江蘇省公共圖書館服務均等化測評與分析*
——基于泰爾指數法的實證研究

方標軍 丁 宏

江蘇省公共圖書館服務均等化測評與分析*
——基于泰爾指數法的實證研究

方標軍 丁 宏

公共文化服務均等化已成為政府的主要任務之一，圖書館作為公共文化的核心組成部分，實現服務均等化具有突出的經濟與社會意義。論文運用泰爾指數測評法對江蘇省圖書館資源分配、服務供給均等化進行測評，較客觀、準確地掌握江蘇公共圖書館服務均等化現狀；并進一步深入分析。在此基礎上，提出了具有針對性的政策建議。

公共服務均等化公共圖書館泰爾指數江蘇省

伴隨著經濟發展與收入提高，人民對于公共文化的需求日趨豐富與多樣，但是現有的公共文化資源分配的不公平卻顯著存在，難以平等滿足地區之間、城鄉之間、不同收入群體之間的文化需求。因此，自十六屆六中全會以來，包括推動文化服務在內的公共服務均等化上升為政府最為重要的社會職責之一。公共圖書館在我國公共文化體系中占有關鍵地位，是我國公共文化服務的主要提供方，其均等化程度至關重要。但現階段而言，我國公共圖書館資源分配與服務供給等方面的均等化程度不容樂觀，“普遍平等”“惠及全民”的公共圖書館精神并未充分體現。

江蘇作為經濟發達省份，在公共文化服務領域發展水平普遍高于全國平均水平，但是并不代表已達到合理的均等化程度，公共圖書館領域同樣如此。許多學者針對江蘇省公共文化服務均等化的研究已取得一定成果，但具體到江蘇公共圖書館，尤其是均等化水平測度方面的研究并不充分。本文將以此為重點進行探討，通過較詳細的微觀層面的均等化測度得出結論，并在中觀與宏觀層面有針對性地提出相關建議。

1 研究綜述

現階段關于圖書館服務均等化的研究主要在背景與政策層面，主要內容包括均等化意義與背景，政策解析與建議等方面。就圖書館公共服務均等化的理論意義與社會價值而言，從社會學與經濟學角的角度看，實現圖書館服務均等化將增加人民分享社會文明成果的機會，提高參與知識經濟的競爭力，有利于我國國民素質的提高，其正向外溢作用將廣泛有益于我國社會與經濟建設的各方面[1-2]。梁志暉進一步從理論層面探討了圖書館公共服務均等化的背景，從實現公共財政基本目標、推動區域經濟與文化發展、推動圖書館事業發展、建設和諧社會的角度探討了其重要性[3]。

更多學者根據不同的研究需要探討了推動公共圖書館服務均等化的相關政策。王聰聰認為我國公共圖書館服務不平等問題仍較為嚴重，解決的前提是實現服務的標準化與指標化，實現管理與服務口徑的對接，解決資源流轉不順暢的問題[4]；王自洋、岳慧艷、沈光亮等學者的研究也支持這一觀點[5-7]。許多學者從國家或區域角度出發提出一些具體政策，主要可以概括為建立經費保障機制、完善服務體系、提高信息化程度、擴大服務受眾、建立資源共享協作網絡、改革圖書館運營模式等等[8-10]。方標軍、丁宏從圖書館免費開放的困難出發，認為免費開放背景下的公共圖書館面臨著服務量上升、經費緊張、支撐人才不足等諸多困難，需要采取進一步的綜合保障措施[11]。

上述成果基本都是基于全國層面、特定領域或某一區域展開研究，目前針對江蘇省的研究較為有限，其中蔡曉川的研究較具有代表性，通過第一手資料，分析了江蘇公共圖書館的均等化水平以及區域差異，在回顧已做的努力與成就的基礎上，進一步提出了若干政策建議[12]。該文對于本文的借鑒意義較為突出，但是其論文的數據運用更多是描述分析，而缺少精確的均等化測算，這也為本文的研究提供了空間。

2 江蘇圖書館服務均等化的實證測評與分析

公共圖書館服務均等化的實質是公平，主要包含圖書館公共資源分配公平與服務供給公平兩方面內容。其中資源分配公平是基礎，服務供給公平是目的；二者相互統一，共同構成了圖書館公共服務均等化。本文將從兩個方面出發，根據江蘇省實際，構建江蘇省公共圖書館服務均等化指標體系，在此基礎上運用泰爾指數進行均等化測評，以更加細致、客觀、詳實地了解其均等化水平。

2.1 實證方法與數據描述

2.1.1 實證方法

目前，對于公平性問題的測度方法主要有以下三類方法：一是根據研究需要建立指標體系，進行數據統計與分析；二是建立特定數理模型，運用數學方法推導與計算；三是運用具體系數進行測評，主要有變異系數、基尼系數、集中系數、阿特金森指數、泰爾系數等指標。就本文的研究目的而言，第一種方法略顯主觀與片面，第二種方法更側重于理論研究，實際測評意義不大，因此擬選用第三種方法。在具體的測算指數選用上，考慮到本文需要對城市、區域以及全省的相關指標進行測評，因此將選擇能夠進行組內與組間指標分解的泰爾指數作為測算方法。

泰爾指數（Theil index）又稱為泰爾熵指數，最初被泰爾用于測算收入公平水平；泰爾指數越大，則差距越明顯，公平性與均等化水平越低。泰爾指數的主要優勢在于能夠將整體差異分解為組間與組內差異，組內差異還可進一步分解為各內部單元差異之和，即T=Tw+Tb=Tw1+Tw2+Tb；在區域性差異測評中運用廣泛，同樣適合本研究的需要。泰爾最初設計的計算公式較為復雜，且僅適用于樣本數據。在隨后的研究中，逐步發展起來適用于分組計算的通用泰爾公式，即：

公式（1）為整體泰爾指數，衡量研究對象的整體差異水平；公式（2）為組間泰爾指數，本文中用以衡量蘇南、蘇中、蘇北的區域間均等化水平；公式（3）為組內泰爾指數，用以測度各分組內部的差異水平，本文中為三大區域內部的城市間均等化水平；公式（4）為計算每一個基本單元的泰爾指數，其加總即為各組內泰爾指數。Y、N分別代表整體的均等化指標與總人口，Yi、Ni代表第i基本分組的均等化指標與總人口，Yij、Nij表示基本分組中各單元的均等化指標與人口。根據經驗，當泰爾指數大于0.2時說明不公平情況嚴重，小于0.2時，不公平情況相對較輕。

2.1.2 指標選取與數據來源

本文以江蘇省為研究對象，將江蘇13個地級市作為基本研究單元。根據研究需要，從公共圖書館資源分配均等化與服務提供均等化兩個方面進行測度分析。資源分配均等化測評指標選擇各地公共圖書館年收入、財政撥款、建筑面積、總藏量、新增藏量、計算機臺數與資產總計作為測評指標；服務提供均等化選用書架長度、從業人員數、坐席數、活動總量與總流通人次作為測評指標，其中活動總量為圖書館舉辦的講座、展覽與培訓班的數量之和。

由于研究重在體現實踐性與現實性，因此，只對2010年與2011年的均等化水平進行測度與對比分析，具體指標數據來源于2010年與2011年《江蘇省文化統計年鑒》。在實際計算中，按照泰爾指數進行區域間與區域內的分解分析。

2.2 檢驗結果與分析

按照泰爾指數計算方法，對均等化水平進行的測度結果如表1、表2。

表1 公共圖書館資源分配均等化指數

表2 公共圖書館服務提供均等化指數

就公共圖書館資源分配均等化而言，整體上資源分配較為均勻，但也不容樂觀。建筑面積、總藏量、計算機臺數三個指標相對較低，均等化程度較為理想；但新增藏量與資產總計超過0.2，不公平現象較為嚴重；其余指標均分布于0.2周圍，都在0.15～0.2的高位區間，表明分配方向仍需進一步調整。其中收入、財政撥款與資產總計等最能反應資源均等化程度的指標的泰爾指數均相對較高，說明近年來，政府在公共圖書館資源配置方面仍存在較明顯的區域偏差，尤其在財政撥付均等化方面存在較大改善空間。

觀察泰爾指數分解情況可以看出，近兩年，組內泰爾指數中新除增藏量與資產總計在0.1左右之外，其余指標基本在0.05以下，而組間泰爾指數均在0.1以上，表明近兩年造成資源分配不均勻的主要原因是區域間的資源分配不平衡。具體原因一方面由于蘇南、蘇中、蘇北原先資源總量基礎上就存在明顯差距，另一方面，也是政府對于平衡公共資源方面的努力仍存在不足。進一步觀察區域間資源分配具體情況（圖1、圖2），可以看出資源分配不公主要體現在蘇南、蘇中與蘇北的差距。雖然蘇北與蘇中資源保有量基本相當，但人口總量差距明顯，而蘇南與蘇北在總人口相差無幾的情況下，蘇南的公共圖書館資源明顯高于蘇北，主要指標數值基本維持在2～3倍的差距。

觀察2010年與2011年的對比情況，可以看出，除新增藏量與計算機臺數外，其余指標的泰爾指數存在一定程度的提升，表明資源分配不均衡存在一定程度的惡化。值得注意的是，近年來，江蘇省已經逐步提高對于公共服務均等化的重視，但事實結果卻與其相悖，表明，相關措施的針對性、方向需進一步調整，力度仍需加強。

圖1 2010年區域間公共圖書館資源分配情況

圖2 2011年區域間公共圖書館資源分配情況

在服務提供均等化方面（詳見表2），總體而言不公平情況較為嚴重。雖然從業人員與圖書館坐席數的泰爾指數較小，但此二者指標主要反應是人員配置與基礎硬件情況，并非直接與服務水平相關聯，尤其是在圖書館信息化革命的時代，此二者指標甚至與圖書館服務效率與信息化程度呈反比。書架長度、活動總量以及流通人次三個最能反應服務供給水平與質量的指標測算結果均高于0.2，其中書架長度高達0.56，服務供給嚴重不平衡。

從泰爾指數分解情況來看，服務不公平的構成在兩年內存在一定差異。2010年服務不公平同樣主要來自于區域間差異，除活動總量與書架長度外，其余指標組間泰爾指數明顯高于組內泰爾指數；而2011年，除從業人員與坐席數外，其余指標組內指數大于組間指數，區域間與區域內均等化水平出現此消彼長的現象。

究其原因，近兩年各級政府已經加大區域層面對于公共服務均等化水平的努力，雖然區域間服務提升水平在兩年內的變化并不明顯（圖3、圖4），但仍產生了一定積極效果。不過，區域內具體城市在服務提供水平上產生了一定波動。一方面受制于各地經濟發展水平與對公共服務需求的不同，各地具體措施存在一定差異；另一方面，各市服務提供的推進措施也存在一定盲目性；此外，各市在圖書館基礎資源方面的顯著差異，也影響服務供給的能力，造成組內差異。

圖3 2010年區域間公共圖書館服務情況

圖4 2011年區域間公共圖書館服務情況

2.3 實證結論

通過實證測度與分析，可以得出以下結論：（1）江蘇省公共圖書館均等化總體水平不容樂觀，尤其是蘇南、蘇北、蘇中區域間差距明顯，雖然各區域內差距有限，但事實上說明江蘇省城市圖書館服務均等化水平顯著呈現明顯三個層次。（2）江蘇公共圖書館資源分配存在較明顯的不平衡，主要資源集中于蘇南，蘇中資源保有量適中，資源人口比與蘇南基本一致，蘇北則嚴重稀缺；由此造成的服務供給水平也存在明顯差距，蘇南蘇中明顯高于蘇北。（3）江蘇已有的公共服務均等化政策，尤其是圖書館服務均等化政策存在明顯不足，未有效發揮對服務資源與服務供給的平衡作用。（4）在具體措施的針對性與執行上可能存在一定的盲目性，以及脫離實際情況的現象；地方政府在政策制定相應方面的態度、力度以及采取的具體措施也可能存在不同。

3 總結與建議

3.1 政策著力點

3.1.1 平衡資源分配，實現公共資源與服務真正的“公共產品”特性

分析結果表明，江蘇省圖書館資源分配較不均衡，蘇南、蘇中、蘇北資源保有量，尤其是經費存在明顯差距，可見江蘇目前公共圖書館資源分配基本與經濟發展水平呈正相關。這一結果有悖公共服務的公共資源性質，也不符合國家對與公共資源與公共服務分配的公平性要求。因此，江蘇省公共圖書館實現服務均等化的前提就是加快資源分配的均等化，從而保證各地圖書館擁有基本相當的服務開展能力，打牢服務均等化的基礎。重點就是從全省的角度進行頂層設計，調整公共圖書館資源的區域間分配比例，創新經費來源渠道創新，以及建設高效的資源使用體制。

3.1.2 轉變服務模式，提高圖書館服務管理、運營與服務模式的創新

與資源分配相似，江蘇圖書館服務也存在較明顯的區域間分配不均衡，尤其活動數量、流通人次等關鍵指標所體現的不均等化尤其明顯，且不均等性不僅體現在區域間，同樣在區域內的城市間也有體現。說明江蘇省在圖書館服務質量與效率層面的差距十分明顯，不同地區的圖書館運營模式存在較大差異，管理方式較為混亂，全省圖書館服務與資源使用的一體化程度明顯欠缺。因此，從服務角度來看，推動均等化的重點是在加快全省圖書館資源共享與運營模式標準化，在此基礎上，根據各地特點，有針對性地開展服務，從而保證效率與質量、標準與特色的多層次統一。

3.2 具體政策建議

3.2.1 調整公共圖書館資源分配比例，建立以人口為基礎的資源投入機制

目前江蘇省公共圖書館資源分配基本與各地經濟發展水平相當，表明圖書館并未成為真正意義上的“公共產品”，區域間資源分配不均衡。因此，政府應當承擔更多的資源分配平衡者的角色，將地區人口作為資源分配的重要考慮指標，以圖書館資源服務對象平等化與最大化作為分配標準。2011年江蘇省共有公共圖書館112個，其中蘇南51個，蘇中22個，蘇北38個；但蘇南共獲得財政撥款16 712.5萬元，蘇中為4 027.4萬元，蘇北為4604.3萬元；蘇南圖書館資產總計82 213.3萬元，蘇中19 573.4，蘇北15 807萬元，圖書館單位財政撥付與資產方面差距明顯。因此在地方性財政撥付有限的情況下，省財政應當加大對于蘇中與蘇北的財政支持力度，省級其他相關政府機構應當逐步提升對于蘇中、蘇北的資源分配水平，平衡區域間差距。

3.2.2 建設多渠道的資源投入模式，實現圖書館經費來源多元化

目前，江蘇省圖書館經費與其他資源都主要來源于財政撥付，且地方性財政撥付比例較大。受制于地區經濟發展水平與全省現有撥付比例的影響，各地圖書館發展面臨一定的資源瓶頸，因此，應當逐步建立以財政撥付為主體，多種資源投入方式相統一，鼓勵社會資金進入的資源投入模式。

拓展經費籌集渠道，擴大民間資本投入比例，一方面可以擴大經費獲得規模、提升獲得效率，另一方面有助于圖書館服務模式的創新與內容的豐富，更好地滿足社會實際需求，從而推動圖書館文化服務品牌的打造。具體操作可以考慮以下幾種模式：（1）引用社會資本投資建館，在一定時期內有條件地享有獨立運營權。（2）與社會資本合作投資辦館，采用民辦公助、聯合投資、股份合作、資源共享等模式實現圖書館的多元化管理與運作。（3）在現有圖書館的基礎上，拓展項目合作，創新服務內容與模式，如建設數字圖書館，開展專業性培訓、信息服務、圖書資源共享等服務。上海圖書館與電視運營商合作，實現家庭電視的圖書館文獻信息點播服務是一個有益的嘗試。

3.2.3 在降低服務門檻的基礎上，提高對于弱勢群體的重視程度

“十一五”期間江蘇省就已經提出圖書館公共服務零門檻，并取得了顯著成果；但是，對于弱勢群體的關注，以及經濟發展相對落后地區的服務提供仍需要進一步改善，不僅要降低準入門檻，更要降低服務心里門檻、區域服務供給門檻等；否則既提升資源共享壁壘，又降低了當地對圖書館服務的需求，從而不利于公共圖書館服務開展。降低服務門檻，擴大服務受眾，提高對弱市群體的重視程度是服務均等化的大勢所趨。其重點是保障公民平等地享有文獻圖書資源、平等閱讀等相關權利，尤其是對于農民工、殘疾人等弱勢群體的關注。具體來說，一是遵循文化部要求，免費供給基本文化服務，保證低收入群體能夠無障礙進入圖書館閱讀；二是完善服務特殊群體的軟硬件條件，如盲人、殘障人士等專門的閱讀空間與設施。

3.2.4 加強信息化技術對圖書館公共服務模式的改造，加快服務模式創新

江蘇具有較高的信息化水平，同時擁有龐大的教育與科研資源，通過與圖書館平臺的有效結合，能夠實現多方面知識資源共享的最大化。具體來說應當做好以下幾方面工作：（1）提升圖書館管理與運作的信息化水平，針對實際需要引進或開發相應的信息系統與數據管理平臺，從而提高圖書館服務效率與質量。（2）加快數字圖書館建設，實現圖書、文獻資源的數字化；并建立統一的數字圖書館管理平臺，實現數字資源高效交流與擴散。（3）多角度擴展數字圖書資源的傳播渠道，包括傳統多媒體設備、移動通信設備、智能終端等渠道，實現網絡與平臺的無縫鏈接。（4）借鑒廣州與深圳圖書館的模式，發展類似于ATM機的圖書自助借還系統，擴大實體圖書資源的空間服務范圍。

3.2.5 轉變圖書館管理模式，推進實現全省范圍圖書館資源共享

轉變圖書館管理模式的核心是建設完善的圖書館服務體系，重點為形成高效的圖書館組織結構。目前江蘇省圖書館服務體系與管理模式的轉變已取得一定成果，但是仍需進一步深化與細化，向更小區域滲透。（1）在區域層面，應當調整圖書館分布格局，合理安排圖書館網點，尤其重視蘇北地區圖書館建設，提高圖書館密度。（2）進一步推動總分館制改革，遵循“整合資源、統一管理、共建共享”的建設與運營理念，在統一標準化的管理平臺下，提高資源使用效率，實現圖書資源的全省共享。（3）在統一的前提下，各地圖書館應當根據不同的地區特點與文化需求，開展特色鮮明的公共文化服務，從而在高效率的前提下實現服務的針對性。

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方標軍江蘇省文化廳黨組成員、南京圖書館黨委書記，研究館員。江蘇南京，210018。

丁宏江蘇省社會科學院社會政策研究所副所長、副研究員。江蘇南京，210000。

The Evaluation and Analysis on the Jiangsu Public Library Service Equalization：Empirical Research based on the Theil-index Method

Fang Biaojun，Ding Hong

Equalization of public cultural services has become one of the main task of the government.As a core component of public culture,the library's implementation of services equalization has an outstanding economic and social significance.Using the Theil-index,this paper evaluates the equalization of Jiangsu Province library resource allocation and service provision,which helps to grasp the Jiangsu public library service equalization status,and makes a further in-depth analysis.On this basis,it proposes the pertinent policy recommendations.

Equalization of the public services.Public library.Theil index.Jiangsu Province.

G259.275.3

2014-01-19編校：鄒婉芬）

*本文系“免費開放要求下江蘇公共文化單位公益性服務的難點與重點研究”成果之一。