異地高考利益博弈復雜性研究

收稿日期：2013-06-08

作者簡介：許衍琛，南開大學周恩來政府管理學院社會學系博士研究生。（天津/300071）

*本文系國家社會科學基金重大項目“中國特色人權發展道路研究”（項目批準號11&ZD072）成果之一。

摘 要：異地高考是一個復雜的系統。借鑒法國學者埃德加·莫蘭的復雜性理論，分析了系統內存在的非線性的、不確定的利益博弈。這種利益博弈表現在宏觀、中觀、微觀三個層面上。宏觀上的博弈存在于以教育部為代表的中央政府和地方政府之間；中觀層面的博弈突出表現在政府和流入地高級中學之間；微觀方面的博弈則表現在政府和進城務工人員、本地人口以及高考移民族三大利益群體之間。三個層面的利益博弈均呈現極強的復雜性。

關鍵詞：復雜性思想；異地高考；博弈；政府 2013年，廣受社會關注的異地高考終于進入政策執行層面。異地高考政策的出臺和執行是一個利益博弈的過程。在已有的研究中，對于異地高考利益博弈的分析失之簡單而且缺乏理論深度。本文運用埃德加·莫蘭的復雜性理論，以政府為中心，從宏觀、中觀和微觀三個層面對于異地高考利益博弈進行解讀，以期從一個不同的視角來認識異地高考中的利益博弈。

一、宏觀層面的博弈：中央與地方政府之間

異地高考政策作為一項公共政策，是借助公共權力調整公共利益的政府行為。我國政府是公共意志和公共利益的代表，然而，在復雜的政府體系中，不同層級的政府對于這一原則的體認情況是不一樣的，各地不同程度上存在的地方保護主義便是明證。異地高考遵循以試點為基礎，穩步推進的原則。首先是各地根據自身情況進行自主探索。繼而，從2011年開始教育部在各地進行調研，征求地方對于異地高考的意見。袁貴仁部長在2012年“兩會”期間表示異地高考方案進入沖刺階段，并且承諾最多10個月就會出臺方案。果然，2012年8月底《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》（以下簡稱《意見》）正式對外公布。《意見》要求：“各省、自治區、直轄市有關隨遷子女升學考試的方案原則上應于2012年年底前出臺。”[1] 《意見》頒布后，各級地方政府陸續公布自己的異地高考方案。但是，仍然有一些地區沒有在規定時間內出臺方案，出現“爽約”的現象；一些異地高考比較敏感的地方僅僅公布了過渡性質的方案。異地高考問題的特殊性使其政策的制定和出臺在以教育部為代表的中央政府和省、自治區、直轄市之間形成博弈的局面。

以教育部為代表的中央政府在異地高考政策制定過程中扮演的是總協調者的身份。其之所以想輸入異地高考政策是鑒于數量龐大的隨遷子女異地升學問題已經成為一個社會問題的事實。第六次全國人口普查顯示：“居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口為261386075人……同2000年第五次全國人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加116995327人，增長81.03%。”[2]不同于傳統計劃經濟體制下形成的人口城鄉分割的靜態布局，伴隨城市化、工業化進程的加快，人口流動和遷移已是我國社會的一種常態。與這些流動人口相伴的是數以千萬計的隨遷子女。目前，圍繞異地高考問題已經形成了不同的利益集團，作為相關集團利益的總調解人的教育部必須打破狹隘的地方保護主義，為這種不同的利益訴求做出相應的政策設計和制度安排。否則，就有可能導致矛盾沖突的升級，甚至出現社會秩序失范的局面。由于地區經濟發展不平衡、高考路徑的固化等原因，教育部只能運用軟性的政治資源進行宏觀的調節，這從《意見》的內容就可以看出。

從省、自治區、直轄市地方政府來看，中央政府軟性政治資源的運用給它們預留了充足的自由裁量權，地方政府實際成為異地高考政策制定和執行的主體，即異地高考政策的制定和執行帶有很強的自組織的色彩。“自組織的實體以接受自身內因的作用為主。”[3] 區域發展的不均衡使各地的“自身內因”呈現極大差別，這很可能導致異地高考的無序。這突出表現為地方政府可以自己制定異地高考的準入規則和決定高等教育資源的開放程度。從已出臺的異地高考政策來看，限制條件確實是高低不一，呈現錯綜復雜的局面。這是因為地方政府具有政策制定者和政策執行對象二重身份。二重身份的存在極有可能使地方政府進行有利于自己的制度安排。異地高考政策設計的初衷是解決進城務工人員隨遷子女的異地升學問題。從各地出臺的異地高考準入細則（特別是較受關注地區的異地高考細則）來看，諸如社會保險等硬性條件的規定足以讓很多農民工徒喚奈何。鑒于各地異地高考標準不同的問題，袁貴仁部長在2013年的教育工作會議上提出各地應“爭取各方面最大的共識度”。質言之，異地高考不是地方層面的變革，而是全國性質的。只有建立系統的、全國性的異地高考制度，異地高考才可以從地方利益的束縛中突圍。從這一層面來說，以教育部為代表的中央政府和地方政府之間的博弈仍會長期存在，其博弈的焦點是權責分配。這種博弈與傳統的上級下達指令，下級負責執行的簡單線性關系不同，博弈的過程充滿復雜性。

二、中觀層面的博弈：政府和流入地高級中學之間 在異地高考所有的準入條件當中，學籍是最為基本的。這就注定流入地的高級中學在異地高考過程中扮演非常重要的角色，它是進入異地高考大廈的門戶。在進城務工人員隨遷子女數量較少的地區，依靠現有的高中資源存量就可以解決隨遷子女高中就學的問題。然而，在隨遷子女比較集中的京滬粵等地，現有的高中教育資源根本不可能容納如此多的隨遷子女。“廣東2012年義務教育階段外省戶籍學生188.1萬人，占全國的1/6。隨遷子女80%以上集中在珠三角地區，按現有學生測算，僅珠三角地區就將至少增加200多所初中和高中，新增各類學校所需的土地、師資、投入等，是廣東難以承受的。”[4]“從2011年到2014年，北京市小學一年級入學人口將由10萬人劇增到18萬人左右，增長率高達80%，之后幾年仍將呈持續增長趨勢。即便不考慮放開異地高考可能帶來的學齡人口的增加，2020年前北京也將面臨巨大的基礎教育學位缺口。”[5] 在本地學生都難以保證的情況下，人們不禁要問拿什么來保障隨遷子女在流入地的高中教育機會？高級中學在我國已經不是義務教育，因為大量招收隨遷子女而產生的經費應該從哪里獲得？

為保障進城務工人員隨遷子女義務教育的受教育權，國家以“兩為主”政策為核心，初步建立了一個完整的保障機制。以經費保障為例，進城務工人員隨遷子女接受義務教育的經費納入輸入地的教育支出，按照國家預算標準發放到接收隨遷子女的公辦學校和民辦學校。不但如此，中央還設立了一些專項經費對于隨遷子女數量較大的地方進行有針對性的補助。保障隨遷子女義務教育經費的思路是明確的，措施是得當的。然而，類似的清晰思路和詳細措施，還沒有在隨遷子女非義務教育階段得到體現。流入地高級中學接收隨遷子女就學面臨巨大的經費壓力。

另外，接收隨遷子女進入流入地高級中學就讀會影響其教學質量。教學質量是學校生存的生命線。在當前應試教育依然存在市場的大環境下，高考錄取率對于一所高級中學的意義是不言而喻的，它成為衡量一所高級中學教學質量的主要參考指標。教育公平體現在教育機會公平、教育過程公平和教育結果公平三個方面。經過多年的努力，進城務工人員隨遷子女義務教育階段的受教育權得到較好地保障和實現，教育機會問題基本得到解決。但是保障的質量和內涵還是比較低的，這突出表現在隨遷子女和城市子女教育資源占有的差距上。從隨遷子女的學校出身來看，目前尚有大量的隨遷子女是在流入地的民辦學校接受教育。民辦教育盡管在近幾年得到較快的發展，但是其基礎設施、師資配備等還是不能和城市公辦學校同日而語，其教學質量和城市公辦學校相比還存在一定的差距。即使是在城市公辦學校就讀的隨遷子女，想進入重點初中或者小學的難度也是很大的。比如，“武漢市是全國率先接納進城務工就業農民子女入學的城市之一，全市現有313所公辦中小學接收進城務工就業農民子女入學，但其中沒有一所是重點學校”[6] 。重點學校與非重點學校的區別主要在于教育資源的豐富程度。同樣作為城市學校，重點與非重點學校在資源的配備上存在重大差距。在保障進城務工人員隨遷子女義務教育階段受教育權的過程中，曾經出現流入地學校特別是重點學校出于自身利益考慮不愿意接收隨遷子女的情況，政府不得不給這些學校下達硬性的接收指標。隨著異地高考政策進入實施階段，作為理性組織的高級中學出于維護自身教學質量的考慮很可能不愿意接受隨遷子女。

在已有的相關研究中，對于政府和流入地高級中學的利益博弈，論者大多關注學校因為接納隨遷子女所產生的經費問題。的確，經費問題是困擾學校接收多少隨遷子女就學的重要參考因素。但是，從學校層面來講，出于維護正常教學秩序和教學質量等因素的考慮，即使在獲得充足經費的前提下，高中學校接收隨遷子女就學的愿望也不會很強烈，這就要訴諸行政的力量。對于這一點，以往的論者鮮有涉及。這也正凸顯了學校和政府之間利益博弈的復雜性。

三、微觀層面的博弈：政府與社會利益群體之間 1.政府與進城務工人員之間

從社會問題的分類來看，異地高考是一個結構性社會問題，即由于社會結構本身不合理造成的。受教育權作為一項基本人權，從理想狀態來看，其實現的程度只能取決于受教育者自身能力的大小。同戶籍綁定的現有高考制度是對進城務工人員隨遷子女受教育權的剝奪。由于制度惰性的存在，異地高考進程一直舉步維艱。良好的教育往往意味著較高的收益和較好的生存條件。“受教育權是一種經濟收益權利，其實質是為了爭取更好的生存能力而要求國家從經濟角度提供必要的文化教育條件和均等的教育計劃的權利。”[7] 處于社會底層的進城務工人員為了改變自己的處境，避免由于受教育權的喪失而帶來的貧困復制，他們采用組織團體、遞交公開信、約見教育官員等多種形式來加速異地高考的進程，并且制定了異地高考方案民間版本。按照這一版本，只要隨遷子女隨父母在流入地居住，到高中畢業為止至少有3年連續學籍就可在當地參加考試和錄取，京滬兩地的學籍標準則至少為四年。將這一民間版本和在《意見》指導下出臺的從城市條件、父母條件、學籍條件進行準入限制的各地方案相比較，差距是不言而喻的。對于異地高考新政能否解決高考考權公平的問題，學者馮邦的研究顯示：“有60.1%的人（農民工）表示出了消極情緒。”[8] 理想和現實的落差注定了隨遷子女家庭和政府之間的復雜博弈將繼續存在。

2.政府與流入地戶籍人口之間

在進城務工人員為爭取異地高考權益而奔走吶喊的同時，流入地當地戶籍人口也開始了維護自身利益的征程。他們把進城務工人員爭取異地高考的努力稱為“異鬧”。隨著異地高考新政的相繼出臺，雙方之間的較量從最初的網絡世界邁向現實當中。從高等教育資源的配置來看，在北京、上海流動人口比較集中的地區，得益于計劃經濟時代形成的教育資源配置格局，當地人口通過高考獲取優質教育資源的機會要遠較其它地區容易，其重點院校的錄取比例較高。比如，2011年北京的“重點錄取率高達24.9%，上海則高達24.18%”[9]。 在當前高考模式下，異地高考政策實行之后，流入地當地人口在大學教育資源的競爭上必將面臨更大的壓力，異地高考的放開也會加劇流入地當地高中教育資源的競爭。流入地當地人口所擔心的主要表現在重點學校的錄取率上，特別是高考的錄取率上。我國現在的高考錄取模式實行按計劃分省配置，因為隨遷子女在流入地參加高考而帶來的錄取指標的問題該如何解決成為當地人口關注的焦點。辦法無非有二：一是切割原有指標的“蛋糕”，這是流入地當地人口最不愿意看到的；二是對于隨遷子女高考錄取名額進行專項設置，這看似可以在最大程度上消除當地人口的后顧之憂，其實操作難度相當大。以廣東為例，倘若廣東異地高考全面放開，“如果要保持廣東目前80%左右的高考錄取率不下降的話，廣東每年要增加15.2萬個招生計劃”[10]。 如此龐大的招生計劃，無論是額外追加或者外來調劑都是很難實現的。

3.政府與高考移民之間

各級政府對于異地高考進程采取謹慎的逐漸推進的態度，在很大程度上是由于政府和高考移民族之間的博弈造成的。異地高考和高考移民兩者之間存在本質的不同，前者是個人正當教育權的爭取和維護，后者則是一種教育投機行為。高考移民是政府在出臺和執行異地高考政策過程中必須規避的對象。這種投機行為的存在一度對于異地高考進程起到了反向牽引的作用。為了防止高考投機行為的發生，2005年國家發布了《關于做好普通高校招生全國統一考試考生報名資格審查工作的通知》，這一文件更加強化了高考和戶籍綁定的制度安排。北京、上海等地原本就是高考“洼地”。異地高考放開之后，必將加劇高考移民現象。為防止高考移民的發生，政府會進行異地高考準入的限制。準入條件過低，則難以有效防范高考移民；準入條件太高，則又不能真正維護相關人員的教育公平權。高考移民是政府在制定和執行異地高考政策時不得不考慮的一股力量。

以政府為中心，其與隨遷子女家庭、當地人口和高考移民族之間呈現出錯綜的、不確定的關系。“對于超過兩個理性的對手的對抗，我們不能以確定的方式決定最優的戰略。”[11] 從這個意義上講，當前所有的異地高考政策都需要進行不斷的優化。在異地高考政策制定和執行的過程中，必須堅決維護相關群體的正當利益，有效防范、規避和懲罰投機行為，只有這樣才能在政策制定和實施過程中取得納什均衡的效果。

以政府為主要代表的政策決策者的理性是有限的以及異地高考政策本身所具有的自組織性、無序性等因素共同導致了異地高考博弈的復雜性。“復雜性是一個提出問題的詞語，而不是給出解決辦法的詞語。”[12] 盡管如此，對于異地高考復雜的博弈格局進行清晰的勾勒和描繪，一方面可以更好地理解異地高考問題的解決何以如此困難，另一方面可以為政策的細化乃至形成穩定的異地高考制度設計提供參考。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳.關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-08/31content_2214566.htm， 2012-08-31.

[2]中華人民共和國國家統計局.2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm， 2011-04-28.

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[4]李玉蘭.“異地高考”：“答卷”落地還有多遠[N].光明日報， 2013-02-06（5）.

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[7]勞凱聲.教育權論[M].江蘇： 江蘇教育出版社， 1993.93.

[8]馮邦，崔夢川.關于農民工對異地高考政策反響的調查報告[J].上海教育科研， 2013（1）：49.

[9]張強.放開異地高考對廣東有利[N].廣州日報， 2012-03-10（A6）.

[10]楊薇.廣東異地高考政策設置難度大 招生指標成關鍵.[EB/OL].http：//www.chinanews.com/edu/2012/12-08/4393082.shtml， 2012-12-08.

[11]埃德加·莫蘭.復雜性理論與教育問題[M].陳一壯譯.北京： 北京大學出版社， 2004.69.

[12]埃德加·莫蘭.復雜性思想導論[M].陳一壯譯.上海： 華東師范大學出版社， 2008.2.

（責任編輯 于小艷）