美國地方公共圖書館危機管理研究
——基于各州圖書館法的分析

胡曉明

美國地方公共圖書館危機管理研究
——基于各州圖書館法的分析

胡曉明

論文分析了美國各州公共圖書館法中的危機管理條款，包括圖書館資料盜竊、消防安全、網絡安全、資金安全、設施安全等。并在比較分析我國部分省、市公共圖書館管理條例中相關問題的基礎上，探討了美國各州公共圖書館立法實踐對我國公共圖書館立法的啟示。

公共圖書館法危機管理網絡安全資金安全設施安全

1 美國各州公共圖書館法危機管理概況

美國每一個州的法典上都載有公共圖書館法，各州圖書館法則是州圖書館專門法及其他法律中與圖書館相關條例的綜合，大都涉及各種不同類型的圖書館，內容詳簡不一[1]。

美國共有50個州和1個哥倫比亞特區，其中12個州的公共圖書館法涉及到危機管理或安全管理，占州總數的23.5%，見表1。

表1 美國各州涉及危機管理的公共圖書館法

從表1可知，涉及危機管理的州公共圖書館法頒布時間較為集中。其中最早的是2002年修訂的《馬里蘭州公共圖書館法》，主要涉及了圖書館資料盜竊、建筑設施安全和消防安全[2]。最新頒布的是2010年修訂的《加利福尼亞州圖書館法》，主要涉及了圖書館資料盜竊、火災系統、資金安全和圖書館設施安全[3]，以及2010年修訂的《密西西比州圖書館資料安全法》[4]。其中涉及互聯網安全的只有科羅拉多州2009年修訂的《科羅拉多州圖書館法》和猶他州2008年修訂的《猶他州的圖書館法》[5-6]。危機管理在公共圖書館法中被頻繁提及，反映出圖書館危機管理得到了圖書館法律制定者的關注與認同，圖書館危機管理在法律保障下應該會更加科學與規范，說明圖書館危機管理研究與實踐已經進入新的階段，圖書館應該加強危機管理制度建設，進一步推動危機管理法制化進程。

2 美國各州公共圖書館法中的危機管理條款分析

2.1 圖書館資料盜竊危機

《俄克拉荷馬州圖書館法》對圖書館資料的定義最為詳盡，圖書館資料是指任何以磁帶或其他錄音帶、目錄卡或目錄記錄、電子數據處理記錄、計算機軟件、人工制品或其他紀錄片、手寫或印刷格式保存的，以實物或表征形式屬于或借給或以其他方式在圖書館場所內的書籍、光盤、圖片、照片、雕刻、繪畫、地圖、報紙、雜志、小冊子、手稿、文件、信件、記錄、縮微膠卷、錄音、音像材料[7]。它將圖書館盜竊罪定義為：未經授權移動或試圖丟棄圖書館場所內的任何圖書館資料；或故意破壞、銷毀、涂改或以其他方式損毀任何圖書館資料；或圖書館發出通知7天后，沒有按期歸還圖書館資料。圖書館盜竊罪為輕罪，應處以罰款和賠償，但不監禁。每個州對圖書館盜竊罪的定義都不盡相同，各州有關違反圖書館資料盜竊罪的處罰條例的內容也不一樣，詳見表2。

表2 各州圖書館法資料盜竊處罰措施的法律條款

由表2可見，定罪級別方面，圖書館資料盜竊罪基本被定義為輕罪，也有圖書館法根據犯罪次數或盜竊資料價值定罪級別不同，如《賓夕法尼亞州公共圖書館法》規定第三次或以后再犯盜竊罪，無論資料的價值是多少都屬于第三度重罪；《阿肯色州公共圖書館法》規定資料的價值低于500美元是A級輕罪，資料的價值不低于500美元，不超過2500美元是C級重罪，資料的價值是2500美元以上是B級重罪。相應的處罰措施包括監禁和罰款兩種，其中大部分的圖書館法都規定如果圖書館員認為某人可能犯盜竊罪，則可逮捕此人。加利福尼亞州、俄克拉荷馬州、賓夕法尼亞州、阿肯色州的公共圖書館法都規定了犯罪者所盜竊的圖書館資料的價值超過一定的金額時所規定的罪行和應受到的懲罰，紐約州的罰款金額最少，最多也不超過25美元。加利福尼亞州和猶他州的公共圖書館法規定了犯罪者是未成年人時，其法定監護人所應承擔的責任。新澤西州、猶他州、紐約州、阿肯色州的公共圖書館法規定了在圖書館給予書面通知后的規定的期限內，未歸還圖書館資料所采取的民事訴訟和相應的懲罰。

2.2 消防安全

各州公共圖書館法中有2個州對消防安全方面的危機管理有所規定?！缎聺晌髦輬D書館法》規定：公共圖書館應遵守地方和國家的消防安全法規，在當地的消防安全法規不適用的情況下，應遵守公認的國家法規?！都永Ｄ醽喼輬D書館法》對防火設施有明確的規定：加州所有有基金支持的公共圖書館必須安裝自動噴水滅火系統；所有防火系統應由國家防火協會的火災報警監控站監督；善本室、中央電腦室、通信室應該有專門的備用滅火系統；自動噴水滅火系統裝置應當與書架的位置和高度協調一致。

2.3 網絡安全

科羅拉多州和猶他州的公共圖書館法中涉及了網絡安全政策，主要是針對未成年人使用互聯網采用技術保護措施，防止未成年人接觸有害信息。

《科羅拉多州圖書館法》規定在不妨礙成年人使用網絡服務的前提下，公共圖書館應當采取符合聯邦《兒童互聯網保護法》的互聯網安全政策，防止兒童獲得有害的資料。未成年人互聯網安全政策包括：（1）每一個公共圖書館主管部門應當采取和執行互聯網安全政策，包括對公共圖書館中每一臺未成年人能夠連入互聯網的計算機采用技術保護措施。（2）技術保護措施是指使用具體的技術，包括采用計算機軟件過濾或屏蔽互聯網中淫穢的、兒童色情的以及其他對未成年人有害的視覺信息。

《猶他州圖書館法》對于未成年人的網絡安全保護措施與科羅拉多州類似，公共圖書館不禁止成年人對互聯網的使用，但必須采取一定的技術保護措施；基于研究或其他合法目的，公共圖書館的管理員、監事或其他讀者可以不使用技術保護措施。

2.4 資金安全

美國公共圖書館的資金來源主要是政府財政、圖書館基金會、社會捐贈等。加利福尼亞州的地方財產稅是公共圖書館的資金來源之一，但稅務的限制使公共圖書館面臨財政危機。俄克拉荷馬州的圖書館法規定通過購買保險來保證圖書館資金安全，紐約州則是與銀行或信托公司等簽署協議的方式保證公共資金存儲的安全。印第安納州的圖書館法規定了圖書館項目基金使用的范圍，以及圖書館在發生突發事件時應向政府申請應急費用，并允許向其他圖書館基金或金融機構借錢應急。詳見表3。

表3 各州圖書館法資金安全的法律條款

2.5 設施安全

美國各州公共圖書館法中只有新澤西州、加利福尼亞州、俄克拉荷馬州有設施安全的相關規定。圖書館設施要符合一定的衛生、安全標準，并且能方便地提供服務，為殘疾人士提供專用通道。資金不足是制約公共圖書館設施安全的一個重大問題，政府應該嚴格執行圖書館相關政策并提供足夠的資金確保圖書館設施的正常運行。詳見表4。

表4 各州圖書館法設施安全的法律條款

2.6 其他危機管理條款

美國各州公共圖書館法危機管理的內容不僅包括圖書館資料盜竊危機、消防安全、互聯網安全、資金安全、設施安全，還對恐怖襲擊事件、人身安全以及緊急事件有所規定。

《加利福尼亞州圖書館法》規定了縱火或在指定地點使用爆炸裝置恐嚇的懲罰條例。任何人在公共圖書館爆炸、燃燒，或企圖爆炸、點燃任何破壞性裝置或任何爆炸物，或縱火、以侵犯他人人身安全為目的恐嚇，則犯有重罪，處罰是在國家監獄中監禁三年、五年或七年，罰款不超過1萬美元。

《紐約州公共圖書館法》規定了有關性侵犯等人身安全的相關問題。如果罪行的風險適中，則性侵犯罪犯定為二級；如果重復犯罪的風險高，且對公眾安全構成威脅，這樣的性侵犯罪犯定為三級。在這種情況下，有管轄權的執法機關在管轄范圍內，應當通知和宣傳有關信息，其中應包括罪犯的照片和可能包括的性犯罪者的名字、確切的地址、罪犯就業地點的地址描述、對罪犯的定罪、操作模式、受害人的類型、該性罪犯者所在高等教育機構的名稱和地址等背景信息。

印第安納州對公共圖書館應急費用有規定，《新澤西州圖書館法》和《賓夕法尼亞州圖書館法》也規定了緊急事件下的緊急援助撥款?！缎聺晌髦輬D書館法》規定：基金會允許緊急援助撥款可報銷比例高達100%；一般情況下，每年將不超過用于緊急援助和獎勵津貼總和的50%作為緊急援助撥款?！顿e夕法尼亞州圖書館法》規定了2003—2004財政年每個圖書館臨時緊急援助劃分的資金數額的計算方法。

3 對我國圖書館立法的啟示

美國12個州公共圖書館法對危機管理的各個方面做了非常詳細的規定，說明了政府、圖書館基金會、社會以及讀者應該享受的權利和承擔的義務，同時對違法行為的認定和處罰程序都做了詳細規定。目前，我國還沒有頒布全國性的圖書館法，我國地方公共圖書館法制建設還停留在初級階段，還有很多法規不完善[14]。我國應根據實際情況，借鑒美國立法經驗制定圖書館法。

3.1 我國部分省、市圖書館管理辦法（條例）的危機管理條款分析

我國還沒有全國性的圖書館專門法，地方政府沒有立法權，只能制定圖書館管理辦法（條例）?，F有部分省、市的圖書館管理辦法（條例）中也有很多關于危機管理的規定，但詳略不一，內容涉及館舍保護、設施設備保護、計算機管理與安全、經費保障、文獻資源保護等，詳見表5。

表5 我國部分省、市圖書館管理辦法（條例）中危機管理內容分布

我國現有的省、市圖書館管理辦法（條例）中，有12個省、市規定了危機管理相關法律條款，除上海市沒有設備保護的規定外，其他11個省、市都有館舍保護、設備保護的相應條款。目前只有深圳市有計算機管理與安全相關條例。各個省、市對文獻資源的保護都有不同的規定，防火、防盜、防潮、防有害生物是最主要的保護措施。

相比較美國各州公共圖書館法對危機管理的規定，我國的公共圖書館管理辦法（條例）中危機管理制度不夠全面，條款過于簡單，沒有涉及到具體的措施，不能夠強制有效地實施。

3.2 美國各州公共圖書館立法實踐對我國的啟示

我國地方圖書館管理辦法（條例）中提出了建立和落實危機管理制度，說明我國已經開始重視危機管理，但多數危機管理法規是概括性的，沒有規定具體的管理辦法，沒有實施的具體措施，而且管理辦法（條例）實施過程中，沒有法律的強制性，人為因素影響較大，最終導致不能順利地落實相應的法律責任。因此，要盡快制定全國性的圖書館專門法，同時加強地方公共圖書館法制建設，確定明確、具體、可操作的危機管理制度。

3.2.1 建立健全圖書館法律體系

國外公共圖書館立法歷史已近百年，而我國還未有一部全國性的公共圖書館法，這非常不利于圖書館事業長遠而健康的發展。因此，當務之急是建立全國性圖書館法，盡快制定圖書館法實施細則，指導各地區根據自身實際情況頒布地區性圖書館法律法規，進而健全圖書館法律體系，使圖書館事業發展更有保障，圖書館工作更加規范。

3.2.2 明確經費管理細則

我國公共圖書館經費主要來源于政府財政撥款[15]。各地區經濟發展狀況不同，對圖書館建設的重視程度有差異，導致部分地方政府在公共圖書館經費撥款的數額上呈現隨意性，甚至無法維持圖書館正常業務的開展，更難保證經費持續增長。筆者所在地區的市縣公共圖書館，由于沒有經費保障，部分還沒有獨立的館舍，年進書量在1000冊以下，沒有數字資源，根本無法滿足當地讀者對知識和文化的需求。但是，現有的圖書館法規中對圖書館建設資金的要求沒有具體的數量標準，沒有強制性，無法保障圖書館的經費來源和圖書館的發展。因此，我國公共圖書館立法應明確經費管理的細則，具體到設施、設備、突發事件管理各個方面；加強基金會的建設，明確基金會各項資金的使用，提倡社會捐贈，利用與保險公司、銀行等機構簽訂協議的方式保證資金的安全；在公共圖書館需要緊急援助撥款時，應明確政府、其他圖書館基金會或機構需提供的資金數額。

3.2.3 加強計算機安全管理制度

我國的公共圖書館立法中計算機安全屬于薄弱環節。從表5可以看到，所有圖書館法律法規中，只有深圳市對計算機安全做出相關規定，而且內容也不是非常完善。當今社會是信息時代、網絡時代，在計算機網絡的世界中，充斥著許多不安全的因素。圖書館是公共領域，計算機的硬件、軟件和網絡都易受到有意無意的破壞和攻擊，因此應加強計算機安全管理制度的規定，針對不同人群確定不同的管理措施。要特別加強對兒童和未成年人的技術保護措施，對公共圖書館的電腦采取具體的技術保護如計算機軟件的限制，阻止或過濾互聯網的一些不健康的信息。另外，要加強網絡安全防范意識，無論是圖書館管理人員還是圖書館讀者都應接受相關培訓，維護圖書館計算機安全，保護自身利益不受損害。

3.2.4 明確文獻資源保護的具體管理制度

文獻資源是圖書館開展服務的基石，我國各地區圖書館法規中基本都有涉及相關文獻資源保護的條款，只是詳略不同而已，但總體上來說，各地區圖書館法規對文獻資源保護的闡述不夠全面和深入，大多數只是涉及文獻保護的一個方面或者幾個方面。因此，我國的公共圖書館立法中可以參考各地區圖書館法律法規，取其精華，制定全面而具體的文獻資源保護條款，明確相關的具體管理制度。比如，對文獻資源采取各種具體保護措施，如防塵、防磁、防紫外線、防潮等；針對文獻資料的價值，對盜竊或破壞者給予相應的資金懲罰或拘留、監禁，罰金的數量及拘留的時間可視各地方具體情況而定；圖書館應詳細記錄讀者的資料，一旦讀者違反法規，能及時發送書面通知給讀者。

3.2.5 加強消防安全和設施安全的管理制度

圖書館是公共場所，是人流較集中的區域，消防安全和設施安全顯得更為重要。因此，我國的公共圖書館立法中應加強消防安全和設施安全的管理制度，遵守地方和國家有關對消防和安全的法規。公共圖書館法律中必須強制要求每個公共圖書館必須安裝消防安全設備系統，并符合當前的衛生安全標準；敦促地方政府保證能夠提供足夠的資金確保公共圖書館設施安全；圖書館管理人員應該及時備份圖書館資料，防止火災或其他事故引起的資料丟失或損毀；必須加強對圖書館員的消防安全和設施安全知識的培訓，提升圖書館員的安全意識。

3.2.6 明確其他突發事件的安全管理制度

圖書館危機管理涉及面很廣，在圖書館立法中應充分預測到各種突發的安全問題，并對這些安全問題制定相應的應急機制，規定發生類似安全事故的處理過程、應該承擔的法律責任及需要遵守的法律程序。這些安全問題包括但不限于：恐怖襲擊、性侵犯事件中讀者人身安全的保護，規定爆炸、縱火，侵犯、恐嚇他人應受到的嚴重懲罰，如監禁。圖書館法中制定明確的安全管理制度，使在發生類似突發事件時有法可依，盡可能降低財產損失，避免人身傷害，維護圖書館和讀者的切身利益。

4 結語

國內圖書館管理辦法（條例）對圖書館危機管理的著眼點集中在宏觀把握上，具體對策研究非常薄弱。美國對危機管理的研究較成熟，在圖書館立法中對危機現象能有針對性地提出具體解決方案，以便于圖書館在開展危機急救時能夠有章可循[16]。通過分析美國各州公共圖書館法的危機管理條款，對我國地方公共圖書館法制建設有重要啟示。在我國圖書館立法過程中還要注意與其它法律法規的互相協調，如教育法、文物保護法、知識產權法等涉及圖書館事業的重要相關法律。有關危機管理的法律條款也應做定期的修改和更新。總之，加強危機管理法制建設，有利于公共圖書館事業的健康發展。

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胡曉明清遠職業技術學院圖書館。廣東清遠，511510。

On the Crisis Management of Local Public Libraries of USA：Analysis Based on the State Library Law

Hu Xiaoming

This paper analyses the crisis management items in the public library laws of American states，including theft of library materials，fire safety，Internet safety，financial security，facilities security and so on.And it discusses the enlightenments of the public library laws of American states for Chinese，based on the comparative analysis of the crisis management in some Chinese provincial and municipal public library rules.

Public library laws.Crisis management.Internet safety.Financial security.Facilities security.

G251

2014-02-22編校：劉勇定）