權力清單：地方政府公共權力監管的新起點

郁建興 許夢曦

權力清單：地方政府公共權力監管的新起點

郁建興 許夢曦

推行權力清單制度是現階段全面構建公共權力監管體系的重要事件。但是，推行權力清單制度只是起點而不是終點，地方政府公共權力的全面監管任重而道遠

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調“堅持用制度管權管事管人”，明確提出“要形成科學有效的權力制約和協調機制，加強反腐敗機制創新和制度保障，健全改進作風常態化制度”。然而，關鍵問題在于，如何構建長效機制監管政府公權力的運行？《決定》要求“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”，通過權力清單的公開，提高政府行政的透明度和公眾參與度，確保政府的回應性。

推行權力清單是公權力監管的首要一步，它通過全面系統梳理公權力，政府可以糾正超出法定權限范圍的職權，清理部門間交叉的職權、鑒別模糊的職權，并督促履職不到位的職權。依法公開權力運行流程屬于權力公開的重要組成部分，如果說事項的明確在地方政府依法行政的框架下賦予了政府在特定情況下干預經濟社會事務、分配公共資源的權力，那么，流程的公開則明確了政府行使權力的前提條件和規范程序。知情權是監督公共權力的重要前提，權力清單通過賦予公民更廣泛的知情權，為公共權力的全面監管開辟新路徑，符合現代民主的根本要求。

“權力清單”一詞最早出現于2005年，河北省以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，推進行政權力公開透明運行改革。此后，浙江、湖南、四川等地也相繼啟動了權力清單的試點工作。十八屆三中全會后，全國各地紛紛相應，掀起了制定權力清單的熱潮。廣州率先曬出政府的權力清單，成為首個公開政府權力清單的城市，河北、廣東、北京等地也陸續“試水”，敦促相關職能部門清理權力事項，整合權力清單。一時間，“政府權力清單”成為街談巷議的熱門話題。2014年初，國務院各部門相繼向社會公開了目前保留的行政審批事項清單，以鎖定各部門行政審批項目“底數”，接受社會監督，引來好評如潮。權力清單制度初露臉，就取得了可喜成就，在這一熱潮中，我們還需要進行一些冷思考，如權力清單公布后的舉措是什么，怎樣深化權力清單制度建設等。

改革開放以來，浙江省始終以積極探索、勇于實踐的精神領跑全國。如今，推行權力清單制度就是這種探索的延續和深化。作為縣域層面探索權力清單的起點，浙江省三門縣自2012年起，以臺州市行政權力規范化建設試點為契機，在全國率先開展構建縣域公共權力監管體系的實踐探索。三門縣依法厘清了縣政府及部門、鄉鎮政府權力事項共7818項，繪制了1300項常用權力的運行流程圖，細化量化行政處罰等自由裁量近3200多項；厘清縣委權力92項、鄉鎮黨委權力80項，編制了縣委重大事項決策公開等流程。通過這一探索，形成了權力清單，促進了源頭治理；規范了權力行使，形成了制度“籠子”。2014年1月，浙江省選取富陽縣作為浙江省權力清單制度試點，對縣政府公共權力的梳理，權力清單的制定進行更深入的探索。富陽縣自2008年來，就定期對政府部門的權力事項進行清理。今年3月7日，曬出了縣級權力初步清單。與此同時，三門縣也在進行著新的探索，權力清單的范圍不再僅限于縣政府行政權力而是擴展到了整個縣域層面的公共權力部分。3月10日，浙江省召開權力清單制度電視電話會議，承諾于10月底前，省、市、縣三級政府部門將全部完成權力清單公布。浙江省各級政府的行政權力將在現有基礎上減掉一半，保留的權力事項將放到互聯網上接受監督，力求加快構建“權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法制保障”的地方政府職能體系和組織體系。

推行權力清單制度是現階段我國全面構建公共權力監管體系的重要事件。但是，推行權力清單制度只是起點而不是終點，地方政府公共權力的全面監管任重而道遠。

（一）重構政府—市場間關系，實現政府“瘦身”

從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，我國政府保留了大量干預市場、社會的管理權限。在簡政放權進程中，政府取消的行政審批權并不必須讓渡給其他社會組織和機構，而是藉此發揮市場在資源配置中的決定性作用。因而，推行權力清單制度的過程，一方面是通過“法無授權不可為”，限制政府權力；另一方面通過負面清單制度實現“法無禁止皆自由”，還權于市場。可以看到，這是一場政府的自我革命。對于“全能保姆”型政府角色有著深厚文化傳統的我國而言，今天的政府自我革命是一場角色的徹底轉換：以往，政府是“全能保姆”，即使放權也只是那些政府管不好也管不了的事項，如今讓市場在資源配置中發揮決定性作用，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。經由這場“革命”，地方積極性得以調動，市場活力得以迸發。

權力清單對重構政府與市場間關系起到了重要作用，標志著我國市場化改革的一大進展。對地方政府而言，是推動其職能轉變的重大舉措。因而，不能單純將權力清單視為給地方政府套上了“緊箍咒”，給政府行使公權力加諸了多重限制，而是盡可能地解放政府，更加明晰政府與市場間的界限，減少政府的非法定責任，為政府“瘦身”，將政府的重點工作轉移到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。

（二）制度建設助權力清單“落地”

自十八屆三中全會要求推行權力清單制度以來，地方政府紛紛依法清理權力，公開權力清單，供社會公眾監督。然而，公權力的梳理、公開、運行主體均為單一的地方政府，難免使人對其權力清單的效力、穩定性、正當性產生質疑。如何切實賦予權力清單在法律上的正當性而不再是政府自己的一次“過家家”呢？地方人民代表大會應當肩負起這個職責。由地方政府梳理整合權力內容，繪制權力清單，再交由人民代表大會進行審議，審議通過，則權力清單以人大決定的形式固定下來，政府自身沒有擅自修改的權力，其穩定性、合規性得以保障；如若不通過，則應當結合代表意見與地方經濟社會管理現實情況對權力清單進行修正后再次提請通過。

我國的行政體制正在經歷快速變動之中，特別是在簡政放權的背景下，政府與市場、社會的邊界正在經歷持續重構，中央和地方各級政府之間的權力界限也在不斷發生變化。也正因此，“權力清單”并非靜態和不可變的，地方人民代表大會應注重建立“權力清單”的動態完善機制，及時回應法律法規的變化，敦促地方政府克服科層制組織的內在剛性，及時調整自身行為。

權力清單的功效發揮一定程度上取決于配套機制，高新科技、部門聯動、問責制度等系列配套制度都應當為推行權力清單制度提供助力。在這一點上，浙江省三門縣的經驗具有較大的示范意義。在出臺權力清單后，三門縣以權力清單為基礎，著力推進了權力運行公開化，同時借助云計算及技術，建立完善了電子監察系統，為公眾、人大、紀檢監察部門等在內的多元監督主體拓寬了監管渠道，降低了監督成本。而且，為了確保監管切實有效，三門也整合了專門的監督力量，針對“三公經費”、“財政專項資金”、重點工程建設等實行聯合監察，并建立了重大決策落實情況督察和問責制度，完善關鍵崗位督評制度。通過制定一系列有助于促進權力運行公開透明、降低公眾監督成本，提高問責力度的制度，能夠為權力清單的效力發揮提供助力。

（三）明晰兜底職能，彌補職責缺位

目前，各地的權力清單基本上依據法律法規制定，但由于存在某些特定情況，法律法規在政府職能的表述上無法窮盡，多用兜底條款加以保障。兜底條款的存在有其現實必要性，但也給權力清單的制定帶來了一些困難。我國各級地方政府及政府內部機構間普遍存在公共權力內容、范圍模糊的情況，兜底條款的存在更為權力界定加大了難度。在梳理地方政府權力、制定權力清單時應著重關注兜底條款的問題，具體可分兩步走：第一步，區分出兜底條款中市場部分和政府部分，將能夠交由市場自主決定處理的內容從權力清單中剝除，還權于市場；第二步，明晰政府職責范圍內兜底內容的歸屬，保證事事有人管，職責無缺位。

（四）突破地方政府多重角色困境

在當代中國，地方政府既是法律法規的執行者，也是上級政策的落實者，更是地方治理的主導者。目前的權力清單制定多側重于地方政府作為法律法規執行者時行使的公共權力，強調公權力監管的核心在于確保地方政府依法行政。然而，僅僅提升地方政府的問責性，還無法實現全面、有效監管地方政府公權力的目標。因而，目前對權力清單的諸多嘗試只是停留在對地方政府最基本法定職責的監管上。隨著改革的進一步深入，地方政府作為治理者、決策者所行使的公共權力終將被納入權力清單監管的范圍。如何確保政府決策的透明、科學和民主，如何保證區域治理的穩定、富饒、和諧，也是權力清單制度建設下一步需要探索的方向。

為教育部長江學者特聘教授、浙江大學公共管理學院常務副院長