新型農村社區(qū)管理的現狀、問題與改進措施
——以新鄭市為例

劉建軍，陳宏偉

(1.鄭州市委政策研究室，河南 鄭州 450007；2.政協新鄭市委員會，河南 鄭州 451100)

新型城鎮(zhèn)化是實現土地集約化經營、現代產業(yè)體系構建和農村社會生產關系變革的先導。近年來，新鄭市把新型農村社區(qū)建設納入城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，以其作為統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結合點、推進城鄉(xiāng)一體化的切入點、促進農村發(fā)展的支撐點、加強社會管理的創(chuàng)新點和拉動內需的增長點，著力構建中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)和新型農村社區(qū)三級城鎮(zhèn)格局，較好地發(fā)揮了新型農村社區(qū)建設在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上的戰(zhàn)略基點作用。隨著首期新型農村社區(qū)陸續(xù)完工，農民已經開始居住。這個過渡期產生了一些新問題新矛盾，這就要求管理部門創(chuàng)新社會管理方式，加快社區(qū)管理方式變革。新鄭市通過行政方式，以基層黨組織“四聯一創(chuàng)”作為推進新型農村社區(qū)管理的切入點和抓手，將基層黨務管理、行政管理與居民自治相結合，有效地解決了新型農村社區(qū)居民生活過渡期的社會管理問題,順應了國情民風，符合從村落到超大規(guī)模社區(qū)轉型期的社會現實需要，以黨建推動了經濟社會全局的發(fā)展。

一、新鄭市新型農村社區(qū)建設概況

新鄭市的新型農村社區(qū)建設主要經歷了三個階段：一是2006年至2009年，以村莊綜合整治為主要內容的初步嘗試階段，重點改善村莊環(huán)境、完善基礎設施。這期間主要建設了薛店鎮(zhèn)格大張村、梨河鎮(zhèn)高班莊村等12個新農村改造示范村。二是2009年到2011年，在總結、考察、借鑒外地經驗的基礎上，抓住鄭州市出臺集體建設用地整理、土地增減掛鉤政策及移民新區(qū)建設、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃調整、土地利用總體規(guī)劃修編等機會，適時建設了城鄉(xiāng)新型社區(qū)。如今，薛店鎮(zhèn)常劉村、辛店鎮(zhèn)趙家寨等一批新型社區(qū)已初具規(guī)模。三是2012年至今的新型社區(qū)的普建和規(guī)范化發(fā)展階段。按照鄭州市新型農村社區(qū)建設三年行動計劃(2012～2014)，新鄭市3年內計劃啟動建設47個新型社區(qū)，其中：新型農村社區(qū)26個，合村并城社區(qū)3個，城中村改造社區(qū)8個，新市鎮(zhèn)社區(qū)10個，總投資共計201.43億元，建設安置房846.17萬平方米，安置農戶39 514戶，共計159 557人。

新鄭市按照“規(guī)劃先行、產區(qū)互動、三化協調”的原則，統籌考慮土地指標、農民利益、資金運作、就業(yè)崗位、糧食生態(tài)和社會保障六個因素，制定實施了新型社區(qū)建設“532”行動計劃，把293個行政村規(guī)劃建設成52個新型農村社區(qū)(包括3個合村并城社區(qū)、10新市鎮(zhèn)社區(qū)和39個新型農村社區(qū))、2個特色保留村(人和寨、華陽寨)。截至2013年9月，已啟動36個社區(qū)建設項目，已建成社區(qū)服務中心的有孟莊鎮(zhèn)潮河新城社區(qū)、薛店鎮(zhèn)常劉社區(qū)、辛店鎮(zhèn)袁集社區(qū)。其中，管理比較成熟社區(qū)是：薛店鎮(zhèn)常劉社區(qū)已建成19棟安置房共計5.6萬平方米，水、電、氣、通信、社區(qū)服務中心、衛(wèi)生站、小學和幼兒園配套齊全，搬遷入住居民296戶，共計1 200人；孟莊鎮(zhèn)潮河新城社區(qū)(原雞王村)已建成安置房14棟共計10萬多平方米，社區(qū)服務中心和幼兒園等公益設施已經運行，搬遷入住居民380戶，共計1 700人；辛店鎮(zhèn)陽光花園A區(qū)、興業(yè)社區(qū)兩個社區(qū)已建成72棟樓房共計3 000多套住房，已有500多戶群眾入住。

二、新鄭市加強新型農村社區(qū)管理的主要做法

在基本制度框架層面，新鄭市出臺了《關于在新型農村社區(qū)實施“四聯一創(chuàng)”加強基層組織建設 推進新型城鎮(zhèn)化進程的意見》，形成了指導當前新鄭全市域范圍內統一的新型農村社區(qū)的管理模式。這種模式是在全市新型農村社區(qū)(含合村并城、合村并鎮(zhèn)社區(qū))中實施以“多村聯體、組織聯建、服務聯動、動力聯供、創(chuàng)建生態(tài)宜居和諧文明美好家園”為主要內容的“四聯一創(chuàng)”工程，通過新型農村社區(qū)黨建工作創(chuàng)新，健全覆蓋各類人群的社會服務體系，滿足社區(qū)居民多層次、多樣化的服務需求，以典型引路，減少了新型社區(qū)建設管理工作的阻力，推動了新型城鎮(zhèn)化進程。

(一)健全社區(qū)管理機制，引領新型社區(qū)建設

新鄭市堅持“黨建先行、協調推進”的原則，將社區(qū)黨組織建設作為新型農村社區(qū)建設中的引領和組織保障。

一是優(yōu)先構建領導機構和管理機構。為使搬遷前后基層組織管理不斷檔，提前開展了村轉社區(qū)工作，在新型農村社區(qū)科學設置社區(qū)黨組織，即以社區(qū)聯合黨總支為核心，下轄合并村黨支部、樓棟(片區(qū))和專業(yè)合作經濟組織等黨支部，設立社區(qū)黨總支、社區(qū)發(fā)展協調委員會和居民監(jiān)督理事會三類組織，按照準社區(qū)架構并軌運行，形成了“一個核心、兩級架構、三類組織、并軌運行”的管理架構，領導、參與、監(jiān)督新型農村社區(qū)的建設管理和經濟發(fā)展等。社區(qū)發(fā)展協調委員會設立社區(qū)建管部、公共事務部、產業(yè)發(fā)展部、綜治工作部、文體工作部、信訪調解部六個工作部門。按照“全覆蓋、多功能、公益化、自助性”的要求，設置了社區(qū)綜合服務中心，下設若干服務窗口，集中開展便民、居務、黨務一站式辦公、一條龍服務，實現了計生、就業(yè)、社保、民政、醫(yī)保、組織等行政審批、社會管理與公共服務項目進駐社區(qū)，使入住新型農村社區(qū)的居民真正過上了安居樂業(yè)的生活。待條件成熟時進一步優(yōu)化黨組織設置，將逐步取消合并村黨支部、村委會和村監(jiān)委會，依法成立社區(qū)居委會和監(jiān)委會。

二是果斷選配社區(qū)領導班子成員。結合過渡期新型農村社區(qū)居民人口規(guī)模、經濟發(fā)展程度等實際情況，新鄭市通過行政方式撮合組織合并、指派了社區(qū)領導班子，成員人數控制在5～7人。社區(qū)聯合黨總支書記原則上從鄉(xiāng)鎮(zhèn)(管委會)科級黨員干部中選派，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(管委會)機關干部、合并村黨支部書記任社區(qū)聯合黨總支的副書記或委員。合并村黨支部書記和委員在社區(qū)管理過渡期間人員、職務、待遇保持不變，逐步向樓棟(片區(qū))黨支部成員轉型。社區(qū)發(fā)展協調委員會由鎮(zhèn)機關干部和村委會主任組成。居民監(jiān)督理事會由鎮(zhèn)機關干部和村監(jiān)委會主任、委員組成。待到時機成熟時，再依據《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和《居民委員會組織法》等規(guī)定，組建三套班子。

三是建立健全各項社區(qū)工作制度。建立社區(qū)黨建工作聯席會議、黨總支議事決策、重大事項決策、民主議事、代表會議等制度，完善了社區(qū)黨建工作領導責任體系和鎮(zhèn)領導班子成員聯系社區(qū)黨建工作制度。辛店鎮(zhèn)將鎮(zhèn)政府機關所有黨員下派到各社區(qū)，并下發(fā)《關于實行駐社區(qū)單位在職黨員雙重管理的通知》、《關于進行駐區(qū)單位在職黨員到社區(qū)登記報到的通知》，組織黨員到社區(qū)報到登記，開展各項服務。辛店鎮(zhèn)每4位領導班子成員分包1個社區(qū)，規(guī)定每半個月要抽出不少于一天的時間到各自所聯系的社區(qū)進行走訪調研，解決實際問題，形成共同抓社區(qū)黨建的良好工作格局。制定了社區(qū)干部目標管理考核辦法，每年就年度工作目標向社區(qū)黨組織和社區(qū)內黨員群眾進行“雙向承諾”，年底開展社區(qū)干部“雙述雙評”(述職述廉、社區(qū)領導班子及成員接受黨員和群眾評議)工作。

四是保證社區(qū)管理的財物支持力度。新鄭市根據規(guī)劃建設的每個新型農村社區(qū)規(guī)模大小，分層次建設社區(qū)一站式綜合服務中心。經市委組織部、市財政局、市民政局驗收達到建設標準的社區(qū)綜合服務中心，由市財政獎補20萬～30萬元(不含各村轉移支付資金)。根據建成后的社區(qū)規(guī)模和居民人數核定辦公經費，原則上按照每個社區(qū)每月2萬、2.5萬、3萬元三個等次列入市、鄉(xiāng)兩級財政預算。適度提高建成后的新型農村社區(qū)黨建工作專項經費標準，按照每個合并村每年不低于1.5萬元標準，列入市財政預算。落實村(社區(qū))干部報酬待遇，對社區(qū)領導班子成員工資待遇，原屬財政供給的，享受新職級和相應經濟待遇；原屬非財政供給的，列入市、鄉(xiāng)兩級財政預算，參照在編人員相應標準發(fā)放。未建新型農村社區(qū)的村黨組織書記報酬不低于全市農民人均純收入水平；在建新型農村社區(qū)的村黨組織書記報酬不低于全市農村勞動力平均收入水平；已建成的社區(qū)黨組織書記月報酬標準為新鄭市月最低工資標準的220%。

(二)健全社會服務體系，創(chuàng)建幸福和諧新型社區(qū)

新鄭市將社區(qū)建設與人民群眾的所需所求、所急所盼緊密對接起來，寓管理于服務之中，統籌推進城鄉(xiāng)教育、就業(yè)服務、醫(yī)療保障、住房保障、養(yǎng)老保障、服務組織建設“六個一體化”，切實解決入住新型社區(qū)居民的基本民生問題，讓農民享受到與城市居民同質的生活環(huán)境和公共服務。

教育方面，在社區(qū)內部或附近規(guī)劃建設幼兒園、小學和中學，方便了社區(qū)居民子女就地就近入學。醫(yī)療保障方面，實施大病救助和“片醫(yī)服務”工作，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構以維護社區(qū)居民健康為中心，提供醫(yī)療、預防、保健、康復、健康教育、計劃生育技術服務等綜合服務，并為每個居民建立健康檔案，并且每年由村集體出資組織60歲以上老年人和中小學生免費體檢一次。由社區(qū)統一為居民交納新型農村合作醫(yī)療保險費用(每人每年60元)，實現了社區(qū)居民醫(yī)保個人零繳費。養(yǎng)老保險方面，用社區(qū)集體收益代繳村民的養(yǎng)老保險，社區(qū)每年為參加養(yǎng)老保險的居民繳費，實現社區(qū)居民養(yǎng)老保險零繳費和養(yǎng)老服務全覆蓋。新鄭市新型社區(qū)還積極幫扶解決社區(qū)里的孤寡老人、五保老人等特殊人群家庭生活中的實際問題，在分房的時候優(yōu)先挑選一樓，同時制定政策，確保殘疾人、精神病人、“兩勞”釋放人員等人群享受同等的分房政策待遇。

(三)建章立制，推動社區(qū)物業(yè)管理規(guī)范化

一是因地制宜地有序推進物業(yè)管理市場化。由于目前多數社區(qū)都沒有完全建成，社區(qū)建成區(qū)規(guī)模較小，入住人口較少，多數新建社區(qū)物業(yè)暫時采取村級管理、鎮(zhèn)政府扶持的管理辦法，即由搬遷入住的村集體組織本村群眾組成的“六護員”對社區(qū)物業(yè)進行自我管護，按照城市管理的標準，強化公共設施和環(huán)境衛(wèi)生管理，對社區(qū)內道路、排水、綠化、亮化、景觀等設施進行統一養(yǎng)護和維修，并做好垃圾清運、花草修剪等事務。其費用主要由村集體收入解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政給予適當補助。等社區(qū)逐步完善后，再通過公開招投標的方式，選定有資質、服務好的物業(yè)公司對社區(qū)進行物業(yè)服務管理。少數成熟社區(qū)已經根據居民意愿公開選聘物業(yè)公司進行物業(yè)管理，全面提供公共衛(wèi)生清潔、公用設施的維修保養(yǎng)和保安、綠化、亮化等服務，由社區(qū)管理機構協調實現物業(yè)收費按行業(yè)標準底限執(zhí)行，收支情況接受社區(qū)居民和社會監(jiān)督，切實維護居民正當權益。

二是推行居民公約，進行居民社區(qū)化生活教育。制定完善社區(qū)各項管護制度和社區(qū)居民公約，嚴禁擅自拆除、改建、移動、占用社區(qū)公共設施，保障公共設施完好，充分發(fā)揮使用功能。通過各種宣傳載體，教育群眾養(yǎng)成良好的生活習慣，形成以制度管人、按制度辦事，確保社區(qū)各項工作制度化、規(guī)范化。

三、新鄭市新型農村社區(qū)管理的初步成效

在新型農村社區(qū)的管理教育和服務保障下，從建新居到勞動就業(yè)方式、社會生產方式再到生活方式、精神觀念，農村建設、農民生活、農業(yè)發(fā)展均已呈現出新的氣象。

(一)新型農村社區(qū)搭建了公共服務平臺，基本實現了居民公共事務管理和服務的全覆蓋

新型農村社區(qū)建設促進了基礎設施建設向農村延伸、公共財政向農村傾斜、公共服務向農村覆蓋，逐步解決農村社區(qū)辦公和服務場所、人員和經費等問題。在規(guī)模化社區(qū)集中高效使用公務人員和公共設施，基本實現了農村社區(qū)有人辦事、有地方辦事、有錢辦事的目標，為實現政府公共服務向新型農村社區(qū)延伸創(chuàng)造了條件。新型農村社區(qū)還搭建了公共服務信息化平臺，提高了辦事效能和政府社會管理覆蓋面。

(二)完善了社區(qū)服務體系，提高了居民生活質量

新型農村社區(qū)使農民由分散居住轉為集中居住，實現了公共資源整體優(yōu)化配置。新鄭市突出服務功能，從農民群眾現實需求出發(fā)，加強了新型農村社區(qū)服務體系建設，設立了服務窗口，拓展了服務項目，改進了服務手段，實行了“為民全程代理”服務。部分社區(qū)積極推動社區(qū)服務和社區(qū)管理的銜接配套。一些社區(qū)充分利用信息網絡方便快捷、內容豐富的優(yōu)勢，積極籌劃建立和完善便民服務管理信息化平臺，實現“黨務、政務、商務、事務、服務”合一，為村民提供“快捷、安全”的便民服務。在新型農村社區(qū)這個平臺下，社會保障、文化、衛(wèi)生、治安、科技等服務活動得到有效開展，科學技術向農村及時擴散，現代文明向農村輻射，村民享受到了更便利、更高效的服務，提高了農民群眾的生活質量和文明程度，入住社區(qū)居民的生產方式和生活方式正在悄然發(fā)生變化。

(三)強化了基層組織建設，提升了居民自治水平

在新型農村社區(qū)，人口高密度聚居擴大了政府公共事務管理的輻射面，特別是外來流動人口維權行動提高了村務公開的呼聲，促使社區(qū)黨組織和居民委員會等基層組織建設得到加強，村級組織各項制度得到健全。村務管理規(guī)范化的提高，進一步深化和完善了村民自治機制，促進了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督政策的落實，增強了村委會的管理和服務功能，保障了農民群眾有序參與基層民主建設。

(四)變革了農村生產關系，促進了農村經濟發(fā)展

新型農村社區(qū)建設整合了原來散亂的村落民居，騰出了建設用地和可耕地，高起點規(guī)劃社區(qū)空間布局和產業(yè)布局，依托既有中心鎮(zhèn)區(qū)和主干道路展開村鎮(zhèn)框架，建設產業(yè)集聚區(qū)、農民創(chuàng)業(yè)園，為農村工業(yè)化和農業(yè)規(guī)模化經營以及農村熟練勞動力培育提供了空間平臺和載體，調動了農民群眾擴大生產的積極性和主動性，鋪就了產城互動、三化協調的可持續(xù)發(fā)展之路。新鄭市適時出臺了入住社區(qū)居民以房屋產權抵押貸款的辦法，允許以農村土地承包經營權抵押貸款和以新型農村社區(qū)住房抵押貸款，擴大新型農村社區(qū)有效擔保物范圍，改變長久以來農民土地能種不能用、房屋能住不能賣的現狀，為入住社區(qū)居民擴大再生產拓寬了融資渠道，使農民的“死資產”變成了“活資產”，部分地緩解了居民創(chuàng)業(yè)融資渠道狹窄的難題。

四、新鄭市新型農村社區(qū)管理中存在的問題

新型農村社區(qū)管理的強化，便利了居民生活，增進了社會和諧度，極大地推動了后續(xù)新型農村社區(qū)建設。然而，河南省是全國第一個大規(guī)模推進新型城鎮(zhèn)化建設的探路者，在當前的轉型過渡期，與現代化社區(qū)管理相比，新鄭市新型農村社區(qū)管理不可避免地還存在不少差距，主要體現在如下幾個方面。

(一)社區(qū)兩委的工作機制仍未實現向現代城鎮(zhèn)社區(qū)管理的轉變

在新型農村社區(qū)居民服務管理工作中，新鄭市著力實現五個轉變，即組織由單一設置向多元設置轉變，職能由管理型向服務型轉變，人員由村組干部向社區(qū)干部轉變，活動載體由低層次向高層次轉變，陣地建設由粗放型向精細化轉變。然而，一些體制和機制性問題尚未得到有效解決，直接影響著新型農村社區(qū)居民服務管理工作的開展。

一是過渡性特征明顯。社區(qū)黨總支、社區(qū)發(fā)展協調委員會和居民監(jiān)督理事會三個機構的一把手都以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(管委會)領導層以行政指派的方式由鎮(zhèn)機關干部擔任，作為居民自選自治的主要人員(村委會主任和村監(jiān)委會主任)擔任社區(qū)發(fā)展協調委員會和居民監(jiān)督理事會副職，通過行政方式撮合組織聯合和指派干部只能作為一種過渡手段確保新型社區(qū)管理初期的秩序，最終要邁好向基層群眾自治過渡的一步。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦黨委——社區(qū)聯合黨總支——黨支部”這種多層級架構也違背了扁平化的組織設計原理和信息時代的組織發(fā)展趨勢。二是新型社區(qū)村民重新組織化程度不高，兩委人員沒有及時更選。多數新型農村社區(qū)由過去的多個村合并而來，居民組織關系和空間處所仍按原有村組編排，社區(qū)居民小組長一般從原行政村黨支部書記或村委會主任選出，村干部直接轉為新型農村社區(qū)干部，沒有實現及時重組更新。新型農村社區(qū)較傳統農村社區(qū)規(guī)模明顯擴大，而部分新型社區(qū)管理人員明顯不足，難以承擔日益繁重的工作任務。有的新型農村社區(qū)工作人員文化水平偏低、年齡偏大，他們大多是土生土長的農民，文化層次、知識結構難以適應新型農村社區(qū)工作需要，對新型農村社區(qū)職能缺乏認識和理解，應對居民提出的各種要求時顯得力不從心。三是多個村落在空間上實現積聚聯合了，但原各村兩委特別是村支書成為推進聯合最大的阻力，他們在服務中心選址建設和人員安排等問題上爭議較大，部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子思想認識也跟不上，工作積極性不高，導致黨組織聯建和服務聯動沒有有效運轉。有的村落實政策不到位，未形成合力，存在重管理輕服務、服務不到位等現象。有的村以群眾素質差、干部任務多為借口，推動工作慢，成效不明顯。

(二)社區(qū)服務管理有待進一步加強

新型農村社區(qū)管理走向成熟需要達到“五個轉變”，即組織由單一設置向多元設置轉變、職能由管理型向服務型轉變、人員由村組干部向社區(qū)干部轉變、活動載體由低層次向高層次轉變、陣地建設由粗放型向精細化轉變。2011年起，鄭州市和新鄭市相繼成立了社區(qū)建設服務局負責全市城鄉(xiāng)社區(qū)建設，但這個部門的設立效果還沒有充分顯現出來。

此外，社區(qū)物業(yè)管理存在明顯的過渡性。不少新型農村社區(qū)管理政策特別是物業(yè)管理政策，體現出明顯的轉型過渡特征。目前最大的問題是居民沒有物業(yè)管理方面的消費觀念，物業(yè)服務收費困難。如辛店鎮(zhèn)陽光花園社區(qū)沒有集體收入，主要是鄉(xiāng)財政撥款，給保潔、保修、保安人員發(fā)工資，安排專人進行管理；孟莊鎮(zhèn)潮河新城社區(qū)、薛店鎮(zhèn)常劉社區(qū)則是用村集體收入支付物業(yè)方面的費用，這就存在家庭之間的不公平問題。

(三)居民素質和生活方式仍未實現根本轉變

從村落居民到城鎮(zhèn)居民的轉變需要一個很長的過程。目前，新入住社區(qū)的居民的生活意識和生活習慣還沒有從農村居住的大環(huán)境里轉變過來，這就給社區(qū)管理特別是物業(yè)收費帶來很大困難。

一是社區(qū)居民就業(yè)技能難以滿足再就業(yè)需要。村民進入社區(qū)生活后，大多數不再依靠土地生活，但隨著現代化水平的提升，企業(yè)對工人的素質和技能要求也更高，社區(qū)居民中學文化程度的占多數，雖然高中及以上文化程度的比例在提高，但多數沒有參加過職業(yè)技能培訓，缺乏基本的工作技能，造成了找工作難、找好工作更難的局面。二是村落生活習慣有待轉變。進入社區(qū)后，傳統的農村生產生活條件已經改變，但由于舊的生活習慣長期存在，使居民在文明、衛(wèi)生等方面與新型社區(qū)要求格格不入，如亂扔垃圾、亂停車輛仍然較多。此外，由于還沒有形成市場經濟的消費觀念，一些基本沒有集體經濟的社區(qū)沒有集體收入，居民又不愿意繳納物業(yè)管理費，目前只能靠政府給予資金支持，從長遠來看，亟須探索新的物業(yè)費征收辦法。三是新型鄰里關系亟須構建。它要求居民在社區(qū)群體性生活中樹立起良好的道德觀念和風氣，養(yǎng)成文明的生活習慣，正確地處理鄰里關系，在社區(qū)中形成團結、和睦、互幫互助的社會主義新型人際關系。然而，受傳統居住觀念影響，廣大農戶形成了相對封閉的生活習慣，習慣于獨門獨院式的居住生活方式，因為一些雞毛小事罵街打架的情況還時有發(fā)生。

(四)社會管理和公共服務的社會化程度不高

社區(qū)管理不等于社會管理，政府社會管理工作也不等于社區(qū)管理工作，不是任何對群眾有利的事都應該由政府來完成，政府不能大包大攬社區(qū)社會管理和公共服務職能。社區(qū)管理機構只需要做好本職工作并協助上級政府做好相關工作即可，不必越俎代庖承擔過多公共服務職責。例如，新鄭部分社區(qū)制定了高考優(yōu)秀學生獎勵制度，由集體出資對考入大學的新型社區(qū)居民子女每人獎勵現金1000元。再如，潮河新城社區(qū)積極打造智慧社區(qū)模塊，既能辦理郵件、快遞、報刊等公共服務，還能提供賬戶轉付、小額現金支付等助農取款金融業(yè)務，農資、農村藥品配送服務，航空機票、火車票、客運車票代購服務，水電費、有線電視費代收業(yè)務，移動、聯通、電信繳費代辦業(yè)務等延伸擴展服務，實現繳費方式和繳費平臺的社區(qū)化。這些都并不值得借鑒和推廣。政府的工作主要是搭建平臺和提供服務環(huán)境保障，具體運營則應交付給市場完成。

五、加強新鄭市新型農村社區(qū)管理的幾點建議

(一)加強社區(qū)“兩委”班子建設，引領農村社區(qū)黨建工作

村改社區(qū)后，原來的管理組織體系已經不適應新的需要，要借鑒城市社區(qū)黨建工作和外地新型農村社區(qū)管理的成功經驗，加快推進村委會改社區(qū)居委會進程。

一是健全組織機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦及其下屬社區(qū)聯合黨總支、社區(qū)居委會、居民都在更高一層次的法律法規(guī)調控下行為，國家法律法規(guī)成為三者獨立活動和公平互動的外部制度環(huán)境。社區(qū)居委會主任作為社區(qū)民意的代表，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦與居民之間發(fā)揮著平衡調節(jié)器的作用。加快推進社區(qū)黨組織和自治組織的組建工作，健全以基層黨組織為核心的社區(qū)組織體系，壓縮黨組織層級，突出社區(qū)聯合黨總支的貫徹落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦政策意圖中的基層領導角色將社區(qū)黨總支下設的黨支部定位為功能性黨支部，弱化其領導職權，強化其服務職責。要對整村集聚到新型社區(qū)的，打亂原行政村組單位建立社區(qū)居民小組，納入社區(qū)直接管理；對非整村搬遷、由轄區(qū)內各村部分入住的，原村兩委班子單方接受社區(qū)黨總支領導。要在網格化管理體系的制度框架下，把基層治理的各種力量集聚起來，發(fā)揮各方特色，更好地為居民提供全方位服務。

二是逐步向社區(qū)自治過渡。在過渡期實行社區(qū)黨組織書記和居委會主任“一肩挑”。隨后，要兩職分開擔任，拓寬用人視野，打破身份、年齡、學歷、地域等條件限制，注重在離退職干部、軍轉復退人員、高校畢業(yè)生、專業(yè)技術人員、企業(yè)或專業(yè)合作社管理人員中，選聘思想政治素質高、致富能力強、群眾基礎好的優(yōu)秀人才進入社區(qū)領導班子。新型農村社區(qū)干部實行調整前鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案和在社區(qū)公示制度。逐步面向社會公開招聘居委會主任，逐步實現社區(qū)干部職業(yè)化和專業(yè)化，并放權由其從既有干部隊伍中選配組建班子。加強新型農村社區(qū)干部教育培訓工作，引導他們走出傳統的農村管理體制思維定式，更新領導管理觀念，不斷提高社區(qū)干部管理社區(qū)的能力和服務水平。建立全市農村干部檔案，為新型農村社區(qū)干部的選拔培養(yǎng)、教育管理、提拔使用、監(jiān)督考核等提供可靠依據。

三是優(yōu)化社區(qū)黨組織干部隊伍的選用。村黨支部納入社區(qū)黨組織管理后，設置社區(qū)黨總支，下設若干個樓棟(片區(qū))居民互助組黨支部、企業(yè)黨支部等，班子成員為7～9人。對暫時沒有合適人選或不具備選舉條件的，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委從鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級干部中選派年富力強、基層工作經驗豐富、在黨員群眾中威信高的同志兼任新型農村社區(qū)黨組織書記。隨著社區(qū)選舉條件的日趨成熟，組織社區(qū)所轄各行政村的黨員和群眾將按照“兩推一選”的辦法，公開推選社區(qū)黨組織書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的包村干部(村第一書記)或村黨支部書記擔任總支副書記，大學生村官和經過選拔的優(yōu)秀村干部為黨組成員，把黨組織的資源優(yōu)勢轉化為加快新型農村社區(qū)建設的核心動力。

(二)加強社區(qū)公共服務管理

新型社區(qū)黨組織承擔協調、服務、管理“三種功能”和整合組織資源、推動經濟發(fā)展、聯系服務群眾、教育管理黨員、精神文明建設、促進和諧穩(wěn)定“六項職責”。為了滿足不同群體的服務需求，讓城鄉(xiāng)居民享受更好的公共服務，一是要加快社區(qū)服務中心平臺建設，積極推進以就業(yè)、社會保險、社會救助、綜合治理、醫(yī)療衛(wèi)生、計生、文化、教育、體育為主要內容的政府公共服務覆蓋到社區(qū)，并積極引進社會服務機構。配齊配強工作人員，優(yōu)化工作流程，規(guī)范服務標準，開展“開放式辦公、一站式服務”，同時建立待遇保障機制。二是加強就業(yè)培訓指導。社區(qū)要積極與市、鎮(zhèn)兩級勞動就業(yè)指導機構對接，搞好社區(qū)富余勞動力就業(yè)技能培訓和就業(yè)指導工作，提升勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強就業(yè)穩(wěn)定性。要鼓勵公共職業(yè)中介機構向社區(qū)延伸，建立社區(qū)的就業(yè)再就業(yè)綜合信息查詢服務平臺，為社區(qū)居民就業(yè)提供服務。三是積極培育民間組織、群團組織和經濟合作組織，發(fā)展壯大志愿者隊伍，廣泛開展群眾性活動，增強社區(qū)管理的凝聚力和向心力，建立以黨總支為引領，黨務組織、居務組織、中介組織三方協作共管新模式，實現共同治理。

社區(qū)管理仍需繼續(xù)加強各項制度建設，積極完善全程服務代理、公開承諾、首問責任、坐班值班、居民評議、檔案管理等農村社區(qū)管理制度，逐步提升新型農村社區(qū)居民服務管理的規(guī)范化水平。縣(市)區(qū)黨委要向新型農村社區(qū)選派黨組織第一書記或黨建指導員，加強對新型農村社區(qū)基層黨建工作的領導和指導，幫助做好各項工作。新型農村社區(qū)居民服務管理工作要列入各級政府重要議事日程，各責任領導要按照各自分工，加強對新型農村社區(qū)工作的指導，切實履行職責。

建立社區(qū)干部績效考評和問責機制。一些政府部門在服務新型社區(qū)居民方面仍存在推諉問題。例如，在社區(qū)建設初期，市委、市政府同意為新型社區(qū)居民辦理房產證，但個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在辦理房產證時，有關部門總是以手續(xù)不完備，上級沒有明確的辦理辦法為由推托房產證辦理。對此，要以網格化管理體系為載體，深入推進條塊融合，以干部績效考評和問責機制促成新鄭市市直部門更多地為新型農村社區(qū)建設管理服務。

(三)推動“村改居”的制度性因素變革

新型農村社區(qū)不應只是形式上的變換，更應是真正的居民組織與管理形式的變革。加快村轉社區(qū)步伐，實現住區(qū)要素從農莊村落向城鎮(zhèn)社區(qū)的轉變，使“村改居”發(fā)生實質性的轉變，跟城市社區(qū)相銜接，還需要解決一系列體制與管理問題，特別是涉及土地制度、集體資產的改制、城鄉(xiāng)管理體制的統一等。

一是認真為居民辦理房產證。為入住社區(qū)居民進行住宅用地審批，辦理頒發(fā)住房土地使用證和房屋所有權證，允許社區(qū)內居民住宅用地進行流轉，允許社區(qū)居民房屋所有權在一定范圍內進行轉移，社區(qū)居民房屋可以轉讓、出租或抵押。二是推動戶籍背后的社會屬性轉變。對入住新型農村社區(qū)的居民，根據本人意愿可轉為非農業(yè)戶口，在經濟領域享受城鎮(zhèn)居民相應的醫(yī)療、低保、養(yǎng)老、就業(yè)等待遇，當城鎮(zhèn)戶口待遇標準低于農村戶口待遇標準時，按照就高不就低的原則，可繼續(xù)享受農村待遇標準。三是實行土地確權，規(guī)范土地流轉，切實維護居民權益。加大土地流轉力度，在嚴禁違法占地、嚴禁侵占農民合法權益的基礎上，與實力強的涉農公司合作做好土地流轉，促進農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化發(fā)展，解決入住社區(qū)群眾種地難、種地貴的問題，提高社區(qū)居民土地收入，解決社區(qū)居民后顧之憂。

(四)加大宣傳教育力度，提高居民內在素質

群眾自愿和群眾滿意是新型農村社區(qū)建設的出發(fā)點和落腳點。一是深入廣泛地宣傳有關新型農村社區(qū)建設的方針、政策及新型農村社區(qū)建設的目的和重要意義，通過深入廣泛宣傳，進一步提高農村黨員、干部、群眾對新型農村社區(qū)建設的思想認識，強化他們的社區(qū)意識和責任意識，激發(fā)他們參與新型農村社區(qū)建設的熱情，形成良好的新型農村社區(qū)建設的輿論氛圍，推動新型農村社區(qū)建設深入有序開展。二是引導居民轉變生活習慣和消費觀念。村委會可建立一個小市場出租攤位或出租門面房，用收益的租金作為專業(yè)物業(yè)服務隊伍的資金來源，同時每戶可象征性收一點衛(wèi)生費，培養(yǎng)村民花錢買服務的意識。逐步探索居民交納房屋維修基金，以解決以后房子的維修問題等。三是加強精神文明建設。加快社區(qū)文化活動中心建設，組建特色文化隊伍，組織開展群眾喜聞樂見的文化活動，以新文化塑造新居民。開展“文明和諧樓院”、“文明和諧家庭”等精神文明創(chuàng)建評選活動，引導社區(qū)居民講文明、樹新風、促和諧，以新風尚引導新居民。