浙江省污水治理現狀、問題及對策研究

□ 李金珊 沈 楠

一、浙江水環境基本情況

浙江是一個水資源小省，過去5年水資源總量平均約1000億立方米，人均水資源1760立方米，為全國人均水平的80%，世界人均水平的25%，逼近世界缺水警戒線(人均水資源量少于1700立方米)。浙江也是一個用水大省和廢水排放大省。2012年，浙江用水量約220億方，其中農業農村用水91億方，工業用水61億方，城鎮生活用水42億方；有監測的廢水排放總量約42億方，其中工業廢水排放17.5億方，城鎮生活廢水排放24.5億方，廢水排放總量和工業廢水排放總量均居全國第4位。

大量的廢水排放導致水環境污染。據2013年浙江省發布的環境公報顯示，全省江河干流的部分支流和流經城鎮的局部河段存在不同程度的污染，鰲江、京杭運河和平原河網污染嚴重。全省221個省控斷面的監測顯示，水質達到或優于地表水環境質量Ⅲ類標準的為63.8%(Ⅰ類9.1%、Ⅱ類27.1%、Ⅲ類27.6%)，Ⅳ～Ⅴ類標準的為24%，劣Ⅴ類水質占12.2%(見表1)，臭河、黑河、垃圾河超過1萬公里，水環境質量總體低于全國平均水平(據2013年國家環境公報，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河、浙閩片河流、西北諸河和西南諸河等十大流域的國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面占71.7%，Ⅳ～Ⅴ類水質斷面占19.3%，劣Ⅴ類水質斷面占9.0%)。江河污染導致水質性缺水。2012年，全省因水環境污染大約減少了100億方水資源。

表1 2013年浙江省地表水水質狀況*本節圖表數據都來源于《浙江省環境公報2013》。

進一步分析表明，浙江水環境質量近10年提高緩慢，水質達到或優于地表水環境質量Ⅲ類標準的比重，2013年為63.8%，僅比2003年提高了1.2個百分點。從變化趨勢看，自2004年浙江實施第一輪“811工程”以來，全省八大水系及運河、平原河網的水質呈逐年改善態勢，8大水系達到或優于地表水環境質量Ⅲ類標準的比重，2009年和2010年連續兩年超過70%。但2011年以后，水環境質量明顯下了一個臺階，3年平均為63.7%(見圖1)。

圖1 2003-2013年浙江省地表水水質變化狀況

究其原因，主要是近年來廢水排放總量明顯增加，2013年達到41.91億噸，比2010年增加2.5億噸，比2009年增加5.41億噸(見表2)。

表2 2003年以來浙江省廢水排放量

因此，推進五水共治、加強污水治理，浙江已經刻不容緩。這不僅是建設美麗浙江的重要舉措，也是緩解浙江水資源短缺的必要手段。

對于浙江省的水環境問題，不少學者也進行過研究。蔡臨明(1999)*蔡臨明：《浙江水環境評價及水環境污染防治對策》，《浙江水利科技》，1999年增刊。提出污染性缺水已成為浙江省經濟可持續性發展的制約因素，治理浙江水環境需要加大宣傳力度、制定節水政策，把水作為商品推向市場。陳六一等(2010)*陳六一、徐鵬偉：《浙江省太湖流域水環境管理思路研究》，《環境污染與防治》，2010年第9期。提出浙江水環境狀況不容樂觀，農村面源污染問題突出，改善水環境的方式必須將總量控制逐步規范化和法制化。劉貴蓮等(2011)*劉貴蓮、朱美虹：《浙江省污水資源化現狀與對策分析》，《中國水資源》，2011年第3期。提出浙江省水資源價格機制不合理，自來水費和污水處理費一起由供水部門收取，造成污水處理費過低，不足補償污水處理實施的投資和運營成本，因此需要建立分成的水資源價格機制，同時吸引社會資金共同開發水資源。米偉潔等(2012)*米偉潔、俞建軍：《浙江飲用水源地環境狀況及存在問題分析》，《人民長江》，2012年第13期。提出影響我省水環境水質的因子主要是氨、氮、磷，嚴重的酸雨還造成地質金屬元素釋放，引起水體金屬含量超標；保護浙江水環境需要采用生態修復的方式，如建設人工濕地。以上研究成果表明浙江省的水環境問題十分嚴重，給水環境帶來負面影響的因素眾多，但是不能得到普遍的結論。因此本文從水環境污染成因出發，對影響浙江水環境的因子進行深入的分析，并結合浙江“五水共治”的舉措，提出治理浙江水環境的政策思路與對策建議。

二、水環境污染成因分析

浙江總體上是獨立水系，水環境質量主要取決于污水排放總量及其達標情況。2013年，浙江實際排放的污水總量約120億噸，其中化學需氧量COD超過150萬噸，主要包括工業廢水、城鄉生活污水和農業廢水及畜禽養殖污染物排放等。

(一)工業廢水

工業廢水包括生產廢水和生產污水，含有隨水流失的工業生產用料、中間產物、副產品以及生產過程中產生的污染物，具有面廣、量大、污染物質多、組成復雜、毒性大、處理難等特點。如電力、礦山等部門的廢水主要是無機污染物、重金屬等，造紙、紡織印染、食品等行業的廢水含有大量有機物。

浙江工業廢水排放量很大。2013年，全省工業用水量約60億噸，由環保監測的工業廢水排放量16.37億噸，比2012年減少了6.67%。*浙江省科技廳、浙江省環保廳：《千萬噸工業廢水污染物減排技術轉化工程實施方案》，浙科發(2103)99號。但實際排放的工業廢水總量遠遠超過環保部門的統計，主要是工業園區外的企業特別是小企業大多沒有污水管網，許多企業還有偷排現象。據有關部門估計，全省未經處理直接排放的工業廢水總量估計在年8億噸左右，約占全國工業廢水偷排量的5%，占全省工業廢水排放總量的1/3。以此推算，2013年浙江工業廢水排放總量約為25億噸。

分行業看，紡織業廢水排放量占全部工業廢水排放量的37.5%，造紙行業廢水排放量占28.4%，化工行業廢水排放占13%，金屬制品業(電鍍)廢水排放量占2.8%，四大行業排放的工業廢水超過總量的80%(見圖2)。這表明，治理工業廢水，必須切實做好印染、造紙、化工等行業的減排工作，尤其要加快推進這些行業的轉型升級。

圖2 浙江省工業廢水排放行業構成*數據來源于浙江省科技廳、浙江省環保廳：《千萬噸工業廢水污染物減排技術轉化工程實施方案》，浙科發(2103)99號。

除部分企業直排、偷排外，浙江工業廢水排放中最突出的問題是低標排放(按國家一級B和二級標準排放)，有的甚至沒有達到國家一級B和二級標準排放，達到國家污水排放一級A標準的工業污水處理廠幾乎為零。這導致COD和氨氮排放總量較大。環保部門的監測表明，2013年浙江省工業廢水排放中，COD和氨氮年排放量分別為19.11萬噸和1.26萬噸。

(二)城鎮生活污水

城鎮生活污水包括廚房洗滌水、洗衣機排水、淋浴排水、廁所等其他排水，主要來自于家庭、商業、學校、醫院、旅游服務業及其他城市公用設施。這些污水中，有的是一些無毒有機物，如糖類、淀粉、纖維素、油脂、蛋白質、尿素等；還有相當數量的微生物，包括一些病原體，如病菌、病毒、寄生蟲等；還有大量的氮、硫、磷等無機鹽類化合物，是水體富營養化的罪魁禍首。

總計監測表明，2013年浙江城鎮生活污水排放總量約25.5億噸，比2012年增加4%。其中，COD和氨氮年排放量分別為56.4萬噸和9.5萬噸*浙江省環保廳：《浙江省環境公報》，2013。，遠遠大于工業污水中的污染物總量。

目前，浙江全省大中小城市普遍建立了污水處理廠，總量在260家左右。絕大多數城鎮居民生活污水已接入了污水管網系統，通過提升泵站輸送到污水處理廠進行二級處理后排放。大多污水處理廠可以達到國家一級B排放標準，但達到國家一級A標準的不足60家。在鄉鎮一級，650個建制鎮中尚有69個鎮沒有污水處理設施或污水處理廠，279個鄉大部分沒有污水處理廠和污水處理設施，有污水處理廠的許多鄉鎮也沒有形成完善的污水管網，污水處理率總體不到50%。

(三)農村生活污水

農村生活污水主要是指農村廚房污水、洗滌污水、衛生間污水等。近10年來, 隨著農村的快速發展，農民生活方式發生了巨大改變，自來水、抽水馬桶、洗衣劑、淋浴設施走進了普通農戶家庭，農民生活用水量大量增加，農村水環境污染日趨嚴重，大部分水源中重金屬、氨氮、總磷、化學耗氧量、大腸桿菌等指標均存在不同程度的超標，有的小河小溪垃圾成堆。

據專家估計，農村生活用水目前大約是每人每天150升，按浙江5500萬人、城市化率62%推算，我省農村生活污水年排放量在10億噸左右，COD排放約20萬噸。根據省農辦的統計，截至2013年底，浙江省28653個建制村中，農村生活污水治理農戶受益率在80%以上的建制村僅3527個，占總村數的12.31%；已開展生活污水治理但農戶受益率在80%以上的建制村12707個，占總村數的44.35%。農村生活污水治理任務很重。

(四)農業廢水

農業廢水主要包括農田灌溉廢水、畜禽養殖廢水和水產養殖廢水。

浙江農業灌溉廢水總量很大。2012年全省農田灌溉用水總量為75.80億噸。這些灌溉用水與農藥、化肥融合在一起，形成了農業灌溉廢水，年排放總量大約在40億噸，其中COD約2萬噸，氨氮1萬噸*浙江省統計局：《浙江省統計年鑒》2013。。

農藥、化肥超量使用是形成農業灌溉廢水的主要因素。據統計，2000年以來我省農藥、化肥使用量一直保持在高位(見表3)，2012年，我省化肥施用量92.2萬噸(折純)，畝均26.4公斤，比全國平均水平高10%，是世界平均水平的2倍；農藥使用量6.4萬噸，畝均1.83公斤，是全國平均水平的2.5倍，是世界平均水平的4倍。由于使用方法不科學，平均只有10%-20%的農藥附在農作物上，80%則流失在土壤、水體和空氣中，并在灌溉或降水等淋溶作用下污染地表水和地下水。

表3 浙江農藥化肥使用量(萬噸折純)*數據來源：《浙江省統計年鑒》2000-2013。

畜禽養殖廢水是農業廢水的重要方面。2012年，我省生豬全年養殖量3272.7萬頭，年末存欄數牛17.7萬頭，羊107.2萬只，兔373.5萬只，家禽全年養殖量36597.3萬只(見表4)。專家估計，1頭牛的排泄物超過3頭豬，1頭豬的排泄物超過7個人。按畜禽養殖總量推算，2012年浙江全省畜禽糞尿排放量約1000萬噸，其中COD排放約20萬噸，成為影響農村水環境質量的一個重要因素。

表4 浙江省豬牛羊家禽養殖量(萬頭、只)*數據來源：《浙江省統計年鑒》2000-2013。

水產養殖廢水對水環境的影響也很大。2012年，全省淡水養殖面積約320萬畝，每年排放的養殖廢水超過20億噸。這些廢水含有大量的殘餌、殘藥及魚(蝦、蟹)類排泄物，通過養殖場換水、清塘或潮汐等途徑進入周圍水體，對農村水環境造成了嚴重污染。我省還有135萬畝海水養殖面積，對海洋環境也造成了一定的污染(見表5)。

表5 浙江淡水、海水養殖面積(萬畝)*數據來源：《浙江省統計年鑒》2000-2013。

三、治污水的基本原則與思路

治污水是一項系統工程，需要多年持續不斷的努力。從浙江基本情況看，我們認為，治污水首先要確定四個重要原則，以此指導全省的污水治理。

(一)要有一個較高的目標定位

目標定位決定基本思路和工作舉措。目前，浙江水環境質量的基本格局是：水質達到或優于地表水環境質量Ⅰ類標準的占9.1%，Ⅱ類標準的占27.1%，Ⅲ類標準的占27.6%，Ⅳ類標準的占15.4%，Ⅴ類標準的占8.6%，劣Ⅴ類占12.2%。一般認為，Ⅰ類水是未受污染的清水，可直接飲用；Ⅱ類水較清潔，過濾后可成為飲用水；Ⅲ類水處理后可成為飲用水或普通工業用水；IV類水是普通農業灌溉用水；V類水是普通景觀用水；劣V類是無用臟水。因此，浙江治污水的基本目標是消滅劣V類水體，逐步提高Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類水比重，爭取通過10年努力，從目前的70%左右提高到80%以上。

消滅劣V類水體是發達國家治水的普遍做法。在日本，水質達標率(Water Compliance Rate)在2003年達到75%，2013年達到90%，幾乎沒有劣V水*趙華林、郭啟民：《日本水環境保護及總量控制技術與政策的啟示》，《國際瞭望》，2012年第12期。。在美國、歐洲等發達國家，也都消滅了劣V水體。因此，把消滅劣V類水作為治污水的基本目標，是切實可行并符合國際潮流的。

消滅劣V類水體，逐步提高Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類水比重，必須逐步提高污水排放標準。浙江省政府已經決定，到2017年，全省所有污水處理廠排放的水質要達到國家一級A標準。我們的建議是，還要制定高于國家標準的浙江標準。

國家一級A是我國的最高標準。但從具體技術指標看，國家一級A各項指標標準都不高，全部低于Ⅴ類水標準(見表6)。浙江水資源總量偏小，每年不到1000億方，如果沒有較高的污水排放標準，就難以實現消滅劣Ⅴ類水體的目標。因此，我們建議要盡快研究制定高于國家標準的浙江標準。

表6 我國各類水質標準及污水排放標準(單位：g/l)*數據來源：《地表水環境標準GB3838-202》。

(二)嚴格控制污水排放總量。

實現消滅劣V類水體、逐步提高Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類水比重，必須嚴格控制污水排放總量。

首先要逐年削減污水排放總量。地標水水質與污水排放總量直接相關。從浙江省近10年地表水水質(見圖1)與污水排放總量(見表2)的關系看，地表水水質改善不快與污水排放總量未能得到有效控制有很大的關系。尤其是劣V類水比重，近10年來反復波動，下降趨勢不明顯(見圖3)，表明浙江全省的污水排放總量仍然過大，必須痛下決心實行總量控制，力爭到2020年，將目前120億噸的年污水排放總量削減到80億噸左右。

圖3 2003-2013年浙江省地表水劣V類水比重變化狀況*數據來源：《浙江省環境公報》，2003-2013。

其次要分流域確定污水排放總量。浙江8大水系及京杭運河、平原河網水質差異很大。甌江、飛云江、苕溪水質良好，總體為Ⅰ～Ⅲ類水，無明顯污染河段；椒江、曹娥江、錢塘江較好，Ⅰ～Ⅲ類水斷面占70-80%；甬江水質一般，Ⅰ～Ⅲ類水斷面約占50%；鰲江、京杭運河、平原河網污染嚴重。因此，要按照分類指導的辦法，對各水系實行差異化的總量控制。具體建議是：甌江、飛云江、苕溪流域可維持現有排放總量，椒江、曹娥江、錢塘江流域應削減20%的排放總量，甬江流域應削減30%的排放總量，鰲江、京杭運河、平原河網流域應削減50%的排放總量。

(三)積極推進水環境修復

從理論上講，當所有的污水、廢水通過截污納管進入污水處理廠高標處理和排放，大部分被污染的河流經過一個時期的休整，可以通過自然界的自凈能力得到修復。但一些被嚴重污染的河流，如臭河、黑河、垃圾河，其生態系統已被嚴重破壞，喪失了自凈能力，必須借助人工干預才能徹底修復。

統計表明，浙江全省臭河、黑河、垃圾河超過10000公里。截止今年8月底，已消滅垃圾河6500公里，治理黑河、臭河4000公里。但是，已消滅的垃圾河、已治理的黑臭河如何長期保潔，尚未治理或徹底治理的黑臭河如何盡快實現有效治理，必須要有系統性方案。

消滅垃圾河不難。浙江省已消滅的6500公里垃圾河，合計投入7.9億元，平均每公里僅投入12萬元。難的是如何建立農村生活垃圾的收集、處理系統，實現長期保潔。農村生活垃圾“戶集、村收、鎮運、縣處理”浙江已經實施了幾年，目前存在的突出問題是運行成本比較高。必須在堅持“戶集、村收、鎮運、縣處理”的同時，積極推進農村生活垃圾分類，形成“就地處理”與“集中處理”相結合的處理體系。

治理黑河、臭河要分類指導。有的黑河、臭河還有一定的自凈能力，通過截污納管、減少外源污染物，經過一個時期的自我凈化可以實現有效治理。有的黑河、臭河已經喪失自凈能力，必須在做好截污納管的同時，對河床進行清淤、換水等治理。最為突出的問題是治理費用很高，據統計，今年浙江已治理的4000公里黑、臭河，平均每公里治理成本接近70萬元，有的每公里超過1000萬元。為此，我們建議，對治理費用比較大的黑臭河可以實行項目化，引入民間資本，政府予以固定收益或補貼。

(四) 做好長期作戰的準備

從國際經驗看，水環境治理是一個長期的過程。日本的琵琶湖是日本最大的淡水湖，流域面積8240平方公里，在1930年前還是清澈見底，可以直接飲用的。1950年開始，隨著日本戰后經濟的快速增長，工業廢水和生活污水未經處理直接排入琵琶湖，導致水質不斷惡化。1971年，日本頒布了《水污染控制法》，該流域隨后執行了比國家標準嚴格2-10倍的新標準。1980年，日本出臺了《琵琶湖富營養防止管理條例》，再次對該流域的企業排放標準、監管力度、污水處理設施進行升級。經過了近40年的努力和近200億美元的投入，琵琶湖的污染得到了有效控制，水質明顯提高，達到了國內地表水質Ⅱ類標準。

萊茵河的治理歷程也十分漫長。萊茵河全長1320公里，流經9個國家，被德國視作“父親河”，曾一度是直接飲用水源。上世紀六十年代開始，每天約有5000-6000噸的工業和生活污水排入萊茵河。到1970年前后，萊茵河被嚴重污染，COD濃度達到30-130毫克/升，相當于我國劣Ⅴ類水體。1970年，萊茵河流域各國開始聯手治理萊茵河。經過了近40年的治理和近300億歐元的投入，萊茵河水質達到了國內地表水質Ⅱ類標準*許卓、劉劍：《國外典型水環境綜合整治案例分析與啟示》，《環境科技》，2008年增刊第二期。。

浙江的污水治理也要有長期作戰的準備，乃至三、四十年的具體打算。期間，既要實現所有污水的截污納管，又要實現所有污水廠的提標改造和污水的高標排放，還要實現嚴重污染河流及流域的生態修復。我們判斷，這項工程至少要持續20年，總投入1000億元以上。

四、治污水的具體建議

治污水是一個系統工程，必須綜合運用法律、經濟、技術、行政等各種政策手段，形成治污水的強大合力。

(一)抓緊修訂《浙江省水污染防治條例》

《浙江省水污染防治條例》是根據《中華人民共和國水污染防治法》等法律、行政法規，結合浙江省實際而制定的，于2009年1月1日起施行。實施5年多來，在防治水污染、保護和改善環境、保障飲用水安全等方面發揮了積極作用，有效保護了全省的水環境。但也存在一些薄弱環節，主要是法律要求不夠嚴。建議在修訂中，突出強調所有污水廢水未經處理或處理不達標不得向環境排放，同時明確各類廢水污水達標排放的法律期限。如，工業廢水、城鎮生活污水，2017年起必須全面實行達標排放，未達標的一律不得排放；農村生活污水、畜禽養殖和水產養殖污水廢水，2020年起必須全面實行達標排放，未達標的一律不得排放等等。通過制定嚴格的地方法規，為污水治理創造良好的法律環境。

(二)加強污水處理廠建設和提標改造

污水處理廠建設及提標改造是治污水的核心舉措。要根據浙江城市化、工業化發展基本趨勢，抓緊研究制定全省污水處理廠建設和改造規劃，新建一批城鄉污水處理廠及污水管網，改造現有污水處理廠，確保全部工業廢水、城鎮生活污水、農村生活污水、畜禽養殖和水產養殖污水廢水得到有效處理并達標排放。要在積極推進2017年所有污水處理廠排放水質達到國家一級A標準的同時，抓緊制定高于國家一級A標準的浙江標準，力爭到2020年全省所有污水處理廠排放水質達到更高標準。還要研究制定更嚴、更高的工業廢水入網標準，明確到2017年，未達標的工業廢水一律不得入網，倒逼企業轉型升級和落后生產能力淘汰。

需要強調的是，工業廢水達到國家一級A排放標準難度很大，技術要求很高，目前絕大多數工業污水處理廠還不具備這樣的技術能力。因此，污水處理廠在建設和提標改造中要積極運用國內外先進技術，各級政府要切實加強相關技術引進、消化吸收和研究開發的政策扶持。

(三)建立健全有利于節約用水、反映環境成本的水價制度

理論和實踐都表明，提高水價有利于節約用水；用水總量減少，需要處理的污水和廢水總量也相應減少。因此，制定有利于節約用水、反映環境成本的水價制度，是推進治污水的重要舉措。全面建立“基本水價+污水處理費”制度，使這一制度全面覆蓋城鄉生活用水、工業用水、農業灌溉用水以及畜禽養殖和水產養殖用水。全面建立健全“階梯式”城鎮生活用水水價制度，適度提高城鎮生活用水中的污水處理費，為有效處理城鎮生活污水、實現高標排放奠定必要的基礎。建立與工業污水水質掛鉤的污水處理費制度，對符合入網標準，但污染物濃度較高的工業污水，收取更高的污水處理費。逐步對農村生活污水、畜禽養殖污水、水產養殖污水等建立污水處理費制度，有效控制農業面源污染和農村點源污染。

(四)積極推行第三方治理制度

推行環境污染第三方治理，是十八屆三中全會《決定》的明確要求。就治污水而言，所謂第三方治理就是由利益相對方來處理污水、實現高標排放。從浙江實際看，目前污水處理主體主要有三類：一是地方政府主辦的污水處理廠，包括大部分城鎮污水處理廠和部分工業園區的工業污水處理廠；二是企業自辦的污水廠，主要是大部分工業污水處理廠；三是由政府委辦的第三方污水處理廠，包括部分城鎮污水處理廠和工業園區污水處理廠。從監管的角度看，政府主辦的污水處理廠與監管部門是利益共同方，企業自辦的污水處理廠與企業是利益共同方，兩者都很難實現有效監管。因此，必須按照要求，分期分批將政府主辦的污水廠和企業自辦的污水處理廠移交第三方管理和營運。

推行污水第三方治理，必須合理確定參與污水治理第三方主體數量。理論研究表明，如果全省的數百個污水處理廠，有數百個獨立的第三方來運營，監管的工作量會很大，有效性會降低。因此，我們建議可以分區域設立若干個污水處理運營主體。這既有利于獲取污水處理的規模經濟效應，又便于環保部門加強監管。

(五)建立健全生態補償與獎懲制度

全面推進污水治理，既要充分調動各地的積極性，又要給各地適度的壓力。從浙江情況看，各市縣污染排放差異很大，如化學需氧量，有的縣市年排放量超過2萬噸，有的縣市年排放量不到2千噸。但在現有的體制中，前者缺乏足夠的壓力，后者缺乏積極性。為了改變這一狀況，今年浙江在開化縣和淳安縣開展了相關改革試點，這項試點主要是兩個政策，一是實行與污染排放總量掛鉤的縣財政向省財政上繳生態補償專項制度，開化縣和淳安縣每年排放的化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物總量，按每噸3000元上繳省財政。二是實行了與出境水水質掛鉤的財政獎懲機制，開化縣和淳安縣的出境水水質，Ⅰ類水每個百分點省財政獎勵120萬元，Ⅱ類水每個百分點獎勵60萬元，Ⅲ類水不獎不罰，Ⅳ類水每個百分點罰20萬元，Ⅴ類水每個百分點罰60萬元，劣Ⅴ類罰120萬元。這項制度應盡快組織總結評估，及時在浙江全省推廣。我們的建議是，明年先行推廣第一個試點政策，即對各縣、市、區，根據其化學需氧量和氨氮排放總量，第一年省財政按每噸1000元收取生態補償專項，第二年按每噸2000元收取生態補償專項，第三年按每噸3000元收取生態補償專項。第四年、第五年以此類推增加，促使各地不斷加大減排力度。□