房產稅改革的路徑選擇

楊小平 陳昌鋒

房產稅改革的必要性

早在1986年，我國就開始征收房產稅。但在制度制定時，房產稅僅限于城鎮經營性用房，未對個人住房征收，并非完整意義上的房產稅，沒有發揮房產稅應有的功能。經過近20年的高速發展，我國房地產市場規模巨大。但由于缺乏長期、有效的制度設計，房地產市場無序發展，房產價格脫離居民實際收入水平，“住房難”成為歷屆政府的難題，在各種調控手段均無法見效之后，改革房產稅成為各界的共識。實際上，不論從增加地方財政收入，還是調節房地產市場，房產稅改革均具有必要性。

房地產市場宏觀政策失效，必須回歸市場調節手段。2003年國家開始調控房地產市場，10年間共計出臺了70項調控政策，幾乎每年都會出臺一項政策，然而“國幾條”并未遏制住房地產市場“野蠻生長”，房價一直在“飛”。究其原因，調控政策的短期化是重要因素。近10年的調控政策短期化特征明顯，政策沒有延續性、調控方式直接（“限購、限貸、限價、限售、限簽”）、調控手段單一等扭曲了真實的市場供求關系，影響了資源配置。而作為直接調控房產價格、以房產價值為課征對象的房產稅卻由于種種原因未成為調控政策的選擇。在各種調控手段均證明效果不佳情況下，國家應當回歸以房產稅等經濟手段為主的長效制度設計，同時考慮房屋的社會公共資源屬性，適當加以政策調控。

“土地財政”難以為繼。房地產業另一個廣為詬病的方面是助長了“土地財政”。地方政府依賴土地使用權出讓收入作為地方財政的主要收入來源，直接推高了房價，同時作為利益既得方，地方政府也沒有主動降低房價的動力。近10年來，土地出讓收入占地方財政收入均在3成以上，并在2010達到了高峰，所占比例高達66.49%。但土地屬于不可再生資源，城市土地畢竟有限，經過多年高強度開發建設后，土地財政已經難以為繼。同時，隨著經濟社會不斷發展和我國進入老齡化社會，各類養老、教育、社保、衛生、醫療、城市維護等剛性支出卻日漸增長，必須要有穩定的地方財政收入來支撐。

“營改增”后地方財政收入缺乏主體稅，尋找新的地方主體稅種迫在眉睫。2011年，經國務院批準，財政部、國家稅務總局聯合下發營業稅改征增值稅試點方案，截止到2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行。營業稅、企業所得稅和個人所得稅是當前地稅收入中的三大主體稅種，也是地稅收入增長的主力軍。“營改增”后地方稅收失去主體稅種，將造成地稅隨主體稅種附征的稅收難以控管的局面。2008—2012年5年間，在全國地方本級財政收入中，營業稅占地方財政收入的穩定在25%上下，是地方財政收入的第一大來源。“營改增”擴圍后，地稅收入中營業稅將全部或大部分喪失，企業所得稅因新增企業隨著“營改增”變為國稅征管而失去新的增長空間。同時，隨著主體稅種的征收權轉移，依托主體稅種附征的相關稅種和附加、基金都將面臨流失的風險，地方組織收入的難度將進一步加大。

房產稅改革試點的成效及現實困境

鑒于房地產市場存在的諸多問題和宏觀調控政策的失效，和“營改增”后中央與地方財政收入分配各具的失衡，房產稅眾望所歸成為決策層破解難題、緩沖矛盾的選擇。2011年，經國務院批準，上海、重慶兩市作為房產稅試點改革城市，分別出臺了《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》和《重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》及實施細則，并從2011年1月28日起實施。

滬、渝兩地房地產改革方案實施三年來，雖然取得了一些成效，如房產稅收入有所增加、遏制了部分購房需求等，但兩地稅改方案均未能充分發揮房產稅的功能作用，一定程度上可以說收效甚微。兩地房產稅收入所占地方本級財政收入都非常低，在地方財政收入的大盤子中幾乎可忽略不計，難以擔當地方財政主體稅種的重任，對房地產市場的影響也微乎其微，除2011年受經濟大環境影響外，其余兩年房產價格均在上漲，并沒有因為征收房產稅而下降。表面上看，滬、渝兩地稅改沒有取得預期效果的原因主要在于稅改方案過于溫柔，不僅稅率很低，而且征收范圍過窄，減免稅范圍也很廣。然而，從深層次來看，稅改絕非僅僅設計一套方案就能解決，更重要的是制度配套推進，在當前不動產登記制度、房地產交易信息系統等配套制度尚未完善，依附在房地產上的各種利益藩籬尚未打破的情況下，房產稅改革任重道遠。

滬、渝兩地房產稅改革的得失折射出我國房產稅改革的困境。一方面，房產稅承載著調節房地產市場、增加地方財政收入和調節收入分配的重任；但另一方面，各種利益群體相互博弈，配套制度尚不健全，又嚴重制約房產稅作用發揮。

各方利益的博弈：房地產相關各方利益不一。房地產市場至少包含了四層利益關系：一是開發商與購房者之間的博弈；二是地方政府與開發商之間的利益博弈；三是政府各部門之間的博弈關系；四是擁有多處住房的富有產權人與急需購房的弱勢群體之間的博弈關系。這四個層次利益主體之間的博弈，很大程度上決定并影響著房地產市場的走勢和房產稅的改革進程。總體而言，地方政府、開發商和富有產權人很大程度上屬于利益既得方，地方政府期望房價處于高位，從而維持較高的土地出讓價格，開發商希望房價上漲獲取最大利潤，富有產權人希望所擁有的房產升值財富增加，因而都不愿意改變目前的現狀。而處于弱勢一方的購房者和潛在購房人（弱勢群體）則相反，但由于力量所限，無力改變現狀。這也正是滬、渝兩地稅改方案過于“溫柔”，沒有起到成效的重要原因。

政策上的搖擺：是否對存量房開征房產稅意見不一。利益各方博弈的重要體現之一，就是對存量房是否開征房產稅爭議巨大。分析表明，如果不對存量房征收房產稅，實際上就是對既得利益方的保護，在既得利益方已經享受到房地產市場野蠻生長的福利后，只對增量征收房產稅，而增量的持有人恰恰絕大部分是弱勢群體，因此這種政策明顯有失公平。但在政策制定時，為了房產稅的可行性，換言之，為了減少市場抵抗和提高執行效率，往往犧牲了公平。如上海的稅改方案只對增量征收，重慶方案雖然對部分存量房征收，但也僅限于獨棟和高檔住宅。這反過來抵銷了房產稅的應有功能。同時，考慮到目前我國人均擁有住房已經處于高位，統計顯示，2012年底，我國城鎮人均住房面積達到32.9平方米，未來房地產增量空間有限。如果不對存量征收，房產稅難以成為地方主體稅種。

制度上的缺失：不動產登記制度等配套制度尚未建立。雖然早在2003年5月開始，財政部和國稅總局就開始分3批對北京、江蘇等10個省市開展房地產模擬評稅工作，空轉了10年后，評估方法、登記造冊、數據庫等方面已經有了諸多經驗積累，而且《物權法》對不動產登記進行了法律規范，解決了法律上的障礙。然而，全國性的不動產登記制度和信息系統至今尚未建立，不動產信息呈現出明顯的地域性特征，各省之間、甚至同一省的不同市之間不動產登記制度、信息規范均有不同，且不能相互聯網共享。同時，各地房產政策差異巨大，不同種類的房產之間如何計征無法確定。目前各地房產種類多達數十種，甚至許多房地產沒有登記造冊。而沒有全國統一的不動產登記制度和信息系統，稅務部門無法掌握納稅人真實的稅源信息，給房產稅改革帶來巨大障礙。

房產稅改革的路徑選擇

十八屆三中全會《決定》提出“要加快房地產稅立法并適時推進改革”，房產稅改革已經進入制度設計階段。如何擺脫原有路徑依賴，最大程度發揮房產稅應有功能，最大程度彰顯政策公平，避免稅改成為新的短期化政策工具，避開“越調控越增長”的怪圈，就必須突破既有利益的藩籬，總結稅改的經驗教訓，讓市場起決定性作用，建立長效管用的制度。

減少行政干預，稅改必須回歸市場決定。房產稅改革必須走市場化路線，不能通過行政干預，頭痛醫頭腳痛醫腳，否則只能重回房產調控的老路。稅收是財政政策的主要工具，政府必須根據市場情況分類設置，不能“一刀切”。房產稅要依據不同種類的房產設置不同的稅率，托底保中調高，放開中高檔商品房市場，設置相對高的稅率，讓市場決定需求。而對于中低收入者，必須設置較低的稅率或者免征，保證住有所居。

突出公平原則，將存量住房納入征稅范圍。存量房是否納入房產稅征收范圍，某種程度上決定著房產稅改革能否成功。但征收存量房必須考慮到“托底”，即不能將保障居民生活需要的住房（或住房面積）納入征收范圍，否則追求公平的同時就會犧牲更大的公平。在此基礎上，對存量房征收房產稅，能夠打擊投機行為，使投資者認識到政府抑制投機性行為是長期的，從而改變其投資預期，調節房地產市場，保障房地產市場健康發展。

打破行政區劃，建立全國統一的不動產登記制度和信息登記系統。不動產登記制度和信息登記系統是房產稅改革的基礎性工程，財政部、國稅總局已經在10余個省市“空轉”房產稅多年，應該盡早總結經驗，及時向全國推廣。要加快對現有的房地產信息進行整合，同時各地要對轄區內的存量房重新核實，確保信息的完整性、真實性，這是房產稅改革的難點所在，同時也是改革的突破口。只有摸清存量房底數，建立完整的信息系統，房產稅改革才能邁向縱深，真正發揮其調節市場、調節收入分配和增加財政收入的作用。