我國南海石油開發戰略須軟硬共施

■ 文/雅侃

我國南海石油開發戰略須軟硬共施

■ 文/雅侃

今年5月，中國“海洋石油981”鉆井平臺在位于西沙海域的中建南區塊開始作業，中國首次進入南海進行油氣資源勘探，引發了全世界的廣泛關注。7月中旬，“981”鉆井平臺因季風來臨和勝利完成油氣勘探的任務后實施遷移，同樣也引來了國際媒體的高度熱議。需要強調的是，這一“進”一“出”都是宣告了一個同樣的誓言：以強勢的姿態進入具有所謂紛爭的海域進行油氣勘探，行為無可非議，因為主權在我；以勝利的姿態移出油氣勘探作業區，表現也是合情合理，是我的地盤，來也正大，去也光明，即使在陸地勘探，其鉆井平臺也需要搬遷，沒有在一個地方不動不移的道理，且來有來的打算，去有去的考慮，別人無權指手畫腳、說三道四。

但問題似乎并非那么簡單，在釣魚島海域圍繞島嶼和海洋主權的爭端仍在持續。毫無疑問，隨著海洋油氣資源地位不斷上升，圍繞海洋油氣資源的沖突將不斷增加。如何維護中國海域油氣勘探權、支持國家石油公司加快爭議區油氣資源勘探開發，成為擺在中國政府面前無法回避的重要問題。

海洋資源的勘探開發權是一國海洋權益的重要內容，這是國際海洋法通行的規則，并已形成為國際慣例。南海爭端集中表現為油氣資源之爭。在釣魚島爭端出現之前，中日在東海的爭端也主要表現為資源和海域之爭。

三是探討解決南海爭端國際法支持。 1931年，挪威政府宣布對丹麥主張占有的東格陵蘭擁有主權，其法律依據是這塊土地是“無主地”，而不是丹麥的土地。為此，丹麥向國際法院提起訴訟，要求宣布挪威的上述聲明無效。1933年4月，國際法院判決丹麥勝訴。法院認為丹麥對格陵蘭的占有是有效的，因為在相當長一段歷史時期內， 沒有任何國家對格陵蘭提出過主權要求。我國對南海的“先占”與丹麥對格陵蘭的占有具有很大的相似性。根據國際法院對該案的判決，如果沒有其他國家對一國的占領提出主張或異議，即可反面證明該國的這種占領是充分有效的。我國自漢代以來對南海的“先占”直至20世紀60年代之前，都沒有任何國家提出過異議，也沒有任何國家對南海提出過主權要求，這就足以證明我國對于南海的占領是屬于充分有效的占領，能夠產生傳統國際法上“先占”的法律效果。

目前，菲律賓在南海的島礁領土主張包括兩大部分，一是將我南沙群島的一部分島礁命名為所謂的“卡拉延群島”，主張屬于其領土；二是主張我國的黃巖島也歸其所有。實際上，從國際法角度來判斷菲律賓的這些領土主張是否合法是一件很簡單的事情，即菲律賓是何時將這些島礁劃入自己疆土范圍的。在歷史上，菲律賓曾先后是西班牙和美國的殖民地，而界定其國土范圍的條約有1898年的《巴黎條約》、1900年的《華盛頓條約》；菲律賓獲得獨立后，1951年又與美國簽署了《美菲軍事同盟條約》等雙邊條約，這些條約規定了美國負有保護菲律賓領土不受侵略的義務，因此，實際上也就相應地界定了菲律賓的領土范圍。但是，上述所有的條約中，都沒有將所謂的“卡拉延群島”和黃巖島劃入菲律賓疆域范圍之內。事實上，直到2009年，菲律賓才出臺領海基點問題的法案，首次把“卡拉延群島”和黃巖島列為其國土。顯而易見，菲律賓此舉是非法的。因此本刊建議，利用菲律賓將我國狀告到海牙仲裁法庭的機會，組織強有力的律師團隊進行抗訴，以正視聽。

“冰凍三尺，非一日之寒”。南海和東海爭端有其復雜的歷史背景，而海洋油氣資源被認為是引發爭端和沖突的重要因素之一。不管是根據聯合國組織的地質普查，還是國內外政府部門和研究機構的數據，南海中南部、釣魚島及附近海域都是油氣資源豐富的區域。據估計，南海中南部14個盆地總地質資源量超過300億噸油當量，釣魚島周圍海域海底石油儲量可達30億－70億噸。資源的巨大誘惑隨著東海和南海戰略地位上升、《聯合國海洋公約》簽訂和200海里專屬經濟區制度的確立，使得部分國家對海洋油氣資源興趣備增。自上世紀70年代以來，越南、菲律賓、馬來西亞等國對我南海島礁不斷提出領土要求，強行對一些島礁和海域駐軍和開發，導致我“九段線”內40多個島礁被嚴重侵占，2/3以上的海域被瓜分。

伴隨島礁被侵占的是油氣資源被瘋狂掠奪，油氣勘探權被不斷侵犯。這些國家利用美國等外部力量的干預，紛紛與外國石油公司合作，掠采我南海油氣資源，開發步伐從近海大陸架向深海推進，獲取了巨大的資源經濟利益。迄今為止，在我國管轄海域已有1000多口周邊國家的油氣井。我國南海傳統疆界線內每年被掠采油氣資源超過5000萬噸，相當于每年丟失一個高峰期的大慶油田，丟失中海油一年的國內油氣產量。

過去30年，中國針對“爭議”海域，在堅持“主權屬我”的前提下，提出“共同開發”的主張，并于2002年11月與東盟各國簽訂《南海各方行為宣言》。各方承諾保持自我克制，約定在“爭議”解決之前，不采取使爭議復雜化擴大化和影響和平與穩定的行動。但周邊一些國家不但不遵守約定，反而得寸進尺，不斷擴大“爭議”區范圍。而中國的國家石油公司卻受制于此原則，在中國海域無法進行正常的勘探開發作業活動。中國石油、中國石化、中國海油在南海海域的勘探作業屢受周邊國家的干擾和阻撓，勘探作業權受到嚴重侵害，相關項目的開發因為周邊國家的無理阻撓一再擱置。其中，1992年中海油與美國克里斯通公司簽訂的“萬安北-21”開發合同已擱置20多年，至今尚未履行。在東海海域，“春曉”等油氣田也屢被干擾，無法進行正常生產。

從世界石油天然氣工業發展來看，從陸地到海洋、從淺海到深海是一個必然的趨勢。中國陸地和近海、淺海的油氣勘探開發程度已比較高，發現大型以上油氣田的可能性越來越低，產量增長潛力有限。而需求一直保持較高的增長速度，導致了油氣對外依存度不斷上升，保障國家能源安全的壓力越來越大。未雨綢繆，我們必須盡快尋找新的儲量和產量接替區，海上油氣勘探開發重點由近海區域向遠海區域轉移已勢在必行。南海中南部作為油氣富集區，應當作為國家新時期油氣戰略的重點區域。 因此，加快推進南海中南部勘探開發，既是保障國家能源安全的重要舉措，也更是維護國家海洋權益和保護國家主權的大國之舉。

海寧則國安。目前東海和南海局勢日益復雜嚴峻，出現了國際化、軍事化的趨勢，毫無夸張地說—正面臨失控的危險。面對這個“危險”的現狀，中國首先必須要強硬起來，“主權屬我”就是我，在主權的問題上沒有“爭議”和“商量”的余地。要在盡快制定完善我國海洋相關法律法規、整合優化海上執法力量的同時，抓緊制定和實施海洋發展戰略，把海洋油氣資源開發，尤其是把南海中南部油氣資源開發和海域勘探權的維護作為重點領域全力加快推進。實踐證明，此次中國石油和中國海油合作在西沙海域成功打井，已經彰顯了國家石油公司主動行駛海域勘探權的意識和實力。目前，中國石油、中國石化、中國海油等國家石油公司已完全具備獨立進行深水勘探開發的能力，打破爭議區僵局的條件已完全具備，國家應進一步明確態度和始終如一的政策，從政治、經濟、軍事、外交等各個方面對國家石油公司提供全方位、實實在在的支持，包括在注冊資本金、稅收、關稅、金融等方面制定南海開發的優惠政策，設立主權財富基金性質的南海風險開發基金，出臺必要的扶植其他相關產業發展的政策，使南海開發盡快起步，形成規模。

誠然，在這個復雜的“海域爭議”面前，“硬”的同時也表現出“軟”的一面，應是韜光養晦之舉。在主權問題上絲毫不存在“爭議”的前提下，我們主動開發和自主開發并不排斥與他們合作開發或共同開發。特別是在南海中南部油氣富集區的開發，只有合作才能把對手逼回談判桌前，最終實現共同開發。對于爭議區油氣資源勘探開發和一些爭議大、敏感度高的區域，可以有意識地聯合國外石油公司開發。在條件允許的情況下，還應以油氣資源勘探開發作為切入點，積極推動國家石油公司與臺灣的石油企業進行合作，并以此為基礎，開辟兩岸合作的新領域。

（作者為中國石油企業協會專職副會長兼秘書長）

四是主動作為，擴大管控區域，謀取南海地緣政治、地緣經濟、地緣安全利益最大化。歷史上我國在南海曾有多次主動作為的行動，比如1974年西沙海戰、1988年赤瓜礁海戰、1995年進駐美濟礁等，現在，有了經濟實力和軍事實力為基礎和后盾，在海監、漁政保護下，漁業生產現行，油氣開發緊跟，逐步形成我國對南沙的全天候實際控制局面。在現有海監船、漁政船常態化巡邏的基礎上，增加大型巡邏艦和海監飛機，圍繞“九段線”進行立體巡邏。海洋油氣資源勘探開發是加強對南海海域的實際控制的現實切入點，因此本刊建議，在南沙油氣盆地，建設若干個大型勘探鉆井平臺，并繼續擴大油氣區塊國際招標；在我國行使主權的島礁，建設固定的或浮動的大型碼頭，在距南沙更近的島礁建設機場，逐步建成收復南沙的戰略支撐點。與此同時，我們還應繼續加強與東盟的經濟融合與區域經濟一體化進程，在此過程中要加強與東盟在傳統安全與非傳統安全領域的合作，在提供區域公共安全產品方面發揮實質作用，扭轉目前東盟國家經濟上借重我，安全上借重美國的不利局面。在處理中越關系方面應跳出以意識形態畫線的思維，對越挑釁行為應予以敲打并保持高壓態勢。

五是探索創新南海油氣開發合作模式，拓展合作渠道，劃分相應的開發類型和區塊，借鑒國際上有關爭議區域共同開發的成功案例，在合同制度、費用分攤與收益分享機制方面大膽探索。最早的共同開發出現在阿拉伯半島中立區，1922年沙特和科威特兩國協議劃出一塊緩沖區，對該區的資源進行平分。上世紀70年代的伊朗與阿聯酋、沙特與蘇丹、英國與挪威、澳大利亞與印度尼西亞等，共同開發資源案例也都可供借鑒。目前，周邊國家與西方石油公司合作時給出的分成比例之高全球罕見。例如，越南政府規定，外方股份最高可占到80%，且外國投資商不用繳納所得稅、海關稅或與石油勘探活動有關的進口稅；馬來西亞、文萊等國的合作條件更優厚，外方甚至可以獲得產量分成的70%。最近幾年，中國海油每年都會開放一些南海區塊，供外國公司以PSC方式參與，但條件嚴守51%的控股底線，難以激發外資投資熱情。

本刊建議，南海爭議區最佳合作開發模式應該在聲索國之間進行。“馬來西亞-泰國”、“馬來西亞-越南”兩個業已實施的共同開發案例，可以為南海主海在某個特定時間和空間節點實施共同開發提供框架范本。共同開發就其本質而言，是國家之間在未真正解決海洋劃界爭端之前所作出的一種緩沖爭議的臨時安排。共同開發區管理機構的設置應當與共同開發的臨時性相匹配，沒有必要為此成立國際組織乃至賦予其超國家權力。共同開發管理模式的選擇主要取決于當事國的政策取向，“公司制”模式適合強化政府聯合管理，“聯合經營”模式適合促進商業公司靈活經營，孰優孰劣主要看當事國的需要。共同開發所采取的合同制度一般包括產量分成制與租賃制，前者強調國家或國有公司的開采權，而后者強調私有公司特別是外資公司的開采權，國家可以根據實際需要予以選擇。平等地分攤費用與分享收益乃是共同開發當事國所共同遵循的一項原則。當事國可以在共同開發區就民事、刑事和行政管轄權作出某種權宜性的劃分，從而暫時解決管轄權的沖突問題，但各方必須明確約定此劃分不妨礙未來的海洋劃界和主權歸屬。

責任編輯：李月清