIS、巡查、處理、監督等環節的六位一體，建立了城市管理問題快速發現、高效處置的解決機制，在城市應急處理、綜合服務等方面發揮了重要作用，通過發現問題環節、處置問題環節、考核評價環節，最終搭建出智慧城管的完整管理閉環。

三是布點。布點即是構建智慧城市社會治理系統的感知終端，以讓有關需求能直接被現實所感知和感觸。具體來看，上城的感知終端主要包括這樣幾元：

——電腦終端。目前信息化的逐漸普及已使電腦成為了日常性的耐用消費品。在這樣的背景下，上城將居民自家電腦、一線社工電腦、社區電腦、職能部門電腦進行組合聯網，由此可以直接采集到居民信息、社工感知信息、社區信息、職能部門信息，并實現了居民和政府間通過信息聯網的互動。

——電視終端。上城同時利用作為居民日用的電視，向居民進行社區服務推介，并通過頻道器實現居民對服務方面的自主選擇。通過電視終端建設，解決了針對一部分不會使用電腦居民的服務和治理工作。

——電話終端。上城區將區級“96345”熱線與各社區服務熱線、區應急救助服務中心、區社區醫療服務熱線及便民服務企業實現聯動對接，通過電話機、呼叫接入，及用戶識別，第一時間為廣大居民提供了便捷、優質服務。

——呼叫器終端。上城開發了放置于居民家中，只要和電話機相連即可使用的呼叫器終端，作為電話終端的衍生品。該終端設備上有安全防范類、生活必需類、公共服務類、品質生活類、商務便利類、綜合服務類6大類26個按鍵。其中安全防范類只有一個紅鍵，只要用戶發生緊急情況下就實現緊急求救。而其它鍵則囊括了家政服務、空調、冰箱、洗衣機等維修、商品配送等社區服務、社區醫院、物業治理、汽車服務、訂票、快遞、辦公耗材、法律咨詢等，大大方便了居民生活。

——攝相監控終端。攝相監控終端是主要是“e家人”網的延伸終端，用于上城區城管對沿街沿面治理。包括了：固定監控(對街面進行視頻攝取和后臺及時分析，從而實現電子督崗)、智能報警監控(部分固定監控具有違章停車、出店經營、商販無照經營、偷到渣土自動分析的功能)、無線車載移動監控(在執法車輛頂端安裝視頻監控)、單兵便攜移動監控(執法隊員可隨身佩戴的便攜移動監控設備)而實現城管的源頭治理、及時治理和長效治理。

——移動APP終端。2013年上城還在望江街道進行試點，推出了“博慧云社區”移動APP終端系統，預計接下來在試點基礎上將向全區做推廣。

應當說，通過“創網建臺布點”，上城區初步構筑了一套基于智慧城市的社會治理創新系統。這中間，四網是物理層，是用于實現社會治理功能的物質基礎；六大平臺則是應用層，主要著眼于優化社會治理的具體載體，以實現穩定的治理服務供給；而各項布點則是需求感知源，用于直接感知并呈現需求的提出和變化。從而，通過“創網建臺布點”，一套智慧型的社會治理的創新系統就被構筑了起來，使得在上城區基本實現了“信息的無處不在”和“服務的隨時隨地”，逐步實現“5A”社區服務目標。

三、“智慧城市”推動社會治理創新的實現與支撐機制

基于智慧城市的社會治理系統屬于一種科學技術對社會的影響，正如前文我們所述，目前對于智慧城市的探討對解決食品、交通、水資源、醫療、電力等方面相對用力較多，而對社會治理的關注較少。因此，我們感興趣的在于：一種技術革新而引發的社會治理工具變革。我們發現，通過這種基于智慧城市的社會治理創新體系的構筑，社會治理的方式和方法開始有了微妙的轉變。

一是技術創新倒逼了政府社會治理流程再造，而有力的解決了基層社會治理中的矛盾困境。我們前述提到，當前基層社會治理面臨著三大矛盾困境，應當說，以往雖然也有過相應的動作，但是效果并不明顯。但是，通過智慧城市的技術革新，這三方面的矛盾困境逐步得到了有效破解。例如，在原有小政府和大社會背景下，小政府無暇顧及大社會中的諸多紛繁的社會事務，而給一些別有用心者以空子可鉆。曾有案例，某一困難個體，今年以這個理由(母親生病)到這個條線要補助，明天以那個理由(自己小孩要上學補助)到那個條線要補助，最后一年統加起來的補助額比他人上班工資還高，通過智慧城市的創建，各部門間實現了信息的有效調轉，這種現象就得到了有效治理。再如，通過四網，實現了數據信息的實時、在線、共享，由此區、街道、社區實現整體聯動，不僅破除了“信息孤島”，更優化縮減了工作流程和負擔，例如上城區原先針對居民的62大類、133個小項的臺帳資料，在通過“e家人”社區事務治理網絡優化以后就被精簡到了20類，并且實現了社區采集與各部門調用的聯動化，而大大減輕了開會、調研、統計，特別是不斷填表的負擔。又如，通過電話網(呼叫器)、電腦網等的用戶識別系統，居民求救求助不用記任何電話號碼，不用報名、報姓、報地址，信息中心就能馬上識別，而大大減輕了對信息的求實，對要求再調查等繁瑣步驟，從而使得小政府面對大社會亦可治理到底，服務到底，社會治理的實現了全息化、動態化。

二是技術創新進一步提高了社會治理和社會服務的績效，促使治理人本化、服務均等化等理念最終落地。一方面是，通過智慧城市的技術革新，實現了治理的人本化。智慧城市系統給予了以人為本的落地渠道。例如，在以往，在科層制碎片化背景下，或基于各部門對群眾服務便利化的滿足，或基于各部門對自身政績提升的考量，往往會形成每個部門一部熱線，有地方熱線多達到二十余部，一般居民根本無法記住，而上城通過電話網創立，通過“96345”將相關部門的服務進行了整合。又如，面對信息化，老城區的許多老年人有可能會成為信息化浪潮中的弱者，上城區電視網，呼叫器感知終端的設計，保障了老年人在信息化過程中不被邊緣化，這也是一種人本化的落地。而另一方面，智慧城市同樣又給予了基本公共服務均等化落地的機會。我們說，基本公共服務的均等化，不僅僅取決于黨政理念及其在資源配置中的做法，同樣取決于相應的載體。上城通過智慧城市，不僅該區各部門以“四網”為窗口為全區居民提供公共服務，通過信息共享，使一般居民有機會知曉自身接受服務的內容和權利，而促使其能按照自身要求得到相關服務，更在于其通過四網延伸進入社區，從而大大便利了弱勢群體對資源的享用。目前上城將各項政務系統，如幫扶救助審批系統、信訪系統、數字城管系統等有效銜接，服務中心按照15分鐘生活服務圈的規劃進行物流配送、家政服務、維修服務、醫療服務、城市快運等服務定點，大大便利地各類群眾的生活，使得基本公共服務均等化通過信息化的手段，最終得以落地。

三是技術創新進一步推動構筑了一套“支持型”的“政策網絡”，而形成了智慧城市創設中的政府、企業、社會、公眾間的有效合作。政策網絡一般被定義在公共資源和利益權威性分配中各相關者的一種相互依賴關系。*楊冠瓊：《公共政策學》，北京師范大學出版社2009年版，110-111頁。以往有關信息化創設的情況主要是由政府部門“單人跳舞”，政府部門往往既是使用者，還是設計者，監督者，甚至是培訓者，更是數據的錄入者。這在信息化建設初期或許是必須的，但長此以往，不僅沒有發揮出社會和公眾獨特優勢，還造成工作效率的低下。原先國家信息化工作辦公室推進的很多項工程最終都沒有成功落地，原因即在于此。而上城案例則提供了我們一個范本，它通政府、企業、社會和公眾的四結合，形成了一套針對智慧城市的“支持型”的“政策網絡”，最終使智慧城市由理念而得以實現。具體來看，上城智慧城市創建中包括了各政府部門，政府多元性參與形成了上城信息化各方配合，齊抓共管的局面；而上城區參與信息化建設的企業也有若干家，多家公司發揮自己的不同的技術優勢。特別是2014年3月18日，思科中國總部正式落戶杭州上城，并于當天攜手城云、云楷、華數，分別與杭州市經信委、上城區簽署了相關戰略合作框架協議，表示將深度參與上城智慧城市建設*毛長久：《打造智慧城市樣板區 思科助推“智慧上城”》，《杭州日報》，2014年3月21日。；而杭州上城信息化工作還發動了大量的社會組織和民眾參與，無論是居民自發通過論壇進行的社區事務討論，還是上城制訂的通過提供信息拿獎勵的方式，使大量居民、社會組織提供了信息化服務必須的海量信息。通過政府、市場、社會、民眾的有效合作，智慧城市改變了以往信息化推進過程政府“單人跳舞”的局面，而較好實現了資源互補，資源整合，也有利于發揚協商民主，而實現共建共享中的有效構筑、和諧構筑。上城社區信息化在四網建設中的參與主體可見下表總結。

表1 上城社區信息化四網的復合參與主體

四、結語及政策啟示

應當說，智慧城市本身是信息化浪潮與社會治理創新沖動雙方相遇的產物。而這一相遇，則給予了社會治理現代化以相應的條件，同時成為了解決目前社會治理現代化所遇難題的良方。而杭州市上城區作為智慧城市創設的先行地區，其推進基于智慧城市的社會治理創新體系，則啟示我們：雖然說智慧城市是由商業組織(IBM企業)所提出的，但是，智慧城市在社會治理方面能發揮重要作用，是一種城市社會治理現代化的技術路徑。

杭州上城案例給予我們推進社會治理現代化，特別是以智慧城市推動社會治理現代化方面有著重要的政策啟示：一是，社會治理現代化要與社會實踐結構的巨變相結合。社會治理創新的沖動固然來源于社會現實的倒逼，但與此同時，也應當把握住社會發展特別是結構巨變的趨勢。當前信息化已形成為世界發展的八大趨勢之一*鄭杭生、楊敏：《社會實踐結構性巨變對理論創新的積極作用——一種社會學分析的新視角》，《中國人民大學學報》，2006年第6期。，信息網絡正再造一個社會，社會治理現代化就應當注重與這種社會結構巨變對接。正是這樣，基于智慧城市的社會治理啟示我們，對社會的理解應當是兩維的，既有作為現實社會的實體維，也有作為虛擬社會的虛擬維，由此形成的社會治理才是一種完整的社會治理。二是，智慧城市的創設主體應當復合和多元，以往我們信息化的創設過程，往往存在著政府主攬全盤事務的做法，不僅政府本身，就是普通居民都天然認為，政府是社會治理中的唯一主體，上城智慧城市的創設將政府、企業、社會組織、公眾的積極性調動了起來，政府只在其中起主導作用，這有利于形成一套支持型的政策網絡，而推動各方在政策推進中的共建性和協同性。三是，智慧城市創設還要注重群體的差異性，特別是要注重減少信息鴻溝帶來的沖擊。智慧城市的本身是信息化在互聯網、物聯網上的再發展，而信息化是會制造分層的，那些掌握信息使用方法的個體能夠從中得益，而在這方面的弱勢群體則有可能被信息化甩出于信息社會結構之外，杭州上城呼叫器的使用，切合該區“老城區”的特質，使許多無法使用電腦的老人同樣受益于智慧城市信息化的浪潮。這同樣給予我們重要的啟示。

當然，杭州上城僅僅只是一個智慧城市創新社會治理的先行者。筆者在對它進行肯定的同時，對此也不免有一個重要的擔心。那就是從上城案例來看，目前有關智慧城市的創建更多體現出的是一種“草根精神”，但問題在于信息化卻是一項帶有一定標準性的系統工程。換言之，倘若當一個個基層社區、城市都按自己的“政策想象”而創設了自己的智慧城市，那么就存在一個各區域間系統間有效對接的問題。從一方面看，如果基層信息化體系與更大范圍內的推進不兼容，極易可能引起推倒重建的麻煩和財政浪費；而另一方面，目前“三網融合”雖有重要分歧，但畢竟是重要趨勢，上城基于智慧城市的社會治理創新是基于“三網分立”而創設的，今后可能會遇到再整合的命題。由此就形成一個問題：智慧城市的創設到底應當建立在怎樣的范圍之內？范圍過大則不利于基層創新亦可能脫離基層實際；范圍過小又將可能形成政策碎片和區際分割。這又形成了下一步得以繼續觀察和研究的問題。□