“省直管縣”改革：目標定位、認知偏差與理性思考

□ 王雪麗

一、問題的提出

上個世紀90年代開始，浙江等省(區)陸續推行以“強縣擴權”、“擴權強縣”和“縣財省管”等為主要內容的“省直管縣”系列改革。2005年以來，中央文件和中央領導人多次在不同場合中提及“省直管縣”改革。2010年中編辦在8省(區)選取30個縣(市)作為行政“省直管縣”體制改革試點*中編辦選擇的8個試點省區包括：安徽、河南、黑龍江、江蘇、湖北、河北、云南、寧夏。。與此同時，其他一些省(區)在結合本地的實際情況，有計劃、有步驟地探索行政“省直管縣”體制。2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)再次提出要“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革”。可以說，“省直管縣”改革已經成為中國地方政府改革中的一項重要內容。

任何一項改革都要清楚改革的最終目的是什么。根據需要合理定位改革目標，才能有的放矢，實現制度變遷的正向收益，否則難免會出現“偏差”甚至是對改革初衷的“背離”。歷史制度主義的“路徑依賴”原理表明，政府在制度方面的變革往往是被動的。很多改革都是問題“倒逼”政府做出的適應性變革，“省直管縣”改革也不例外，如何解決“市管縣”體制下的各種弊端，解放和發展縣域經濟，成為推進“省直管縣”改革的直接原因。

當前對“市管縣”體制弊端的認識主要集中在兩個方面：其一，“市刮縣”、“市卡縣”和“市壓縣”等觀點認為市已經是掠奪縣級資源、制約縣域經濟發展的罪魁禍首；其二，普遍認為行政層級過多導致管理成本過高，行政效率低下。那么，是不是實行了“省直管縣”體制，上述問題就能夠從根本上得到解決呢？回答顯然是否定的。首先，上級政府侵占下級政府資源并不是“市管縣”體制的固有產物，如果不能夠切實轉變政府職能，理順縱向政府間的職責關系，即使在“省直管縣”體制下仍然可能存在“省刮縣”的潛在可能，縣域經濟的發展同樣會受到來自省級政府的掣肘。其次，“省直管縣”固然壓縮了行政層級，但擴大了管理幅度，省級政府直接面對眾多市縣政府，在監管和協調方面都將面臨嚴峻挑戰，行政效率在短時間內也未必能夠有效提高。最后，受長期形成的行政級別與政府規模一一對應的慣例影響，不排除一部分縣在“省直管縣”后為了謀求市縣同級，而效仿市政府的框架搭建班子，這很有可能引發縣級政府的機構膨脹，降低行政成本的改革愿望也有可能會落空。從這個意義上來說，當前推行的“省直管縣”體制只能看作是解決“市管縣”體制弊端的一種改革路徑，而非此輪改革本身要實現的最終目標。因此，如何理性看待“省直管縣”改革，澄清改革實踐中的認識誤區和行動偏差，等問題，需要在理論層面做出回答。

二、“省直管縣”改革的目標定位

“省直管縣”改革的目標不是簡單地用“省直管縣”體制替代“市管縣”體制，而是借改革突破“行政區經濟”的藩籬，充分釋放市場活力，發揮市場在資源配置中的決定性作用，淡化權力歸屬意識，建構一套“以域代屬”的區域治理體系。

從國際經驗來看，發達國家的地方治理都普遍遵循著這樣一個規律：凡是市場經濟比較成熟的國家，在設置地方政府組織體系時，往往不太強調行政色彩較濃的“屬地原則”，而是通常以“功能導向”為基本的目標追求。在這些國家里，“域”的觀念要比“屬”的觀念重要得多。與此相對應的，西方國家的地方政府組織體系普遍呈現出多樣化、靈活化的組織結構特點。以美國為例，美國地方政府設置的功能化目標取向非常顯著。在地方政府體系設置上，不僅存在著承擔綜合功能的一般地域型政區(包括縣、市/自治市、鎮三個層級)，還廣泛存在著大量跨越不同行政區域、承擔某些特殊功能的單一功能區，主要包括學區和特別區。其中，學區的主要職能是負責公共教育，以中小學教育為主。特別區是指除學區之外的承擔其他單一功能的地方政府組織，其功能目標指向性更為顯著，比如衛生區、消防區等。設置學區和特別區等單一功能區主要是基于區域內資源最優配置的考慮，因此，其市場效率和福利效應無疑都是最大的。學區和特別區的管轄區域可能與縣、市、鎮等普通政區重合，也可能跨越多個普通政區，但它們并不隸屬于任何一個縣、市或鎮，而是州的一級行政單位。*[美]奧斯特羅姆：《美國地方政府》，井敏等譯，北京大學出版社2004年版，第108-125頁。正如學者所言，美國地方政府的組織結構事實上包含了一個非常重要的理念：“作為一種基本的經濟社會形態，市場經濟體制要求作為上層建筑的政府組織體系和組織形式必須與之相適應”*高新軍：《美國地方政府治理——案例調查與制度研究》(修訂版)，西北大學出版社2007年版，第4頁。。因此，無論是為了推動區域經濟一體化，還是為了滿足地方治理的實際需要，客觀上都要跳出狹隘的地域主義觀念，淡化政府的權力歸屬意識，以功能化為導向，突破行政區劃的地域限制，推動地方治理效益最大化。

十八屆三中全會《決定》中明確提出“要發揮市場在資源配置中的決定性作用”。今后凡是能夠通過市場調節機制解決的問題要優先發揮市場的作用。傳統區域發展中過分強化的屬地管理既不利于充分發揮市場在資源配置中的調節作用，也不利于區域福利最大化治理目標的實現。從本質上來說，“屬地化管理”沒有跳出計劃思維下通過行政干預實現經濟發展和政府管理的思路。今后，在區域經濟發展過程中，一方面要盡可能依靠市場手段調節區域內不同主體間的利益關系，充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用；另一方面要盡量消解行政區劃因素對資源要素自由配置的阻隔作用，少用或不用行政手段直接干預或介入區域經濟的發展，以此構建一套能夠有效保障市場經濟健康發展、地方治理效益最大化的區域治理體系。

三、“省直管縣”改革中的認知偏差

任何改革手段與改革路徑的選擇都要緊緊圍繞著改革目標來推進，唯有如此，才能取得最大成效。當前“省直管縣”改革仍然處在“摸著石頭過河”的探索階段，從當前“省直管縣”改革實踐來看，仍有不少地方僅憑經驗性判斷、想當然地去推動改革，不僅影響了改革進程，也偏離了改革目的。

(一)“省直管縣”改革就是“權力下放”

目前，有相當一部分學者和地方官員認為，“省直管縣”改革就是要向縣級政府下放更多的權力，以此激發縣級行政單位發展經濟和治理社會的主動性、積極性和創造性。這種認識與兩個方面的因素有關。其一，各界對“省直管縣”、“強縣擴權”、“擴權強縣”等概念不加區分地隨意表述，造成了對“省直管縣”與“權力下放”之間關系的誤讀。目前，學媒兩界在學術研究與公共表達中，經常將“強縣擴權”、“擴權強縣”統稱為“省直管縣”*周湘智：《我國省直管縣(市)研究中的幾個問題》，《科學社會主義》，2009年第6期。。這很容易使人們產生一種“省直管縣”改革就是“權力下放”的印象。其二，分稅制改革以來，“改革就是放權”的思想在很多地方官員頭腦中根深蒂固。受這種認識的影響，作為縱向政府間關系的一次重新調整，“省直管縣”改革必然會被賦予更多的“權力下放”色彩。

誠然，“改革就是放權”的思想在一些領域的改革中確有必要，但過分、不適當和一味下放權力的后果將會非常嚴重。輕則可能削弱省級政府的統籌能力，不利于公共服務有效供給；重則會喪失省級政府乃至中央政府的權威性，使上級政令難以貫徹和落實，導致地方政治碎片化。況且實際發展中并不是每一個縣級行政單位都是因為權力過小而導致經濟發展落后的。因此，簡單的“權力下放”并不能解決縣級行政單位的所有經濟發展問題。

(二)“省直管縣”是對“市管縣”的替代

在當前的改革實踐中，“省直管縣”體制是作為“市管縣”體制的替代品而被提出的，因此，有相當一部分人主張完全放棄“市管縣”體制。不可否認，“省直管縣”改革的啟動與“市管縣”體制在一些地區發展中凸顯的問題有關。理論界有相當一部分學者將浙江省縣域經濟的成功歸為浙江省一直實行的財政“省直管縣”體制，于是，“省直管縣”體制被理論界與實務界普遍認為是解決“市管縣”體制弊端的最佳路徑，甚至有學者還把“省直管縣”改革的意義上升到關系中國政治制度現代化和民主化的戰略高度*汪宇明：《中國省直管縣市與地方行政區劃層級體制的改革研究》，《人文地理》，2004年第6期。。

然而，與“‘市管縣’體制引發的負面問題從根本上看是一個結構性的、政府與市場的關系問題”*王雪麗：《新中國成立以來市縣關系的邏輯演化與重構——兼論“省直管縣縣(市)”改革》，《中共浙江省委黨校學報》，2011年第5期。一樣，“省直管縣”體制本身也只是利弊權衡之后的現實選擇，并不意味著問題的終結。而且，“‘省直管縣’體制改革能否跳出地方行政分層的歷史周期率，將是一個有待實踐檢驗和時間印證的問題”*魏光奇：《從我國歷史上地方行政分層的反復變更看“省管縣”改革》，《領導之友》，2006年第4期。。如果不能跳出“行政區經濟”思維的慣性作用，不從政府職能轉變、理順縱向政府間關系等方面有所突破，“省直管縣”改革也存在失敗的可能。實際上，任何改革成果都要在一個較大的時間跨度內經歷實踐的檢驗。20世紀80年代啟動的“市管縣”體制在時隔20年后，匆忙地從改革的目標“淪落”為今天被改革的對象，其中的深刻教訓我們不能不認真總結。

(三)“省直管縣”后縣的行政級別應提升

一般認為，省直管縣后，干部人事制度方面通過低職高配作為激勵機制，使縣級領導干部安于在縣里工作，是有積極意義的。*以陜西省韓城市、河南省鄧州市為例，這兩個縣級市已分別被所在省份確定為省直管縣，市委書記、市長級別由正處級提升為副廳級，由省委統一管理。此外，省直管縣后，作為直接隸屬于省級政府的下級行政單位，縣級政府適度增加縣級人員編制，解決權力下放后縣級政府事務增多、責任加大而人員編制不足問題的提法*調研組：《基于海南實踐的省直管縣(市)體制改革探索》，《中國黨政干部論壇》，2010年第2期。，本身也是有一定道理的。上述認識是與“以級別定職權”的地方政府權力資源配置體制有關的*王雪麗：《“以級別定權力”：地方政府“升級錦標賽”原因探析》，《云南社會科學》，2012年第3期。。受“職責同構”*朱光磊等：《“職責同構”批判》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》，2005年第1期。因素的影響，中國縱向間各級政府的權力大小基本上是按照行政級別的大小配置，即行政級別相同，享有的權力范圍也大致相同。以縣級政權為例，只要是“縣級”，不管規模大小和實際管理需要，對應的權力范圍也大體相同。同樣，市的行政級別與其行政地位和權力范圍也是相對應的。在這種情況下，如果一個地方政府不具備與其經濟發展實力相對應的行政等級，就無法配置到與其經濟發展程度相匹配的行政決策權力。由此，在各地“省直管縣”改革中，縣級政府一旦獲得了“省直管”的身份，往往就會積極謀求與其身份相符的行政級別，并追求與地級市政府大體相當的政府體量。

但是，在“省直管縣”改革實踐中，縣級政權一味向地級市標準“看齊”，片面追求行政級別的提高和機構規模的擴大，似乎并無必要，而且客觀上可能增加改革的經濟成本，甚至引發機構的再次膨脹，沖擊既有的機構改革成果。

(四)“省直管縣”改革必須調整行政區劃

隨著“省直管縣”改革日益向縱深推進，省級政府管理幅度過大被視為改革繼續前行的重要障礙之一。很多學者認為，省直管縣后，省級政府需要直接面對數量眾多的市縣政府，必然增加省級政府在市縣關系協調和市縣權力監管方面的壓力。對此，理論界和實務界普遍寄希望于通過“縮省”、“并縣”以及“縮省+并縣”等行政區劃調整手段來解決上述問題。 “推行‘省直管縣’改革必須調整行政區劃”成為一些學者的共識*張占斌：《“十二五”時期省直管縣體制改革研究》，《湖湘三農論壇》，2010年第10期。，更有學者提出了省級區劃調整的具體目標，如“根據管理學中的層級與幅度理論和典型市場經濟國家的普遍經驗，我國可以設置50個左右的省級行政建置,在劃小省區的同時，可以對規模較小的縣進行合并”*石亞軍等：《從“省直管縣財政改革”邁向“省直管縣行政改革”》，《中國行政管理》，2010年第2期。。誠然，適度的“縮省”或“并縣”確實在一定程度上有助于減輕省級政府管理壓力，為改革的順利推進掃清障礙。但是，無論是“縮省”還是“并縣”，實際上都是以增加其他層級政府管理幅度為代價的，并沒有從根本上解決問題。而且，從政治穩定的角度來說，有些特定區域行政區劃的政治意義要遠遠大于其在管理層面上的意義。

(五)“省直管縣”應該設定一個改革時間表

2009年6月發布的《財政部關于推進省直接管理縣財政改革的意見》中，明確提出了財政“省直管縣”改革的時間表。然而實際效果并不是很理想。截至目前仍然有很多省區沒有按時完成財政“省直管縣”的改革目標。歷史經驗也表明，搞一刀切的改革很少能夠成功，或即使成功也要大打折扣。中國地域廣闊，地區差異很大，試圖通過確定統一的時間表推動“省直管縣”改革，既不現實也缺乏操作的基礎。20世紀80年代以來啟動的“市管縣”體制改革，就是一個負面例證。因此，“省直管縣”體制只有具備基礎和條件的地方推行，才能取得預期的改革效果。如果不顧現實條件，盲目推進改革，其結果只能是事與愿違，甚至可能重蹈“市管縣”體制改革的覆轍，使“省直管縣”體制很快淪為下一次被改革的對象。

四、對推進“省直管縣”改革的理性思考

結合上述實踐中的偏差，筆者認為，“省直管縣”改革能否實現預期目標，取決于我們能否按照既定目標選擇正確的改革手段和改革路徑。為此，在“省直管縣”改革深入推進過程中，需要對一些關鍵性問題進行理性思考。

(一)“省直管縣”改革的實質是建構合理的政府間職責體系

筆者認為，“省直管縣”與“擴權強縣”和“權力下放”有關聯，但本質上是有區別的。“省直管縣”改革并不是簡單的“放權”，而是重新配置縱向間政府財權與事權關系、重組地方政府利益的過程。“省直管縣”改革目標的實現，關鍵不在于向縣下放了多少權力，而是在于能否借改革，在縱向政府間建構起一套合理的財權與事權職責分配體系。也就是說，“權力下放”不是“省直管縣”改革的目標，僅是一種實現良好治理的手段。而且，“省直管縣”改革涉及到諸如政府職能轉變、政府間關系協調、城鄉分治等一系列問題，紛繁復雜，絕不僅僅是“權力下放”就能夠解決得了的。

在推進“省直管縣”改革的過程中，要首先摒棄“改革就是放權”的錯誤認識，改革應該是合理分配不同層級政府的權力，是“分權”而不是“放權”。應該根據市場經濟條件下不同層級政府間的實際治理需要和不同行政建制單位的基本屬性，重新設計和規范地方政府職責體系。省級政府及其所屬職能部門應該把履職重點放在制定地區發展政策、統籌區域規劃、監管下級政府等方面；而市、縣政府由于與民眾基本生活比較接近，其履職重點應該是為轄區內居民提供必要的基本公共產品和公共服務。與此同時，要特別注意，在省與市、縣政府的交叉職能領域，比如社會保障，要在明確省與市、縣政府各自具體分工的基礎上，進一步建立健全上下聯動、橫向互助、職能有機銜接的工作運行機制。在此基礎上，做好權力的下放，尤其是權力下放的幅度，做到“該放則放，該收則收”，不需下放的權力，應由省級政府統籌。此外，要及時將職責體系配置的成果以法律形式固定下來，防止出現權力在不同政府間反復轉移。

(二)根據政府間的職責分工做好“省直管縣”的事權、財權改革

目前，各界普遍認可的“省直管縣”改革總體推進路徑是：從財政體制上的“省直管縣”逐步過渡到行政體制上的“省直管縣”，并把財政“省直管縣”作為實行行政“省直管縣”體制的一個前置條件。有學者還進一步指出：“通過實行財政省管縣，最后達到行政省管縣，這既是我國行政體制改革的一個方向，也是對我國憲法的回歸。”*焦洪昌：《關于“省直管縣”的法律制度思考》，《法制日報》，2007年9月2日第2版。近幾年，中央有關“省直管縣”改革的系列文件中多次提及財政“省直管縣”改革的時間表，這暗含著“各地應該先著力推進財政省直管縣，然后再根據條件逐步過渡到行政省直管縣”的改革思路。

誠然，“省直管縣”改革最初是從財政領域率先開始的，但“把財政省直管縣作為推進行政省直管縣體制的前置條件”的認知是不妥的。在財政“省直管縣”和人事、行政仍實行市管的情況下，縣級政府需要同時面對省和市“兩個婆婆”，這不可避免會產生諸多問題。從某種程度上說，以財政層級改革推動行政體制上的“省直管縣”改革，可能會陷入體制不順的困境。從本質上來說，“省直管縣”改革是一個系統工程，如果不從政府間職責分工和體制改革的高度全面推進“省直管縣”改革，終將再次陷入“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的改革怪圈，無助于從根本上解決問題。基于此，筆者認為，當前改革實踐中，地方政府的探索已經涉及到核心領域，即合理分權，正如一些學者指出的那樣，這需要“頂層設計和規劃”*張占斌：《加強省直管縣改革的頂層設計和規劃》，《行政管理改革》，2011年第6期。，“省直管縣”體制改革也已經到了必須要從財政、行政多個層面做文章的階段了。

基于中國地方政府體系比較復雜的現實考慮，首先在事權劃分方面，不僅需要在縱向政府間打破“職責同構”，讓每一級政府承擔特定的職責，減少上下級政府間職責交叉的情況；在橫向地方政府間，也要充分考慮建制單位性質的不同以及地域差別等具體情況。其次，要健全政府間財權與事權相匹配的機制，遵循“一級政府，一級事權，一級財權”的基本規則，建立一種“以事權定財權”、“誰的責任，誰來付費”的履職機制。1994年分稅制改革確立的財政分權體系，并沒有對省以下政府的稅收來源問題做出明確規定，省以下政府沒有獨立的稅收來源，使得越是下層政府，能夠自由支配的財力越有限。為此，應當在適當時機時考慮進一步深化縱向政府間財稅體制改革，賦予省以下各級政府以相對獨立的財政權力，特別是要從體制機制上切實保障縣級財政在公共項目支出中的財力，從根本上解決下級政府“錢少、權小、責大”和上級政府“錢多、權大、責小”的問題。

(三)深入分析改革的基礎和條件，循序漸進推進“省直管縣”改革

任何改革都不能混淆改革目的與改革路徑，更不能為了改革而改革。實際上，并不是所有地區都適合搞“省直管縣”體制，也并不是所有地區都具備推行“省直管縣”體制的客觀基礎和條件。在“省直管縣”改革過程中，應該“以時間換空間”，在有條件的地方先行探索，沒有條件的地方積極創造條件，并逐步通過漸進的方法實施增量改革。

在行政構架上，省以下可以多樣化，不必拘泥于統一形式。在“省直管縣”改革中，宜加入“柔性因素”，因地制宜，依據各地的經濟發展水平、城市化程度、人口規模、轄區面積、社會歷史傳統和民族成分等因素，選擇適合當地發展特點的地方政府架構模式，在多層次、多類型的基礎上實現地方政府的良好治理。比如在市縣錯位發展，經濟實力相當的勻質型地區，“市管縣”體制已經不適應區域經濟發展的客觀要求的區域，適宜盡快推廣“省直管縣”體制。在市縣關聯度高，中心城市帶動作用顯著的區域，短期內則不太適宜推進“省直管縣”體制，而應該繼續保留“市管縣”體制，或將縣域經濟發展到一定程度、縣域人口達到一定規模的縣改制為“市轄區”，更有助于區域經濟的發展。對于經濟帶動能力一般的市，或者市縣經濟發展差距大、關聯度低的地區，則應當積極創造適宜“省直管縣”體制的各種條件，為改革推進做足準備。

另一個需要注意的是，“省直管縣”不是對“市管縣”的簡單替代。從某種程度上來說，只要有利于區域經濟社會發展，究竟選擇哪種地方政府組織形式并不是最重要的。從浙江經驗來看，“省直管縣”體制只有在那些縣域經濟發展潛力大，而在發展上又受制于地級市的“市弱縣強”地區才有生命力，而在“市強縣弱”的“大馬拉小車”地區，“市管縣”體制完全可以承擔起促進區域經濟快速增長的責任。杭州和寧波就是浙江“市管縣”體制比較成功的兩個例子，在這兩個地區，不僅沒有出現所謂的“市刮縣”和“市壓縣”等問題，而且兩個城市對周邊轄縣的經濟輻射帶動作用也非常顯著。因此，從這個意義上來說，當前的“省直管縣”改革并不是要將所有的縣(市)都直接交由省級政府管理，“市管縣”體制和“省直管縣”體制完全可以在空間上并存。“市管縣”體制和“省直管縣”體制并不是一種相互替代、非此即彼的關系。究竟選擇“市管縣”體制，還是“省直管縣”體制，關鍵還是要看是否有利于區域經濟的發展和公共服務供給，是否能夠滿足區域公共治理的實際需要。

(四)改革進程中需謹慎調整縣的行政級別和行政區劃

地方政府以“升級”為籌碼，竭盡所能爭取權力的背后，折射的是既有制度安排的不足。省直管縣、市，是由省分別對兩種不同的行政建制進行直接管理。客觀地說，“是否直管”與“政府行政級別是否需要提高”之間并沒有必然聯系。國外大大小小的市和縣都直接對應省級政府或州政府，不存在級別問題，這一點是值得我們反思的。在改革推進過程中，需要淡化行政級別色彩，突破“官本位”理念束縛，重新審視“行政級別”和“職權設置”之間的對等關系，不宜盲目提升縣級政權的行政級別。政府權力配置體制應該由“以級定權”逐步向“按需設權”過渡，從法律層面明確地方政府的權力設定依據，即地方政府的職責權限應該主要取決于行政建制單位的性質和管理的實際需要，而非行政級別。

與此相對應，縣(縣級市)的行政區劃調整也需謹慎。這不僅是因為調整區劃會遭遇區域文化認同危機等問題的挑戰，更在于行政區劃調整本身就意味著對利益和資源的重新分配，是一個關系政治穩定的重大政治問題。歷史的經驗反復證明，不合理、不規范的行政區劃調整，可能給整個國家的政治穩定帶來嚴重的負面影響。因此，除非萬不得已，任何改革都要盡量避免在較短的時期內對行政區劃進行大規模的調整。實際上，“省直管縣”改革推進中面臨的省級政府管理幅度大、對市縣政府監管難等問題，并不一定非要通過區劃調整手段來解決，完全可以通過完善體制內外監督機制等方式得到妥善處理。因此，從保持穩定發展大局的角度來看，“省直管縣”改革宜在既有的省區格局框架下推行，這樣不僅會減少改革阻力和成本，也可以規避大規模行政區劃調整對國家政治穩定產生的負向作用。□