土地置換與農民利益保障分析
——基于江蘇省無錫市的案例分析

●金 云 戴曉云

土地是社會生產和再生產的重要條件，按照經濟學的術語來說，土地是一種生產要素。隨著我國工業化進程的加快，導致大量農村人口向城市集中，截至2013年底我國城市人口占比達到53.73%。人口向城市轉移推動了城市化的快速發展，城市規模不斷擴大導致對土地的需求增加。為解決城市與工業發展對土地的需求，促使城市邊緣不斷擴大，同時大量的農用地轉換用途，成為城市或工業用地。這一過程可稱為土地置換。

一、土地置換的含義及實施

一般來說，土地置換是以符合土地利用總體規劃為要求，以耕地“占一補一”為前提條件，以調整優化土地利用結構布局為目標，以土地的適宜性為依據，通過異地調整，使不符合土地利用總體規劃布局或低效利用的土地符合土地利用整體布局，最大限度提高土地利用率。

就目前情況來看，一些發達地區的土地置換工作走在了前面，制定出較為明確、詳細的實施辦法。例如漢中市出臺了《土地置換管理辦法》，萊蕪市編制了《土地置換暫行辦法》等在實施中取得了明顯的成效。從江蘇來看，2008年11月，江蘇省正式提出要“積極開展‘雙置換’改革試點，允許農民用土地承包經營權、宅基地和住房置換城鎮社會保障及住房保障，實現農民向市民的身份轉換。”2008年，無錫市惠山區率先展開“土地換保障”的土地置換政策。截止到2010年，全區已有1.97萬農民率先完成了“土地換保障”。規劃到202 0年全區12 60個自然村，24.4萬人將全部搬遷，可復墾耕地1.77萬畝。通過實施“土地換保障”，無錫市惠山區實現了農地集中、用地集約、效益集顯。2010年，這項政策又開始在無錫市錫山區全面展開。

二、土地置換的收益分析

由于城市土地的置換開發會導致其用途、交通條件、商業繁華程度、基礎設施條件、環境質量、資本集約程度等發生不同程度的變化，因此就會帶來一定的土地置換開發收益。城市土地置換開發可使土地產生投資性增值和用途性增值，而這些增值收益要能夠在與城市土地置換開發有關的各個利益主體（中央政府、地方政府、土地使用者等等）之間進行分配，以形成一種合理的土地收益分享制度。城市土地置換開發在合理規劃用地，提高土地利用效率的同時，必須建立起一種合理的利益分配機制以確保農民的合理利益。

基于這一問題，不同的學者提出不同的看法。黎明、陳顧等學者認為“土地換保障”的土地置換是推動農村土地改革和農村社會保障制度協同共進的一種途徑。徐烽烽等利用模糊綜合評判法對蘇南農戶“土地換保障”前后福利的變化進行衡量，結果顯示農民的福利提高了。然而，也有一些學者對“土地換保障”的土地置換政策表示擔憂和質疑，認為在缺少合理定量化“土地換保障”過程中，土地承包經營權價格的確定不明確，導致具體操作不規范而出現在“土地換保障”的過程中，農民得不到合理的補償，使得農民財產受損。同時由于一些地方政府出于片面追求城市化發展，而不顧農民意愿一味強制推行“土地換保障”，但卻缺乏規范的制度保障，因此給農民帶來了利益的剝奪。認為土地承包經營權換社會保障可能成為獲取土地財政的一種新方式，在利益的驅動下，推行“土地換保障”過程中，會出現侵害農民利益的問題。

在實踐中，各級政府主管部門也在積極探索促進土地制度改革與農民利益保障協同發展的政策。19 93年，嘉興市開始進行征地制度改革，出于對失地農民安置方式的探索，率先推出了以“農村土地承包經營權置換社會保障”的補償方式，得到了各地的積極響應。雖然“土地換保障”始于對失地農民安置方式和利益保障的探索，但隨著城市化進一步發展，它作為協調農地制度流轉和提高農民社會保障水平的一種創新模式在更大范圍內進行推廣，并出現了“雙放棄”、“兩分兩換”、“雙置換”等多種形式，其內涵也發生了新的改變。

根據對無錫市錫山區的調查發現，在錫山區的土地置換過程中70%以上的農民有意愿參加“土地換保障”，但他們絕大數人擔憂的是土地被置換后得不到合理的補償。可見，在推行“土地換保障”過程中，存在著合理定量化農民土地承包經營權置換價格的需要，這也是土地置換過程中保障農民利益的保證。

三、江蘇省無錫市土地置換政策的內容

根據《市政府關于組織實施農村住宅置換安置房農村土地承包經營權置換城鎮社會保障工作的指導意見》（錫政發〔2009〕18 0號）有關規定，對市區農村土地承包經營權置換城鎮社會保障工作主要內容如下。

農村土地承包經營權置換城鎮社會保障，是指對依法擁有農村土地承包經營權的承包方在承包期內自愿將承包地全部交回村集體經濟組織、村民委員會或村民小組等發包方，給予其家庭人員與城鎮居民同等的社會保障待遇。實施后，制定農村住宅置換安置房、農村土地承包經營權置換城鎮社會保障（即“雙置換”）規劃和計劃的村集體經濟組織、村民委員會或村民小組及其具有農村土地承包經營權的農村土地承包戶家庭人員。對農村土地承包戶將土地承包經營權置換城鎮社會保障的，按照其家庭人員的年齡和基本情況，參照《無錫市征用土地補償和被征地農民基本生活保障暫行辦法》（錫政發〔2004〕10 3號），分別實行保障安置、就業安置和政府保養等辦法，納入城鎮社會保障范圍。已享受錫政發〔2002〕34 3號、錫政發〔2004〕10 3號文件及各區出臺的相關征地安置政策，辦理了征地安置手續的人員，以及按本意見的規定辦理了置換手續的人員不再列入置換對象。

農村土地承包經營權置換城鎮社會保障，保障安置、就業安置和政府保養費用，參照《市政府辦公室印發關于完善征地補償和被征地農民基本生活保障的意見的通知》（錫政辦發〔2008〕37 0號）規定的籌資標準確定，在確保資金平衡的基礎上，可分年繳納。保障安置和就業安置費用由各區財政局負責集中歸集和分期解繳，具體由各區財政局與市社會保險基金管理中心簽訂分期付款協議。各地建立政府保養資金財政專戶，統一管理，專款專用，統一發放。政策具體內容如表1。

表1 無錫市土地置換政策基本情況表

四、土地置換的農民利益分析

1.土地與農民的利益關系。土地對于農民具有特殊的意義。在我國工業化早期階段，土地是農民的最主要的生產資料，農民幾乎所有的生活來源和收入來源都依賴土地。隨著工業化進程的推進，勞動力需求的增長，農民開始離開土地的束縛進入城市。從絕對收入角度來看，農民對土地的依賴有所降低，但二元經濟現象的存在以及戶籍制度使得農民依然把土地當作是一種最后的安全保障。因此，土地依然承載著農民的較多的利益關系。

首先，土地能夠給農民帶來收入。作為生產資料的土地與農民的自身勞動力結合在一起可以創造價值，通過向社會提供農產品獲得收入，并同時為自己提供糧食、蔬菜等生活資料。對未向城市轉移的農民來說這也是唯一獲取收入的手段。

其次，保障功能。土地對于農民來說具有多重的保障作用。保障就業，在農村勞動力未向城市轉移前，這是農民就業的最主要途徑。即使對轉移到城市的勞動力來說，在城市失業的情況下，土地仍然是其就業的最后保障，土地還可保障農民的基本生活。當只有農業生產時，農民所需的一切都來自于土地，土地提供了農民最基本的生活需要。目前的土地承包經營權制度，是農民在面對不均衡的獲利機會時所進行的自發性變遷，對提高農民收入，維持農村經濟秩序方面有著不可替代的作用，因此穩定現有土地承包制的基本架構不變，并賦予土地承包經營權物權性，使其成為農民的一項穩定的財產，是目前經濟條件下實現農業規模化經營和農業現代化發展的必然的制度選擇。

但是，土地承包經營權的建立直接導致集體經濟日益薄弱，在土地集體所有、集中統一經營的土地制度格局下，農民還可以得到“五保護”、合作醫療等集體保障。而在目前的土地制度下，集體保障功能弱化。同時，由于目前我國社會保障制度的二元性，完善的農村社會保障制度尚未建立，農村社會保障水平低。在這種特殊的情況下，農民最大的基本生活保障主要依賴于農地的直接產出，這一點在二元經濟構架下，土地的保障功能得到進一步強化。這從很多農民離開農村進入城市，寧可繳納土地拋荒費也不愿將放棄土地得到印證。

土地還具有繼承性價值。土地的繼承價值一是體現在擁有土地承包經營權可以帶來財產化收益。主要包括直接利用土地可以帶來經濟收入和轉租或入股土地承包經營權帶來的租金收入。二是由于這種繼承的權利具有排他性，當農民想獲得另一個集體的包地時，就必須付出高昂的付費。在我國目前土地承包經營權制下，土地承包經營權作為一項新型的用益物權，隨著《物權法》的臺和相關法律的發布被確定下來，逐漸成為農民一項重要的財產權利，同時農民的子女應該可以對其擁有財產進行繼承。2002年8月通過的《中華人民共和國農村土地承包法》第三十一條規定:“承包人應得的承包收益，依繼承法的規定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包”，這從法律上肯定了農民子女對土地的繼承權利。不過隨著年輕人生活習慣的改變，不愿再同父輩一樣從事農業生產，使得土地的繼承意愿降低。

最后，土地征用的預期補償價值。隨著工業化、城市化的推進，大量的耕地被轉換為工業用地和城市用地，作為土地財產權屬一方的農民獲得了一定的貨幣和實物補償。這也是土地對農民的又一價值屬性，也正基于這樣的一個預期，多數農民即使在進入城市后也不愿意放棄土地。

2.土地置換價格的確定。土地置換價格對于農民來說也包含以上所提出的四個利益關系。即土地置換支付給農民的價格應該首先不低于土地用于農業生產產生的直接收益，其次還應考慮土地所承載的保障功能、繼承功能和現有補償的農民預期。土地置換價格不能等同于土地的流轉價格，前者是指農民永久性的失去土地，而后者僅僅是土地使用權的暫時性的轉讓。

由于年輕人土地繼承意愿降低以及預期難以確定，所以在土地價格決定模型中忽略了這兩種因素。因此，土地置換的價格應該至少大于直接的生產收益與保障功能補償之和，以單位土地面積作為計價單位。

土地置換價格=直接的生產收益+保障功能補償

由于土地承包的可繼承性，所以直接生產受益具有無限年限。土地置換價格在無限期內的收益的確定可通過還原法來確定。由于土地的固定性、繼承性，農民的土地不僅能提供現時的純收益，而且還能期待在未來年間源源不斷地繼續取得。當將此項隨時間延續而能不斷取得的純收益，以適當的還原利率進行貼現，它即表現為該土地的實質價值，也就是適當的客觀交換價值。對于保障功能也可以采用同樣的方法進行量化。土地的保障功能是基于其生產的收益，因此，在實際量上應該等同于實際生產收益之和。因此得到以下土地價格決定公式：

其中P為土地置換價格，Ri為各年對應的收益，r為貼現率。n趨向無窮大，則可將上式轉變成為：

根據統計,2011年錫山區家庭農戶承包地平均收益為10 44.55元畝。若考慮政府給予農業生產的各種補貼計算在內，實際農民平均生產性收益將超過這一水平。江蘇省2011年各種補貼水平是水稻直補按核定面積每畝補貼20元，農資綜合補貼按核定面積每畝補貼81.5元，農作物良種補貼為水稻、棉花每畝15元。小麥、玉米、油菜、花生（大田）每畝10元。根據種植面積進行加權平均計算后的總收益接近110 0元。利率按當時一年期存款利率水平3%計算。將數據帶入上式，可得土地置換價格至少應該為73333元。即使不考慮保障功能以及其他情況，土地的置換價格也達到36 666元左右。這一價格與土地置換中的補償價格有一定的差距。這表明在土地置換過程中農民的利益受到一定程度的侵害。

五、簡單的對策建議

1.轉變政府角色，加快土地市場建設，完善法規，切實保障農民的合理利益。多數土地置換或征用的主體都是政府，原因一方面是政府承擔城市規劃與城市發展的職能，另一方面政府也是最大的利益者。土地的征用或置換可以直接為政府帶來土地的級差收益，土地收益成為很多地方政府收入的重要來源。同時在后續土地開發過程中又可以為政府帶來稅收和G D P的增長，可謂一石多鳥。若切實提高土地利用效率，保障農民的合理利益，政府必須轉變角色，從一個利益相關者轉變成為一個價值中立者，通過完善相關法規，建立高效的土地市場，合理地推動土地流轉，實現整個社會角度的土地效率提升并兼顧公平。

2.加快完善完整的社會保障體系建設，弱化土地的保障功能，推進土地適度流轉。土地的保障功能反映出在目前的社會保障體系之下農民對未來預期的不確定。為實現土地的適度流轉，退出“土地換保障”只是權宜之計，要想推進城市化和農業現代化、規模化發展，必須建立全社會統一的保障體系，實現土地保障向社會保障的轉移，促進有條件的兼業農戶徹底離開農業，加快合理土地的流轉與農業的規模化。

3.對于現階段內應該加快構建第三方評估機構，確定合理的土地置換價格，保障農民的合理利益。所謂第三方機構應該是獨立于政府的之外的機構，其主要職能是評估，按照置換土地的位置形成的級差地租，土地的直接生產收益以及綜合考慮農民基于土地的其他利益以確定土地置換的評估價格。該價格可為政府在土地征用、置換過程中提供參考。第三方評估機構的評估結果為土地的置換、征用提供價格依據，既可防止漫天要價的現象，也可防止低價置換、征地，保障農民的利益。

[項目來源：2014年無錫市科協重點軟科學研究課題；項目編號：KX14-A-11]

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