中國共產黨黨內條例研究

韓 強

(北京聯合大學人文社科部,北京 100101)

十八大以來我們黨大力加強黨內法規建設,出臺了一系列重要法規,尤其是2013年連續出臺了《中國共產黨黨內法規制定條例》、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》、《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》等具有基礎意義的黨內法規,使黨內法規建設進入一個注重系統化、精細化、科學化的新階段。特別是黨的十八屆三中全會強調全面深化改革要加強頂層設計,要加強“黨的建設制度改革”;《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》在首倡系統科學規劃黨內法規的同時亦提出了黨內法規建設“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的總體要求;黨的十八屆四中全會進一步強調,黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證;必須加強和改進黨對法治工作的領導,把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程;要加強黨內法規制度建設,完善黨內法規制定體制機制,形成配套完備的黨內法規制度體系,運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處,促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。這些都迫切需要加強對各層次黨內法規的研究,弄清其結構、功能、地位、作用,在此基礎上構建科學的黨內法規結構體系。鑒于此,對黨內條例這一主干性黨內法規進行深入的專門性研究就十分必要和緊迫。

一、加強黨內條例建設具有重要性和緊迫性

(一) 條例是極其重要的黨內法規

《中國共產黨黨內法規制定條例》是黨內立法的總依據,該條例分七章對黨內法規制定的總則、規劃與計劃、起草、審批與發布、適用與解釋、備案、清理與評估等作出了明確規定。該條例把黨內法規的名稱規定為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則七種。其中,黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規定。條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定。規則、規定、辦法、細則則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規定。由此可見,條例作為七種黨內法規之一具有極其重要的地位。同時從實踐看,改革開放以來我們黨高度重視條例的制定工作,已陸續制定修改出臺了一系列條例,包括《中國共產黨黨內法規制定條例》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》、《中國共產黨黨校工作條例》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《干部教育培訓工作條例(試行)》、《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》、《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》、《中國共產黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產黨機關公文處理條例》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》、《中國共產黨巡視工作條例(試行)》等,這十幾個條例一方面構建起了黨內法規的主干,另一方面也充分證明了條例在黨內法規中的重要地位。

(二) 條例在黨內法規中具有承上啟下的作用

在黨內法規體系中,條例居于中間層次,是從宏觀到具體的關鍵點,具有承上啟下的作用。從條例的定位看,它要在黨章和準則的指導下,圍繞實現黨的建設的總體目標和中心任務,“對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定”。其中的“某一領域重要關系或者某一方面重要工作”是就全黨來說的,指的往往是具有全局性的重要關系和工作,如黨內法規制定、干部選拔任用、黨員權利保障、黨的機構組成等,既具有牽一發而動全身的作用,又對這些關系或工作的具體處理加以指導和規范,因而是聯系黨的建設總體目標、布局和具體工作的基本橋梁和紐帶。從條例與其他黨內法規的關系看,黨章和準則具有宏觀性,而規則、規定、辦法、細則具有具體性,是對條例的具體化、程序化,因此,在黨內法規和制度的完整體系中,條例的承上啟下作用極為突出。

(三) 條例對指導規范黨內各項工作具有特別重要的意義

條例的任務是全面規定黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作,同時通過配套制定一系列的實施意見、細則保證條例的落實,這是目前黨的制度建設的一條基本經驗和通行做法,在實踐中發揮了重要作用。舉例來說,在干部選拔任用工作中,我們不僅在暫行條例的基礎上經過修改制定了《黨政領導干部選拔任用工作條例》,而且還制定了大量規范干部選拔任用的規則、規定、辦法、細則,如《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》、《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《黨政領導干部交流工作暫行規定》、《黨政領導干部任職回避暫行規定》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《公務員考核規定(試行)》等,此外還制定了一系列更具體的制度,如《中共中央辦公廳關于印發〈關于對違反行為的處理規定〉的通知》、中共中央組織部《關于堅決防止和糾正選拔任用干部工作中不正之風的通知》、《中共中央組織部人事部關于當前嚴格控制提拔干部、不準超職數配備干部等問題的通知》等。這些不同層次的黨內法規、制度構建起了一個保證干部選拔任用工作規范有序的制度體系。雖然制度的制定無法代替制度的執行,但制定科學合理的制度體系,無疑是提高工作科學化水平的基礎和前提。

(四) 當前條例研究不足嚴重制約黨內法規科學化水平的提高

盡管黨內條例極其重要,但目前對其研究卻嚴重不足,我們幾乎找不到專門研究黨內條例的學術文章,只有部分關于黨章、黨內法規和黨內制度建設的研究成果簡略地涉及這一問題。研究的滯后往往帶來工作上的被動,在黨內法規制度建設中,由于缺乏科學的規劃和統籌,致使急用先立,臨時性、突擊性的立法活動過多,后續措施、配套措施跟不上,往往造成黨內法規制度的應急化、隨意性、“碎片化”,造成散、亂、急現象比較突出,造成制度的無效和浪費。因此,在黨內法規制度建設中,要把加強研究,尤其是加強對條例的研究擺在突出位置,通過研究發現規律、運用規律,避免條例的不規范、條例之間關系的不順暢、條例與其他制度的矛盾等問題,切實提高黨內法規和制度建設的水平。

二、黨內條例建設存在的主要問題

當前黨內條例建設正處在從急用先立向科學規劃轉化的階段,雖然日益健全,作用也更加突出,但現有條例受急用先立原則影響較深,存在的問題還比較多,主要表現為:

(一) 條例的邊界不夠清晰

從現有的黨內條例來看,由于缺乏整體規劃,一些條例的邊界并不清晰,存在交叉重疊的現象。就《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》來說,紀律處分在不同條例中都有相應規定,黨內監督問題也在干部選拔任用、紀律處分、黨員權利保障等條例中都有所涉及,而黨員權利保障更是與黨內監督、干部選拔任用、紀律處分等條例息息相關,如何把這些錯綜復雜的關系通過黨內法規的規定加以理順,既是條例的重要任務,更與通過科學規劃明確不同條例的范圍和邊界有著直接的關系。

(二) 條例缺乏整體科學規劃

凡事預則立,不預則廢。所謂預就是提前規劃、科學謀劃。現在人們越來越認識到,最大的浪費是規劃的浪費,在黨內立法中,必須把條例的整體規劃放在重要位置。要解決這個問題,必須思考和回答究竟應該制定多少個條例的問題,如果這個問題解決不好,條例之間的合理結構、協調關系就難以保證,條例之間的交叉、重疊也就難以避免。這方面的突出問題是不同條例難以在一個層面上并行不悖,比如,條例都是規范黨在某一方面重要工作的,但是這些工作的層次卻并不一致,在干部工作中,與之對應的應該是《干部管理工作條例》,它應在整合《黨政干部選拔任用工作條例》、《干部教育培訓工作條例(試行)》、《中國共產黨黨校工作條例》及其他黨內法規的基礎上形成,而現行的《黨政干部選拔任用工作條例》由于只規范了干部選拔任用一個環節,因而使這一條例在黨內法規的位階明顯偏高。此外,與《中國共產黨地方組織選舉工作條例》相對應的,應該是《中國共產黨基層組織工作條例》,這就需要對《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》等進行新的整合。可以說,整體規劃不足已成為制約當前條例建設的重要問題。

(三) 條例的內在結構不夠完整

條例作為一個層次的黨內法規,應該具有相對統一的要素、結構、表述,以便于理解、掌握和執行。但是,不同條例在理念上還存在一定欠缺,比如,注重時效的理念、懲處的理念不夠鮮明,致使相關規定不夠明確[1];在結構上,既要有總則性的原則表述,也應有對具體行為或工作環節的規范表述,還要有保證執行的相關規定,同時也要明確條例的時效、與其他相關制度的關系等。但是存在結構性缺漏的條例仍然存在,如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》對如何保證實施缺乏針對性的規定;多數條例對違反條例的懲戒亦不夠重視;在表述上,缺乏時效性規定或規定不細致的情形還隨處可見,對約束的行為普遍缺乏明確的時效規定[2]。尤其是后者的影響不可低估,黨內法規缺乏時效性規定或者時效規定不細致、不完善的危害是顯著的,造成的最大危害是容易揪住人的歷史問題不放,一旦發生政治風波,易導致人人自危,影響黨內團結和諧氛圍。

(四) 條例之間的系統性存在不足

就本文列舉的上述條例而言,雖然體現出一定的系統性,但也仍有不足。條例應該涵蓋黨內各領域重要關系和重要工作,但這些重要關系和重要工作無疑應具有層次上的同位階性、地位上的重大性、邊界上的清晰性,否則就難以處理好相互之間的關系。如前所述,就黨內重要工作來說,思想政治工作、組織工作、作風建設工作、干部工作、反腐敗工作等無疑具有同位階的特性,應該圍繞這些工作專門制定條例,同時由于這些工作的獨立性強,邊界清晰,據此制定的條例也能夠相對獨立,交叉重合少,易于形成合力。但就現有條例來說,其規范的重要關系和重要工作有些不是一個層面的,甚至具有包容關系,比如,《中國共產黨黨內監督條例(試行)》和《中國共產黨紀律處分條例》具有一定的工作程序上前后的關系;《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨黨校工作條例》、《干部教育培訓工作條例(試行)》相繼則涉及干部管理的幾個環節,相互之間存在交叉;《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》、《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》、《中國共產黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》亦完全可以進行適當整合。理順上述條例以及今后可能制定的條例之間的關系,無疑是當前條例建設面臨的重要任務。

(五) 條例與其他黨內法規的對應性有所欠缺

條例作為承上啟下的黨內法規,與其他黨內法規的關系是否協調就顯得非常重要,它既要體現黨章和準則的原則要求,又要把這些要求轉化成具體的規范,以便于全黨遵循。也就是說,黨章和準則要通過條例把原則要求變成全黨的規范,而這些規范又通過各種規則、辦法使其適應不同類型、不同地方、不同對象黨內行為規范的需要。目前條例與其他黨內法規制度存在“不適應、不協調、不銜接、不一致問題”[1],具體表現在:一是黨的部分重要工作還沒有以條例的形式作出規定,即還沒有轉化為條例,如思想工作、宣傳工作、統一戰線工作等;二是黨章和準則所確立的黨的領導體制、工作機制、黨內生活原則、目標在條例中的體現還不夠充分,如發揚黨內民主、提高執政能力、保持先進性和純潔性等黨的建設的創新成果還難以集中體現出來;三是對條例和下位法規制度的對應關系缺乏設計和思考,如從配套法規制度方面保障條例的落實還缺乏統一認識,有的條例配套制度較多,如《黨政領導干部選拔任用工作條例》,也有很多條例處在缺乏下層法規制度支撐的狀態,影響了黨內法規的執行和預期效果的實現。

三、加強和改進黨內條例建設的若干建議

當前黨內條例建設要注意加強和改進以下方面的認識與工作:

(一) 必須明確黨內條例建設的原則和目標

從原則來看,《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》對未來黨內法規制定工作提出了六項基本原則,其中包括:圍繞中心、服務大局;憲法為上、黨章為本;整體推進、突出重點;發揚民主、科學制定;改革創新、與時俱進;嚴謹規范、有效管用[1]。這些也完全適用于黨內條例的制定和建設,但是還要特別強調的是,必須科學規劃、規范制定、注重系統、強化協同,這些原則應該真正融入條例的制定之中。

從目標來看,《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》規定的未來黨內法規制定工作的目標是,基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架,使黨內生活更加規范化、程序化,使黨內民主制度體系更加完善,使權力運行受到更加有效的制約和監督,使黨執政的制度基礎更加鞏固,為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系打下堅實基礎。具體目標則體現在四個方面:一是基礎主干黨內法規更加健全,二是實踐亟需的黨內法規及時出臺,三是配套黨內法規更加完備,四是各項黨內法規之間協調統一。以此為指導,黨內條例則應實現體系健全、配套完備、規范有效、協調統一的基本目標。

(二) 切實搞清何為“某一領域重要關系或者某一方面重要工作”

條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出的全面規定。那么,在這一概念中,什么是“某一領域重要關系或者某一方面重要工作”,尤其是如何理解其中的三組核心詞:領域與方面、重要與次要、關系與工作。如果理解不清,就會造成條例的概括性不足,導致過多過濫、層級混亂等情況。

就黨的建設來說,它涉及眾多領域,有政治領域、思想領域、作風領域、制度領域、文化領域、社會領域等,因此,圍繞這些領域進行條例構建符合《中國共產黨黨內法規制定條例》的要求。“方面”的范圍雖然略小,但集中到重要方面則與領域基本相交。也就是說,如果把“領域”與“方面”集中到我們通常所說的黨的建設的“總體布局”范圍內,以此進行條例構建符合條例制定的本意。

“重要與次要”則是容易產生歧義的問題。因為重要性往往有這樣幾種情況:一是眼前重要但長遠不那么重要,二是眼前和長遠都重要,三是眼前不重要但長遠重要。因此如何理解是否重要就會有所不同。在黨內條例建設中,筆者認為,要把長遠重要放在突出位置,而把眼前重要的問題以低于條例位階的法規進行規范。雖然《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》要求,針對黨的建設和黨的工作中存在的突出問題,以保障黨員權利、發展黨內民主、改革用人制度、加強基層組織、推進作風轉變、規范權力行使、嚴明黨的紀律、強化黨內監督為重點,抓緊制定實踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內法規,努力為解決干部群眾普遍關注的熱點難點問題提供制度安排,但是,條例畢竟是具有長期性和穩定性的黨內法規,其效力著眼長遠會更好。

至于“關系與工作”,我們看到對于關系的規范,條例關注比較少。“關系”應該是指黨內外的重要關系,如黨內上下級組織的關系,不同領導機構的關系,基層組織之間的關系,黨員與干部的關系,黨員之間干部之間的關系等,這些在《關于黨內政治生活的若干準則》中作了原則性的規定,從條例的角度應該以《中國共產黨黨內民主條例》的形式加以規范。在“工作”方面,我們所熟悉的黨內工作包括思想政治工作、宣傳工作、干部工作、組織工作、紀檢工作、統戰工作、社會工作等,圍繞這些重要工作分別制定條例也是可行的,但是需要避免把過分具體的工作誤認為黨的重要工作,以免造成條例結構的混亂和效力的缺失。

(三) 科學回答應該制定多少個條例的問題

目前已經制定了十幾個條例,涉及法規制定、干部選拔、黨內監督、紀律處分、黨員權利保障、黨校工作、基層組織、巡視工作等方面,從稱謂上,有的帶有“工作條例”的表述,有的則沒有。按照條例的定位,很顯然我們有些新的條例還需要制定出來。根據《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》,未來5年還要制定的條例包括《中國共產黨黨組工作條例》、《中國共產黨統一戰線工作條例》、《中國共產黨紀律檢查機關案件辦理工作條例》、《中國共產黨黨務公開條例》,同時對已制定的條例進行修訂。當然,不排除因有新的形勢任務變化需要而調整條例制定的名目,但是至少可以據此了解黨內條例制定的全貌。根據已經和將要制定的條例情況,要科學規劃條例的制定,盡量按照條例的任務來設計條例,有些處于上下位關系的條例就應適當合并,同時通過及時清理黨內法規來實現條例的規范統一。依據條例的定位和對黨內“某一領域重要關系或者某一方面重要工作”的分析,需要制定的條例體系框架應該如下:制定一個關于黨內重要關系處理規則的條例,一個關于黨內法規制定的條例,一系列關于黨的基本建設和重要工作如思想政治工作、宣傳工作、干部工作、組織工作、紀檢工作、統戰工作、社會工作等的條例,依此整合黨內條例,有助于提高黨內法規的系統化、科學化水平。

(四) 逐步實現條例要素、結構、表述等的相對統一

單項條例的規范是條例體系的基礎,單項條例不規范,條例體系也難以形成整體合力。在條例的規范方面,雖然不能完全按照國家法律那樣去嚴格要求,但是至少應該體現法規的嚴肅性、權威性、嚴密性,其中以人為本、平等、民主、嚴謹等理念應該得到充分體現。在結構方面,條例倡導什么、規范什么、如何規范、違反后的處罰、條例執行的保障等內容都應有明確規定,不能規范主體不清,行為規范不明,違犯處罰不力。在表述方面,條例應盡可能使用法律的規范語言,而少用或不用不規范的語言,如“可以”、“不準”、“應當”等,使條例在黨內法規體系中真正起到主干法規的作用。

(五) 不斷提升不同條例之間的系統化水平

每一個條例都規范著黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作,多個條例結合起來,就構成一個較完備的條例層面的法規體系,這一體系上承黨章和準則,下接規則、辦法、細則等。不僅各黨內法規之間的系統化至關重要,而且不同條例之間也是如此。要切實提高條例之間的系統化水平,一是新舊條例之間關系要理順,舊的條例要及時清理,避免舊條例不符合現實需要的情況。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》強調,要健全清理工作機制,及時解決黨內法規制度存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題,而且大規模的黨內法規清理工作仍在進行中[6]。二是不同條例之間要加強制定、審核等環節的溝通,因為不同條例的立法主體不同,為避免條例之間的不協調不一致,就要加強制定、批準、實施各環節的溝通,建立有效的協調溝通合作機制。三是要有一個協調黨內條例關系的部門。按照規定,中央及地方的黨內法規工作機構負責黨內法規的規劃起草、前置審核、審議批準、審核簽批、公開發布等具體環節的工作。這些部門要切實負起責任,提高規范化水平,完善體制機制,加強理論研究,以完成好黨內法規制定管理的各項工作。

(六) 進一步增強條例與其他黨內法規的合力

黨內法規是一個體系,條例是其中一個重要層次,只有從發揮整體合力的視角規劃設計黨內條例,處理好黨內條例與其他黨內法規制度的關系,才能使黨內條例真正發揮應有的作用。為此,一方面要搞好黨內條例與黨章、準則的對接,使條例體現黨章和準則的基本精神、原則要求;另一方面也要搞好條例與規則、規定、辦法等黨內法規和制度的銜接,使各項規定要求都能落到實處,產生效果。當然在處理條例與其他黨內法規制度的關系中,不僅要注重條例規范的銜接,還要注重動態結合,從條例的實施中發現問題,及時修訂條例及相關法規制度,這樣,條例與其他黨內法規的合力就會得到更好發揮。

參考文獻:

[1]韓強.論黨內法規的時效性問題[J].探索,2012(2).

[2]韓強.論提高黨內法規建設的科學化水平[J].求實,2014(7).