鄰避型群體性事件的產生及其治理

□ 林奇凱 張廣州 劉海潮

近年來,隨著公眾環保意識和權利意識的提高，我國因鄰避設施而引發的群體性事件日益增多，呈現出不斷蔓延的趨勢，并對社會穩定與經濟發展產生了不少負面影響。如上海磁懸浮項目抗議事件、廣東番禺反垃圾焚燒廠事件、四川什邡事件、江蘇啟東事件以及始于廈門的一系列反PX項目事件等因鄰避設施而引發的群體抗議事件中，大量當地民眾集體散步、上街游行、圍堵、沖擊政府機構甚至縱火焚燒公共設施，產生了非常深遠的社會影響。鄰避沖突不僅影響社會正常秩序，而且影響到一些涉及國家重大項目的戰略布局，成為社會沖突的死結。因此，如何深入剖析鄰避型群體性事件產生的深層次原因，創新治理的機制體制,提升各級地方政府的系統治理和應對能力，無疑具有重大的理論與實踐意義。

一、鄰避與鄰避型群體性事件

“鄰避”既是一種情緒，也是一種態度和行為，這種高度情緒化很容易導致集體反對甚至抗爭，因而與群體性事件具有很強的內在關聯。這一概念是0'Hare于1977年首次提出的，用英文表示為：Not In My Back Yard，五個單詞的首字母簡縮為NIMBY，也是鄰避這一詞的音譯來源，*O’Hare M.，“Not on My Back, You Don’t: Facility Sitting and the Strategic Important of Compensation”， Public Policy, Vol.25,1977(4),pp.407-458.又譯為“不要在我家后院”。除了“別在我家后院”之外，根據不受歡迎的程度或性質差異，還有許多類似表述，如“風險設施”(Risky Facilities)、“本地不想要的土地使用”(Locally Unwanted Land Uses)、“不要在我任期內”(Not In My Term Of Office)、“不要在地球上”(Not On Planet Earth)，等等。“鄰避”一詞被媒體和學界廣泛使用，主要用以描述現代化與城市化進程中，許多集體消費的必要公共設施與非集體消費的生產設施(主要包括垃圾掩埋場、發電廠、電視信號發射塔、化工廠、垃圾焚化廠、性病防治中心、污水處理廠、變電所、戒毒中心、精神病院等)外部性擴散之際引起周邊居民強烈反對與抵制的現象。*鄧君韜：《“鄰避運動”視野下PX項目事件審視》，《湖南社會科學》，2013年第5期。

近些年由于大量鄰避型群體性事件的發生，我國學術界對鄰避設施及其行為的研究正處在快速發展階段。很多學者對鄰避的內涵作了分析，如周春曉認為它主要是居民希望保護自己的生活領域免受具有負面效應的公共或工業設施干擾的抗拒心理，主要表現為一種鄰避情結；*周春曉：《鄰避設施的負外部性考量及其治理》，《湛江師范學院學報》，2014年第1期。張樂和童星則認為所謂“鄰避”是指人們反對那些修建在自己社區附近公共設施的情緒、態度和行為。*張樂，童星：《價值、理性與權力：鄰避式抗爭的實踐邏輯——基于一個核電站備選廠址的案例分析》，《上海行政學院學報》，2014年第1期。由此可見，鄰避設施盡管與經濟發展需要密切相關，但由于其具有直接或潛在的負外部性，項目風險的潛在性、非自愿承擔性和規避成本高等特征，極易激起附近居民反對和排斥，產生鄰避型群體性事件。

可見，鄰避型群體性事件是基于鄰避行為——設施附近居民考慮到其負面影響而產生的，激烈的并帶有情緒化地堅決反對某種公共設施修建的行為*Michael E. Kraft and Bruce B. Clary,“Association Citizen Participation and the Nimby Syndrome: Public Response to Radioactive Waste Disposal”，The Western Political Quarterly, Vol. 44, No. 2 (Jun.,1991), pp. 299-328.而產生的極具擴散效應的群體性事件。具有以下幾個基本特征：

(一)抗爭強度以鄰避設施為中心向四周擴散

在鄰避型群體性事件中，鄰避設施附近區域的居民成為參與這類事件的主體。由于鄰避設施的負面影響主要集中在一定區域，“設施的危害程度通常與離設施的距離成反比，距離越近，潛在風險與危害越大；距離越遠，風險與危害越小。”*陳寶勝：《公共政策過程中的鄰避沖突及其治理》，《學海》,2012年第5期。因此，受影響的居民一般處于一個相對較小的范圍內，這些居民又相對集中、聯系緊密、容易形成互動，很容易由于共同利益而聚集起來，共同抵抗和排斥鄰避設施的興建或運行。如李敏指出，“鄰避危機中公民參與的主體上同質性強，民眾的社會心理上集體同感強”,*李敏：《城市化進程中鄰避危機的公民參與》，《東南學術》，2013年第2期。這是鄰避運動主體的獨有特點，也是民眾易于被組織、被動員的關鍵要素。而且，設施附近居民為造成較大聲勢給地方政府施加壓力，往往會特意選擇白天和公眾場合聚集，集體散步、堵塞交通、圍堵政府機構等制造社會影響，希望能夠引起政府部門的重視并盡快解決問題。盡管參與者在職業、年齡等方面全然不同，但共同目標很容易使他們聚集起來堅決反對此類設施興建在“自家后院”。寧波反PX項目事件，首先是寧波鎮海灣塘等村數百名村民以正建的PX項目距離村莊太近為由到區政府門前抗議，盡管鎮海區政府回應稱項目符合環評要求，但隨后還是引發了民眾堵路、聚眾沖擊招寶山派出所和更大一輪的游行示威活動，并迅速蔓延至寧波市中心的天一廣場。事件演變過程中，鄰避運動從以鄰避設施為中心向四周擴散的速度是非常快的，直至市政府做出“堅決不上PX項目”的承諾，該區域周圍的抗議活動才逐漸平息。

(二)共同利益促使抗爭主體形成自組織網絡

鄰避型群體性事件由于其參與者的利益訴求相當具體和明確，且幾乎所有參與者對于鄰避設施的負面評價都持有相對一致的態度，即他們均有可能不同程度地成為受害者。因此，這類事件的演變都有一個從醞釀到爆發的過程，且能夠在短期內形成自發組織的網絡結構，通常會在現實中打出利益訴求的口號、橫幅、標語，同時借助網絡技術發布相關信息動員更多人加入抗議活動之中。當前發生的鄰避型群體性事件，尤其是一些參與人數多、持續時間長、規模較大的事件，往往都有組織者和策劃者，他們分工明確、目標統一，有人借助網絡、即時通訊工具、手機移動終端宣傳、策劃、動員、組織，如創建論壇、發布網絡倡議書、征集網上簽名、號召集體抗爭活動等；還有人直接進入鄰避設施附近居民社區宣傳動員，如發傳單、現場征集簽名活動等。因其共有的利益訴求、同質性強、心理認同度高，因而信息傳播速度迅捷且影響面廣。寧波反PX項目事件發生之前就有專人組織、策劃，特別是網絡動員的信息不斷出現，甚至制定了行動計劃，組織化程度趨向明顯。共同的利益訴求把他們維系在一起, 又極易吸納利益相關者和非利益相關群體，少則數十人,多則上千人，使事態不斷蔓延擴展,最終導致鄰避型群體性事件。

(三)鄰避事件具有較強的地區模仿性

事實證明，鄰避型群體性事件具有較強的地區模仿性特征。從各地一系列反PX事件來看，PX最初進入公眾視線并為公眾所熟悉是從2007年廈門PX事件開始的，之前PX項目在國內雖已存在但很少或者幾乎沒有遭到公眾的反對或排斥。廈門PX事件成為一個明顯的分水嶺，從廈門到成都、大連到寧波、昆明到茂名，PX項目所到之處無不遭到當地居民的強烈反對和排斥，認為該項目“劇毒、致癌，還可能產生爆炸”。還謠傳一家印度PX工廠曾經發生過爆炸事件，導致20多人死亡。類似的恐慌情緒、謠言和廈門PX抗爭所產生的示范效應導致在后續的諸多PX項目中，鄰避行動如火如荼、此次彼伏。因此，在鄰避型群體性事件中，不僅反對的對象被不斷的仿效，而且反對時所采取的抗爭方式也被不斷的仿效，一般都采用較為溫和的抗爭方式，如集體散步、圍堵交通、游行示威等，寧波的反PX項目事實上也是這樣仿效的結果。不過，在廣東茂名反PX和浙江余杭反垃圾焚燒廠事件中，卻出現了縱火焚燒公共設施和警車等過激行為，這是比較極端的案例。

二、鄰避型群體性事件產生的原因

鄰避型群體性事件的產生具有特定的利益訴求和目標導向，既與鄰避設施的特殊性密切相關，也受當前我國現行決策體制等因素的直接影響。正是由于政府、公眾與企業對鄰避設施的不同立場和態度，鄰避設施的負外部性、顯失公平的利益分配導致設施周邊居民長期焦慮，不公開、不透明的決策以及相互之間信任的缺失最終釀成影響程度各異的群體性事件。

(一)鄰避設施的負外部性和顯失公平的利益分配是客觀誘因

鄰避型群體性事件產生的關鍵原因是鄰避設施具有顯著的負外部性，其負外部性衍生的收益成本分配的不均衡是引燃鄰避沖突的根本原因。*王瑩：《轉型期我國鄰避沖突的發生機理及成因——基于對什邡群體性事件樣本的分析》，《齊齊哈爾大學學報》(哲學社會科學版)，2013年第5期。主要體現在兩個方面：一是對自然環境的影響，主要有空氣污染、水污染、土壤污染等；二是對附近居民生活環境、身體健康、生活質量、財產價值的負面影響或令附近住戶感到不愉悅、不舒適。這是周邊居民以過激手段排斥鄰避設施的癥結所在。

但由于受科技水平所限，人類尚無法徹底規避鄰避設施對附近空氣、水、土地等造成的污染，因此，滋生這類群體性事件的客觀因素將是長期存在的。如在寧波反PX事件發生之前，化工區附近村莊的村民就反映澆地的小河呈黃綠色，泛出一股腐臭味，而空氣、土壤和水污染問題則造成農作物產量低且病蟲害嚴重；在排污方面，經常半夜就會從鎮海煉化方向飄來工業毒氣，有時化工區的大煙囪還會“冒火”，等等。經常性的空氣和土壤污染已經導致當地村民慢性鼻炎、喉炎相當常見，而肺癌、淋巴癌等癌癥數量也明顯高于其他遠離化工區的村莊。*佚名：《寧波市民反對PX始末：附近村莊長期受化工之害》，《三聯生活周刊》，http://www.lifeweek.com.cn/，2012年11月16日。由于這些化工污染問題真切存在，鎮海煉化附件的居民長期承受了鄰避設施的負外部性，鄰避設施附近居民基于對環境惡化和自身健康的擔憂，對化工區始終有很深的社會積怨，其怨氣自然而然的就通過反PX事件一并發泄出來，最終使得鄰避運動成為一場聲勢浩大的群體性事件。

(二)對項目和政府的質疑、不信任以及焦慮情緒是心理誘因

公平性問題既表現為鄰避設施周圍居民成本—收益的失衡，也表現為對鄰避設施選址的質疑，此問題一直是附近居民反對建設鄰避設施的訴求焦點。“鄰避設施所產生的收益由所在城市居民共同享有，但產生的成本和風險卻由設施附近公眾承擔，從而產生不均衡和不對稱的成本—收益分配結構”。*范少虹：《論“鄰避沖突”中的政府依法行政》，《暨南學報》(哲學社會科學版),2013年第3期。這種利益權衡就會產生“為什么建在我家后院”而不是他處，從而產生對鄰避設施選址的公平性質疑。

鄰避設施的選址雖然有相關具體原則可依，但是這類公共設施是由政府負責修建的，也就是政府部門成為確定選址位置的最終決定者。在利弊權衡之下，政府通常采取“最小抵抗路徑原則”，盡可能地減少來自設施附近居民的反對。但是這種取舍原則會讓處于設施附近居民更加質疑選址位置是否合理，心理上的不公平感和相對剝奪感就會涌現，從而產生對政府決策公平性的質疑，進而加劇對鄰避設施的排斥和反抗。而當前各類鄰避沖突顯示出來的問題是政府公信力明顯偏低。很多民眾寧可選擇性的偏聽偏信謠言，也不愿意信任政府的權威信息發布。其中的原因是多方面的，與個別地區政府決策不公開、不透明以及決策價值分配過程中的顯失公平密切關聯，另一個就是社會逐漸形成了一種呆板印象，即政府是自利的，并不會真正的關注鄰避設施周邊居民的利益和呼聲。“從某種程度上看，鄰避行為者通常對設施修建方缺乏信任和信心，認為這些設施的修建主要反映了修建者的個人利益，而忽視了對居住社區所產生的長遠負面影響”*Michael E. Kraft and Bruce B. Clary，“Association Citizen Participation and the Nimby Syndrome: Public Response to Radioactive Waste Disposal”，The Western Political Quarterly, Vol. 44, No. 2 (Jun.,1991), pp. 299-328.。政府本應在其中發揮著關鍵性的平衡和裁判作用，但對政府的不信任使這種作用難以發揮。事實上，國外的PX項目不少設施距離居民區很近，“韓國釜山PX裝置距市中心4公里；新加坡裕廊島埃克森美孚煉廠PX裝置距居民區0.9公里；日本橫濱NPRC煉廠PX裝置與居民區僅隔一條高速公路。”*佚名：《寧波市民反對PX始末：附近村莊長期受化工之害》，《三聯生活周刊》，http://www.lifeweek.com.cn/，2012年11月16日。因而說明設施距離并非問題根源，關鍵是如何通過系統化的機制體制建設，在確保民眾權益和適當補償的前提下消弭誤解、消除困境、化解沖突。

(三)正當的利益訴求和表達權利被剝奪是直接誘因

如前所述，社會排擠和社會剝奪才是社會沖突的關鍵原因,也是鄰避型群體性事件頻發的核心因素。鄰避設施修建過程中的社會排擠或剝奪主要體現為兩方面，一是決策性排擠。張樂和童星指出，政府在決策權力方面的壟斷導致鄰避設施建設決策問題表述含糊不清、決策過程中的價值沖突難以調和、決策過程中的參與地位不平等。*張樂，童星：《“鄰避”沖突管理中的決策困境及其解決思路》，《中國行政管理》，2014年第4期。這是誘發鄰避沖突的體制性根源，關鍵就在于精英決策模式下政府與公民的互動漸微，*王瑩：《轉型期我國鄰避沖突的發生機理及成因——基于對什邡群體性事件樣本的分析》，《齊齊哈爾大學學報》(哲學社會科學版)，2013年第5期。利益相關者的決策參與權、利益訴求和表達權被排擠甚至直接剝奪，成為鄰避沖突的導火索。二是體制內權利救濟渠道匱乏。隨著公民權利意識的增強，當鄰避設施附近居民的合法權益遭受侵害時，他們會主動通過各種渠道來表達利益訴求，比如合法上訪、通過居委會反映情況等途徑捍衛自己的權益，這是社會重要的安全閥。然而，由于體制內民眾的表達渠道不暢、表達效果并不理想，社會安全閥缺失。最終，在鄰避設施負外部性、顯失公平的利益分配、社會風險蔓延下的恐慌心理的共同作用下，鄰避設施周邊的民眾不得不采取更為激烈的對抗性方式向政府部門施壓，以維護自己的合法權益。事實上，盡管鄰避行為被批評為過于自私，甚至有時不夠理性，但在中國的鄰避維權則是推動政府擴大公眾參與渠道的重要方式。*Thomas Johnson. Environmentalism and NIMBYism in China: promoting a rules-based approach to public participation，Environmental Politics，Vol. 19, No. 3, May 2010, 430-448.同時，個體在參與此類抗爭活動中存在法不責眾的心態，容易受其他成員情緒感染而產生從眾效應和群體極化效應，進而形成規模不等的群體性事件。

三、鄰避型群體性事件的治理策略分析

從我國近些年發生的一系列鄰避型群體性事件來看，鄰避沖突已成為地方政府突出的挑戰和治理危機，因此如何推進此類事件治理機制體制的現代化，提升地方政府的治理能力已成為當務之急、重中之重。十八屆三中全會提出要改進社會治理方式，強化源頭治理、系統治理、依法治理、綜合治理，標本兼治，但更應重在治本，為鄰避型群體性事件治理提供了基本的治理策略。因此，政府對鄰避型群體性事件的治理不能僅限于危機之后的應急管理，更應推進社會治理體系和治理方式變革，強化公眾參與機制，從而奠定這類事件善治的基礎。

(一)完善政策法規和重大項目決策程序，建立長效機制

鄰避型群體性事件是我國當前一種突出的社會風險，因事關群眾利益與公共利益甚至國家戰略，應對處置非常困難。因此，必須完善相應的政策法規和重大項目決策程序，建立鄰避型群體性事件治理的長效機制。事實上，我國法律規章對相應重大決策問題有明確的制度規定，如2006年出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》要求重大項目在環評的各個階段都要公開有關信息，聽取公眾意見。2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》則明確指出，“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布”*《國務院關于加強法治政府建設的意見》(國發〔2010〕33號)，詳見中國政府網：http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1745842.htm，2010-10-10。。因此，關鍵是強化制度建設和行政執行力，唯制度才是根本性、長期性、全局性的東西。應盡快出臺《重大行政決策程序規定》、《重大項目決策風險評估》等法律法規，建立決策科學化、民主化和風險評估的長效機制，實現鄰避設施決策的制度化、規范化、程序化，突出鄰避型群體性事件的源頭治理和法治化治理路徑。唯有如此，才能確立鄰避型群體性事件治理的長效機制，實現長期的社會效益。

(二)強化協同機制，提升鄰避沖突的系統治理能力

善治強調的是政府與社會多元主體之間精誠合作達到公共事務治理的最佳效果。民眾對鄰避設施的質疑和抗爭顯然不可能完全靠政府“一肩挑”，必須發揮社會組織等多元主體的作用，即強化鄰避沖突應對的協同，強化政府不同職能部門、政府部門與社會組織、民眾之間立體多元的協同。首先，政府要及時回應社會訴求，對公眾的意見建議做出及時反應，并在與社會的積極互動中敏銳的捕捉并解決問題。一般而言，“回應性越大，善治的程度也就越高”，*俞可平主編：《全球化：全球治理》，社會科學文獻出版社2003年版，第12頁。迅捷的回應極可能幫助政府把鄰避沖突化解于萌芽狀態。具體而言，一是在鄰避設施項目實施前期，政府應主動邀請附近居民代表參與鄰避設施選址問題的參與和對話，為鄰避設施有關各方(政府、項目單位、居民)提供了解和溝通的平臺。二是在項目的環境評價、安全評價、能耗評價等環節上，不應當僅僅在公示環節才讓社會了解，而是應主動吸納社會公眾代表參與環境評價的調研、論證和公示等基本環節，努力做到不讓公眾誤認為在環保上存在某種隱情而加以反對。三是在項目實施過程中，通過多渠道最大可能的收集民意、敏銳把握民意訴求并及時回應。尤其是必須針對鄰避型群體性事件的苗頭性因素第一時間響應、第一時間回應，強化溝通、互動，解疑釋惑。其次，要充分發揮公共協商的功能，實現有效的社會整合。公共協商強調公民平等地參與公共政策的制定過程，在充分討論、溝通和整合的基礎上形成具有共識基礎和集體約束力的政策方案，其核心要素是協商與整合，“是走出鄰避項目決策困境的一種現實選擇”。*林志標：《鄰避項目決策輿論支持系統建構與優化——基于協商民主的視角》，《中共寧波市委黨校學報》，2013年第6期。因此，要從源頭上化解鄰避型群體性事件，必須健全協商民主制度，使公眾參與、平等協商和社會整合成為一種常態，并確立長效機制。在協商過程中，應盡量擴大協商和參與主體，借助新媒體等媒介渠道創新協商平臺，拓寬協商渠道，最核心的一條是把鄰避設施周邊民眾納入協商過程，使之成為公共協商的一個平等環節，尊重其知情權、表達權、參與權和監督權。唯有深入、廣泛、有效的公共協商以及在此基礎上的社會整合，杜絕政策排擠和對鄰避設施周邊民眾利益的剝奪才能夠奠定化解鄰避沖突的基礎，防止鄰避型群體性事件的產生。

(三)完善補償機制，奠定消除鄰避沖突的經濟基礎

在強化公民參與和評判修建鄰避設施的同時，積極主動地進行補償也是解決問題的重要方式。*O'Hare, Michael. “Not on My Block You Don't”: Facility Siting and the Strategic Importance of Compensation. Public Policy 25,1977.No:4 (Fall): 407-458.由于受損居民的具體利益主要表現在居住環境惡化、房價貶值、心理不適等方面，因此政府部門的補償機制應當以經濟補償方式為主，并兼顧其他補償。具體而言，主要通過稅費減免、直接給付金錢等貨幣補償，以及提供輔助公共設施、房屋置換與搬遷、加強心理干預、改善小區環境實物補償等；此外還包括建立公園、圖書館、運動館、游泳池等供附近居民免費或低價使用。同時，應明確補償標準具有的穩定性，也就是說形成制度化的補償標準之后在一段時間內要保持其連續性，考慮補償的公平性，尤其是在不同群體之間保證基本的公平。*儲誠：《“村改居”社區鄰避沖突的治理》，《江淮學刊》，2014年第2期。此外，為了能夠讓公眾消除后顧之憂，可以考慮讓鄰避設施社區或居民代表、政府與運營企業簽訂具有一定責任義務關系承諾書，“明確回饋制度、監測公示制度、意外發生后的補救制度，同時居民代表團體通過教育疏導社區居民，增加居民對政府和項目單位的信任度。”*何艷玲：《對“別在我家后院”的制度化回應探析》，《學術前沿》，2014年第3期。最后，對可能影響民眾擔憂的各類因素開展系統的追蹤調查，通過定期公布工程進展、鼓勵公民代表參與調查活動等方式，對鄰避設施修建與運行的具體情況進行透明化處理，使公眾在親自參與中減少抵觸情緒，同時也有利于最大限度降低潛在風險。

綜上所述，隨著鄰避型群體性事件在我國的日益增多，政府部門需要不斷提升應對水平和策略，這就離不開管理理念的更新和具體法律制度的完善。由于鄰避設施存在具有現實必要性，由此帶來的社會矛盾沖突也難以避免，而目前各地政府以管控為主的應急方式，以及相關立法的相對滯后和決策程序的不完善，進一步增加了化解沖突的難度。因此，面對政府、企業與個體之間的利益平衡，政府部門應深化法治理念，加強與社會的合作，強化系統治理、綜合治理能力，主動增強社會利益訴求的回應性，這既是新形勢下轉變和創新社會治理方式的基本途徑，也是消除這類群體性事件的有效途徑。□