我國公眾信息獲取權利實現的障礙及保障機制研究

李 玲

我國公眾信息獲取權利實現的障礙及保障機制研究

李 玲

論文分析目前我國公眾信息獲取權利保障面臨的障礙因素，針對這些障礙因素，提出構建一套公眾信息獲取權利保障機制，主要由“應有—法定”的權利轉化機制和“法定—現實”的權利轉化機制兩部分構成，以期保障公眾的信息獲取權利真正得以實現。

信息獲取權利信息公開保障機制社會公眾

信息獲取權利由瑞典在200多年前首先確立。1766年瑞典制定《出版自由法》，明確賦予公眾享有獲取政府信息的權利。20世紀40年代繼國際法律文件對信息獲取權進行規定之后，許多國家通過憲法或制定專門的信息獲取法律來規定公眾享有獲取信息的權利。那么我國的信息獲取權利保障的現實情況怎樣呢？我們應該用什么來保障公眾的信息獲取權利，保障公眾能順利地獲取到自己所需的信息呢？這是我們需要面對和解決的問題。

1 信息獲取權利及其實現

關于信息獲取權利概念的提法很多，還沒有統一的說法。盡管目前關于公眾信息獲取權利的認識角度存在一定差異，但無一例外地都主張了公眾信息獲取權利的正當性。筆者采用黃瑞華等的“廣義與狹義”之說，黃瑞華等認為按所需信息的內容范圍不同，信息獲取權有廣義和狹義之分。廣義的信息獲取權指信息主體有依法獲得政府信息、企業信息、消費者信息、圖書館等公共信息機構的信息以及法律規定應予公開的信息的權利。狹義的信息獲取權僅指有關政府信息公開的法律中規定的信息主體有權以法定的形式要求的政府機關公開政府依職權收集、歸納、整理信息的權利[1]。這里以狹義上的信息獲取權為研究對象，指公眾對政府信息的獲取。

認識了信息獲取權利，我們再來看信息獲取權利的實現。從法學的角度來看，任何權利都具有“正當性”“合法性”“現實性”，這三種屬性相應地構成了“應有權利”“法定權利”“現實權利”共存的形態，任何權利要得以實現即最終要成為現實權利首先是要由應有權利轉化為法定權利[2]。信息獲取權是信息時代社會公眾的一項重要人權，同樣具有三種形態。從信息傳播的角度來看，信息獲取權利的實現是信息流動的過程，即政府信息從政府成功地傳遞到社會公眾，社會公眾獲取到自己所需信息的過程。

2 我國公眾信息獲取權保障的障礙因素分析

從信息流的角度來看，政府既是信息的生產者、發布者也是信息的接收者；社會公眾既是信息的接受者也是信息的發布者；政府網站、大眾傳媒、檔案所、情報所、公共圖書館等是信息的傳遞渠道。信息公開、信息申請、信息反饋是三種主要的信息活動，信息獲取權利實現過程的信息流如圖1所示。

社會公眾獲取信息的程度和政府、社會公眾、獲取渠道、政府信息本身都密切相關。筆者在此就從政府、社會公眾、獲取渠道、政府信息幾個方面來分析當前我國公眾信息獲取權利實現的現實過程中存在的主要障礙因素。

圖1 信息獲取權利實現過程的信息流分析

2.1 政府信息本身

政府信息是信息獲取權利的客體，從政府信息來看，信息獲取權利保障存在的障礙表現在兩個方面：（1）政府部門信息共享難。政府信息的所有權、采集權、開發權、經營權的歸屬、轉移及相關管理原則不明確，造成了不少政府部門將政府信息的產權部門化，有意或無意地設置互聯互通的壁壘，從而導致了資源歸屬上的“部門私有”格局[3]。這種“部門私有”格局導致信息跨部門共享困難，信息孤島現象嚴重，信息資源建設與共享進展緩慢，同時也容易造成“信息尋租”現象，給公眾獲取政府信息帶了障礙。（2）政府信息公開內容有待豐富。中國社科院2012年《法治藍皮書》發布的《中國政府透明度年度報告（2011）》指出：26省市政府透明度近七成不滿60分，有的網站信息公開流于形式，有的網站信息長時間不更新，信息發布嚴重滯后，網站成了擺設[4]。（3）政府信息獲取成本過高。當前公眾獲取政府信息的成本過高已成為攔路虎，特別表現為依法申請的情況下。河南省一當事人申請公開某規劃信息時,有關部門隨意設置障礙，不允許復印，蓋章要收2萬元費用[5]。

2.2 政府方面

從政府的角度來看，我國公眾信息獲取權利保障的障礙因素主要表現在三個方面：（1）政府缺乏對信息獲取權利的立法。從中央層面的立法規范看，無論是《憲法》，還是《政府信息公開條例》（以下稱《條例》），都缺乏對“信息獲取權”的明文闡述。從地方立法層面看，“信息獲取權”很少得到立法規范的青睞，只有少數政府文件予以采納[6]。所以筆者認為我國公眾信息獲取權作為一項權利并未能從應有權利上升為法定權利，依然缺乏對“信息獲取權”的明確法律保障。（2）政府官員的信息公開與信息服務意識不強。目前“官本位”的思想還在阻礙政府行政服務的改革，阻礙公眾信息獲取權的行使。如在依法申請實踐中，廣東省及其下屬的幾個城市對申請人身份進行驗證，且凡是廣東省以外的居民，不得通過在線申請系統提交申請，只能采取郵寄、當面申請等傳統方式[5]。（3）政府沒有建立有效的信息公開監督及救濟機制。雖然《條例》第四章對“監督和救濟”做了一些規定，但是這些規定在實際操作中的效果并不明顯。

2.3 社會公眾

從社會公眾本身來看，信息獲取權利保障存在的障礙表現在兩個方面：（1）信息獲取權利意識不強。就整體而言，我國公眾的權利意識弱，甚至對信息獲取權利這個概念聞所未聞，更不用說積極行使了。（2）信息素養不高。這是影響公眾信息獲取權利實現的重要障礙之一。第30次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2012年6月底，我國還有60.1%的民眾是非網民，而54.8%的非網民不上網的原因是因為“不懂電腦和網絡”，IT技能的缺失依然是阻礙互聯網深入普及的最大障礙[7]。

2.4 獲取渠道

從信息獲取的渠道來看，公眾信息獲取權利保障存在的障礙表現在三個方面：（1）大眾媒體之網絡新媒體應用低。第30次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2012年6月底，中國網民數量達到5.38億，互聯網普及率為39.9%,這就意味著我國還有60.1%的民眾是非網民，游離在網絡以外[7]。（2）政府網站有待完善。目前，政府網站建設存在一系列問題，如有的網站建設不佳，網站更新不及時，信息有效性差等。這種人為設障更為隱性，容易使人在瀏覽政府網站中了無意趣而無法獲取信息。（3）公共圖書館等渠道不暢通。《條例》的頒布把公共圖書館、檔案館納入政府信息公開體系,公共圖書館、檔案館儼然成為公眾獲取政府信息的渠道。然而據調查，我國公共圖書館積極參與政府信息公開服務，但是存在政府信息公開服務很少有專人負責、基礎設施不到位、形式簡單、深層次服務不足等問題[8]。

3 我國公眾信息獲取權利保障機制的構建

針對上面分析的目前我國公眾信息獲取權利保障存在的障礙因素，筆者從權利實現的角度出發，認識到信息獲取權利的“應有權利”“法定權利”“現實權利”的三種形態，從整體上把公眾信息獲取權利保障機制分為“應有—法定”的權利轉化機制和“法定—現實”的權利轉化機制兩個部分。“應有—法定”的權利轉化機制主要是法律機制，“法定—現實”的權利轉化機制包括執行機構與隊伍機制、監督機制、救濟機制、信息素養培育機制、信息援助機制等，如圖2所示。

圖2 我國公眾信息獲取權利保障機制示意圖

3.1 “應有—法定”的權利轉化機制

任何權利要得以實現即最終要成為現實權利，首先是要由應有權利轉化為法定權利，這個過程只能通過立法才能實現。我國公眾的信息獲取權利同樣需要通過立法才有可能從應有權利轉化為法定權利。筆者認為為了保障公眾的信息獲取權利，應努力構建一套完善的法律機制，即從我國位階最高的憲法到地方性法規，自上而下多層次的健全的法律保障體系。（1）在《憲法》中進一步明確信息獲取權利。我國應當根據國情，從實際出發，爭取在制定憲法修正案時對公眾信息獲取權利做出明確、直接的規定，以使信息獲取權利的憲法依據和基本權利地位更加明確和不具爭議性。（2）完善《政府信息公開條例》。現今世界他國建立的政府信息公開法律制度幾乎都采用的是信息公開法，《條例》遠遠滿足不了公眾信息獲取權利的需求，我國應當在時機成熟時制定出《政府信息公開法》以代替《條例》，從而使公眾信息獲取權利獲得更強有力的立法保障。（3）對相關的法律制度進行修訂和完善。有關信息獲取權利保障的法律制度，僅有一部專門性的《條例》是遠遠不夠的，它還需要相關法律制度的配合，只有具備完整的法律制度體系，才能真正使公眾的信息獲取權利得到保障，這就要求對相關的法律制度進行修訂和完善，如《檔案法》《保密法》等。（4）除了實體法上的規定外，程序法上的完善也不能夠忽視，因為實體法的實現必須依賴于程序法，因此“應當在立法中明確規定公眾獲取政府信息資源的程序，包括應當包括哪些手續，每一程序所要的期限等”[9]。

3.2 “法定—現實”的轉化機制

3.2.1 執行機構與隊伍機制

列寧說：“法律如果不忠實地執行，很可能完全變成兒戲而得到完全相反的結果。”[10]法律的忠實執行有賴于專門的機構和強有力的執行隊伍，與公眾信息獲取權利相關的法律法規的有效執行在很大程度上也取決于執行機構和隊伍狀況。（1）政府機構及其隊伍。就政府機構及其隊伍而言，首先要改變服務觀念，樹立服務型政府理念；其次設立專門的信息機構，配備新聞發言人、首席信息官，為信息的開發、利用及公開提供一定的保障；再次加大政府信息開發力度，促進信息共享；再次加強政府網站建設，大力發展電子政務。（2）公共信息機構及其隊伍。圖書館、檔案館等公共信息機構是公眾獲取政府信息的重要渠道，尤其是公共圖書館的力量不可忽視。就公共圖書館而言，公共圖書館是國家和政府為了保障公眾的信息獲取權利而設立的專門機構，是一種社會信息獲取權的保障制度。我們可以從管理體制、結構布局、經費、法律、人才、服務評價幾個方面來建立一套我國公共圖書館公眾獲取權保障機制，以保障公共圖書館真正公平地為公眾提供信息服務[11]。

3.2.2 監督機制

要想公眾的信息獲取權利得到充分有效的保障，必須建立切實有效的監督機制。西方發達國家的政府信息公開實踐證明，如果沒有完善的監督保障制度，政府信息公開制度就很難真正施行，公眾的信息獲取權利也就不能得到切實有效的保障。我們可以從司法監督、行政監督、傳媒監督及公眾監督四個方面來建立監督機制。司法監督主要依法裁定政策法規的制定程序、原則、內容、實施等是否合法；行政監督是一種縱向監督，是通過行政隸屬關系，由上級主管機構實施的對下級執行的監督；傳媒監督是一重要的監督力量，它可以發現各種信息，并就這些信息向政府尋求說法；公眾監督指社會公眾可以通過社會輿論、信訪、投訴、訴訟等形式監督政府信息公開。

3.2.3 救濟機制

西方有句法諺，沒有救濟的權利不是權利。救濟是權利的“下游”保障，是權利實現的最后屏障，因此我們在保障信息獲取權利時必須明確救濟手段。我國的信息獲取權利救濟機制可從行政救濟、司法救濟、公益訴訟三種模式進行建設。第一種是行政救濟，當公眾認為行政機關的具體行政行為侵犯自己的信息獲取權的，與信息公開有利害關系的第三人認為行政機關的具體行政行為侵犯自己的合法權益的，可以向本行政機關、上級行政機關或者專門的行政機關申請復議（申訴）。第二種是司法救濟，公眾可以直接向法院起訴，也可以在申請復議后，對行政機關的決定仍然不服，再向法院起訴。就我國現狀而言，以上兩種救濟模式不能從根本上解決信息獲取權利救濟難的問題，公眾在申訴和申請復議無果時向法院提起政府信息公開訴訟遭遇不立案的情形屢見不鮮。為了應對以上種種問題，真正落實公眾信息獲取權救濟，我國應當建立公益訴訟的保障模式。自20世紀五六十年代以來，公益訴訟作為一種全新的訴訟模式開始登上歷史舞臺，盡管公益訴訟在各國發展形態各異，模式不一，但透過公益訴訟在各國的多種實踐，我們仍能夠把握公益訴訟不變的主線，那就是公益訴訟始終以關注社會弱勢群體利益和人權保障為發展宗旨[12]。

3.2.4 公眾素質培育機制

從上面的分析我們可以清楚地知道，社會公眾自身的信息權利意識不強，信息素質不高也是影響公眾信息獲取權利實現的主要障礙之一。然而社會公眾的權利意識和信息素質都不是自發生成的，它需要公眾自身和社會的培育。首先，夯實基礎教育。我們必須繼續普及九年制義務教育，尤其在農村地區和邊遠地區實行免費的義務教育。通過基礎教育來掃除文盲，提高我國公眾的整體素質。其次，加強信息獲取權利意識和信息素質教育。在實施義務教育的同時，在全民中大力推廣信息素質教育及信息權利觀念教育,進一步掃除“信息文盲”。這樣，讓公眾不僅有信息權利意識，同時有獲取信息的能力，使公眾以更加積極主動的態度去獲取政府信息，進而監督政府行為，行使信息獲取權利，

3.2.5 信息援助機制

信息援助機制是針對弱勢群體而提出來的，弱勢群體在教育、經濟、社會處境等方面所處的相對不利地位，決定了他們信息獲取能力匱乏，機械的均等服務很可能意味著信息弱者實質上得不到服務，所以提出信息援助機制。弱勢群體信息援助機制作為弱勢群體社會支持系統的重要組成部分，是指信息機構遵循公益、開放、平等的服務理念，以提高弱勢群體的信息意識、信息技能和提供信息服務為宗旨，開展信息資源的收集、儲存、加工、傳播、分析和評價活動，探索滿足弱勢群體的特定信息需求的模式[13]。信息援助機制包括宣傳為弱勢群體開展信息援助的重要性；針對弱勢群體分析其信息需求；建立多層次、多渠道的弱勢權利信息能力培訓體系；構建專門的弱勢群體信息援助平臺等。

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[5]信息公開申請數量大幅攀升受限情況沒有明顯改觀[EB/OL].[2012-07-22].http：//www.legaldaily.com.cn/ index/content/2012-02/20/content_3362592.htm?node =20908.

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[7]CNNIC發布《第30次中國互聯網絡發展狀況調查統計報告》[EB/OL].[2012-10-05].http：//www.cnnic.cn/ hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201207/P0201207234774512 02474.pdf.

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李玲廣東海洋大學圖書館館員。廣東湛江，524088。

Study on the Obstacle Factors and the Guarantee Mechanism for the Public Right to Access Information in China

Li Ling

This paper analyses the obstacle factors of guaranteeing the right of the public to access information.In view of the obstacle factors,it proposes to construct a set of guarantee mechanism of the public’s right to access information, mainly constituted by the two-part namely the“due-legal”right conversion mechanism and the“legal-actual”right conversion mechanism,in order to truly realize the protection of the public right to access information.

The right to Access information.Information publicity.Guarantee mechanism.The public.

G250.7

2013-10-15編校：劉勇定）