多元化治理過程中的公共事務協商機制

亓 光,李廣文

(1.中國礦業大學馬克思主義學院,江蘇 徐州 221116;2.中國礦業大學文法學院,江蘇 徐州 221116)

國家治理體系與治理能力現代化的建設任務是作為完善中國特色社會主義制度過程中的一個子系統或一個環節而存在的,而公共事務領域又是作為這一任務的直接現實性活動的“主陣地”,在公共事務治理進程中一直面臨著諸多的具體機制問題。眾所周知,公共事務及建構其上的公共管理是人類進入階級社會后,隨著“國家”這一特殊的政治共同體的產生而出現的,關系到國家、群體和個人共同利益的現實性活動。在這里,“國家承擔著管理兩類公共事務的職責,對政治性公共事務的管理職能稱為政治職能,對社會性公共事務的管理職能則稱為社會職能”[1]。在很長一段歷史時期中,公共事務具有較為清晰的邊界。近代以降,隨著政府職能的分化與擴張,公共事務日漸復雜。進入現時代以來,以政府為主導、多元主體參與的治理格局成為了現實,而在多元主體以集體行動的方式實現公共利益的過程中,又面臨著在碎片化、多樣化的利益主體與公共利益的塑造之間不可回避的悖論性,“理性經濟人”思維則加劇了這一樣態的繁雜性,現實中的合作博弈與非合作博弈呈現出相互交織的樣式。同時,在面對“人們生活在大大小小的共同體中,需要有一系列的制度安排來為共同體成員提供行為指南和價值預期,進而為其塑造安身立命的秩序模式”[2]的情形下,治理體系的建構彰顯了在促進經濟增長和社會持續進步中的顯著作用,業已成為在國家提升治理水平的宏大工程中的核心要務,而協商機制則是其關鍵策略,推進協商民主領域的突破,能夠引領國家治理的務實發展。

一、公共事務治理方式的思維模式與類型

公共事務治理的實踐方式變遷首先是來自于思維模式演進的結果,而思維的演進則內生于理性化發展的不同階段。理性化作為現代化進程的重要表征和根本動力,雖然在中西方呈現出不同的時空軌跡,但從其演進趨勢和基本樣態而言,又有著諸多同一性,即從“主體-客體”模式下的工具理性的擴張向“主體-主體”模式下的人本理性的演進。

在工具理性化的發展階段,公共事務治理的實踐方式主要是在效率主義的無限擴張的同時,價值理性的漸趨隱退。公共部門在壟斷了社會發展的大量的關鍵性資源的情況下,行政權力開始擴張到了社會發展的多個層面,政府成為治理活動中的唯一主體,形成了“主體-客體”模式下的政府單一中心治理方式。

在西方,政府單一中心治理模式所彰顯的是源自近代啟蒙運動以來對人性的解放和人的主體意識覺醒而形成的“主體-客體”思維方式。這一思維方式的最終成型和穩固,是依托備受官僚制推崇的工具理性的不斷擴張的過程使然,并在多重關系中展現了其獨有的特質。首先,在關于人與自然的關系上,人以一種絕對樂觀的態度成為當之無愧的主體,自然界成為被改造的客體。實踐中,科技的進步促進了對自然界的不斷探求與認知活動。其次,在人與人的社會關系網中,自我是主體,而他人是客體,而在“理性人”的意識影響下,客體成為主體利用、改造的對象和實現自身目的的一種工具。最后,政府與社會公眾的關系也呈現出畸形狀態。政府成為權力的中心,社會公眾不過是被管制的對象。而這一切都源于近代理性主義的不斷擴張,正如哈貝馬斯所言:“我們認清了理性的本來面目,即理性被揭發為主體性,它既是征服者,又是臣服者。此外,人們還發現,理性是工具性的支配意志?！盵3]

當代,在“主體-客體”思維方式指引下的公共事務單一治理思維備受詬病,在很大程度上導致其出現了現代性危機,無論是社會批判理論還是后現代主義者都對此深惡痛絕。后現代主義者將批判的矛頭直指當代個人主義的絕對發展和理性主義擴展,強烈呼喚公共領域中的人文關懷和公共性元素。在此期間,“羅爾斯、哈貝馬斯、麥金太爾等從倫理的關懷上為官僚制與民主的調和在不同的視角中提出了拯救西方民主政體的方法論導向”[4]。其中,哈貝馬斯在實踐哲學復興之際所倡導的交往行動理論鮮明地提出了交互主體性的哲學話語,這一話語體系宣揚主體與主體之間以平等為前提,以語言和理解為中介的理念有力推進了新型思維方式的形成和發展,公共事務多元化治理過程中的“主體-主體”思維方式最終確立。

在傳統中國社會中,“人治-統治方式”和“服從-等級結構”是其主要特點。由此,一方面,國民的“臣民”特質漸濃;另一方面,高度的中央集權在吞噬地方分權空間的同時限制了社會權力。新中國成立以來,在特定時期長期存在的社會動員、僵化的單位體制,使得社會不斷被置于政治化的境況中,相對政府而獨立存在的民間組織缺少成長空間。伴隨著公共決策的民主化和科學化水平的逐步提高,經驗決策逐漸轉向科學決策,但一些地方政府在公共事務管理績效評估的壓力之下,工具理性也成為了其決策的主要依托。比如,一些地方在基礎教育領域和醫療衛生體制改革中所出現的片面市場化運作模式使得基本公共服務并未達到公益性和均等化的目標;相反,經濟活動領域中的一些固有的市場規則不合時宜地向社會生活領域的“入侵”也造成了現實生活中諸多“碎片化”的后果,進一步引發了工具理性適應性的反思。改革開放以來,中國的社會結構呈現出加速變動態勢,經濟領域中的市場化傾向一方面加速了資源、人口的流動性,另一方面在促進政治體制改革的過程中也使得被行政權力壓制的社會逐漸得以顯現,大量私人經濟部門、各種民間組織不斷涌現,“在提供各類商品和服務以及從事公益事業和公共服務方面發揮的作用越來越重要,并且承擔了一部分原來由政府承擔的職能”[5]。正如有的學者所言,“中國的改革開放過程,是一個包括社會的經濟生活、政治生活和文化生活在內的整體性社會變遷過程”,其中,“中國的政治改革在很大程度上就是一種治理改革,中國治理變革的軌跡是一條清晰的路線圖:從一元治理到多元治理,從集權到分權,從人治到法治,從管制政府到服務政府,從黨內民主到社會民主”[6]。

隨著人本理性凸顯,特別是在自我認知能力提升之后,此前甘受管制和約束的公眾有意識地逐步參與到某些自主性社會組織中,或以更加主動、自信的姿態涉足區域性事務的治理。政府與公眾、公共部門與私人部門(社會組織)開始呈現出一種相對多元、平等的地位,“主體-主體”模式下的公共事務的多元化治理成為顯著的時代特征。

在西方,“主體-主體”模式下的公共事務的多元化治理是在世界范圍內“第三波”民主化浪潮之后,在國家與社會分權過程中,公民社會逐步復興,并日漸取得相對獨立的地位,其核心部分——第三部門開始廣泛參與到社會事務的治理過程中,并以其獨特的專業化優勢和高效率的運行模式贏得了公眾的普遍認可。與之相反,公共部門卻因其內部繁瑣的規章設計和競爭、激勵機制的缺失,導致合法性與公信力的不足。以政府為核心的公共部門逐漸意識到,“一個好的政府也并非是公眾需要什么都予以滿足的政府,而是需要充分調動發揮公民社會的積極性,培養其參與公共管理的責任感與行動力,建立一個具備競爭態勢的良性互動合作網絡”[7]。當然,西方社會的治理模式隨著治理范圍的擴大化和邊界的日漸模糊性,呈現出善治、全球治理、自組織治理、市場制度與經濟治理、多層次治理等多種治理模式并存的現狀。在諸多模式中,公民社會組織及公民個體以主體身份參與社會性事務成為常態化的現狀。在我國,公民的主體、權利等意識的不斷增強催生治理主體結構的多元化?，F代社會中公共事務漸趨復雜的境況,政府自身治理能力的提升,以及中央政府、地方政府、各種社會組織和相關公民群體的平等化、協商化的趨勢,使得公共事務的治理愈發需要回歸公共利益和公共精神的共軌。誠然,在西方社會的形式民主與實質民主之間的藩籬之下,“主體-主體”模式下的多元治理能否有效、持續推進是一個有待商榷的問題。而在中國語境和現實法制規范中,由于國家的一切權力屬于人民,人民可以依照法律規定,通過各種途徑和形式,實現管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的夙愿,因此,中國社會的多元化治理必然是在徹底實現和保障人民主體地位的基礎上生根發芽的。

從當前中國推進多元治理的現實性和有效性來看,中國社會治理變遷首先是著眼于民眾物質、文化需求的多樣性現狀和全能政府體制下公共物品供給的單一性、低效性的困境,在積極尋求社會領域“一系列的制度建設和制度創新,特別是建立和完善權益保護機制、利益協調機制、社會保障機制、公共安全機制、社會穩定機制、基層治理機制、社會自治機制”[8]的基礎上,堅持在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局之下進行的從理念到行為的系統革新。當然這也是逐步“放棄‘單方面的控制'而轉向‘從雙方或多方面進行思考',開始重視相互的需要和能力”[9]的過程。這自然預示著中國治理轉型是極具自身特色的現實舉措。很明顯,治理過程的一系列制度、體制創新是直接保障人民權益、彰顯中國民主價值的過程,也使得在服務型政府建構進程中,政府社會管理方式和手段得以創新。

二、多元化治理格局中的協商機制及其困境

隨著經濟全球化和信息化不斷提速,生產要素的更新高速涌流,各種社會關系日漸復雜化,社會問題與矛盾錯綜復雜,社會心理的不安定有所加劇。在這種態勢下,一方面要改革創新各種具體的治理方式,另一方面還要重視這些具體機制之間的相互聯系和作用。因此,在不同主體、領域、問題之間實現多元化治理的協調式創新,就必須防止碎片化改革。換言之,必須高度重視多元化治理格局中出現的協商機制困境。

自古以來,協商就是政治生活與公共事務的治理方式[10]。在人類史早期,公民的公開辯論和對法律的商討過程構成了協商的主要內容。由此,協商與民主政治成為一組共生的實踐范疇。在當今民主社會中,政治民主化進程和市場經濟的縱深發展亦步亦趨,多元主義和復雜性已成為既定社會的現存狀況。而在多元利益主體格局中,“機會均等”的可能導致博弈成為社會的普遍現實。對此,公民的利益訴求無疑需要有一個合法的途徑來加以表達。因此,在多數情形下,協商首先是作為一種現實的決策過程而存在的,它著力于化解多種相互沖突的意見,以求得達成多方所能應允的協議為目標。此外,“除了其協作解決問題以及合作解決沖突的優勢之外,協商還在以確立民主必要條件為目標的制度革新與轉型中發揮核心作用”[11](4)。

眾所周知,多元化治理格局中協商機制的生成依賴于治理主體間的相互作用關系、治理客體的顯性樣態以及治理過程的多重轉換流程等諸多層面。而公民社會部門的“社會人”特質中不可避免地夾雜著“經濟人”元素,亦即“公民社會具有分化與整合、團結的兩面性功能:對國家而言,既可以與國家一致又可以與國家對抗”[12]。而個體公民的參與,在從最初的政治事務向著偏重于社會事務的轉化過程中,其行為動機的復雜性更是不言自明的事實。因此,在資源、稟賦和行動能力有差異的多元主體參與的情境下,若繼續采取傳統的管制、命令的方式來實現消除分歧和爭端的方式不免捉襟見肘。而以公共理性精神為指引的多元主體的協商對話不失為解決問題的高效之舉。時下就治理客體而論,社會公共事務漸漸顯現出跨區域性、多面性、多重關聯性的綜合形態,其中很大程度上是現代性的負面影響所致。而解決現代性問題的對策自然應當擺脫現代性中的層級約束、單一渠道信息傳遞的模式,追求更為高效、平等的對話的模式。而現代治理過程已不再是一個單一施用權威解決問題的過程,而是轉變為一個凝聚共識、塑造合力的過程。協商機制的建設既是一個體制創新的結果,更是一個現實性的抉擇。

而正是在協商機制的建構過程中,它的內部卻產生了自我約束的力量。一方面,公共性的邏輯假設與多元利益分化的悖論:多元化治理通常是以多元主體對公共性問題的關注和積極參與為邏輯假設或前提,這一假設一直試圖以價值趨向上的公益優先性掩飾主體間差異性、復雜性甚至對立性的現實狀況。通過系統分析參與主體的特質可以發現,“國家、政府是不同于個人和法人團體的,他們因公共利益而存在,無論觀念的、形式的,還是實質的。國家、政府是公共抽象的人格化,承擔公共利益的角色及職能是應然與實然的統一”[13]。當下,“經濟組織的自治是一個事實,一種價值,同時也是危害的根源”[14]。而現代社會中理性公民個體及其組織的趨利心理與集體行動之間的溝壑卻是不爭的事實。況且,在一定程度上講,公共利益的實現之所以成為一個近乎永久性的難題,更多原因在于其實現過程往往是多方利益的調和和妥協的周期性循環,走出這一怪圈的歷程注定極其迂回。另一方面,以信任與規范為核心要素的社會資本不足。多元化治理作為現代國家的一種新型治理形式,其協商機制的運行過程除了需要傳統式的法律、制度等硬約束之外,自然也少不了諸如信任、規范、有序等為核心要素的社會資本的軟約束。社會資本作為民主社會中的隱性資本形態,其價值增值部分直接表現為公民社會中平等性的溝通、交流的社會網絡的形成,以及政府與公民之間的理性對話。無疑,這對于協商機制建設中的關鍵性變量——公共理性的培育有著顯著的作用。

在中國社會的轉型時期,由于市場經濟體制還存在一些不完善的地方,特別是監管體制及自我約束規范的乏力,諸多不良行為導致了較為嚴重的誠信危機和社會公平正義的缺失。多元治理的協商機制建設在這樣的社會環境中難以取得理想效果,極易出現治理失效的困境。

此外,現實中政府行為與公民“自主能力”發展之間仍存在張力。具體而言,在社會各領域分工漸趨細化的情形下,協商機制下的公共事務在多數情況下會呈現出專業性、技術性的特質。因此,公民的參與過程應當是在相對充足的自主性的理解能力、評析能力的基礎上進行的。這種能力的培育過程首先是隨著公民自身認知能力的提高而逐步積累的,遵循公民理性認知活動的演進規律;其次,政府在事務性管理活動中的信息公開、職能轉變程度也直接影響這種“自主能力”的水準。在當前政府的施政活動中,由于政府合法地掌握了大量社會資源的支配權和政務活動中的多數信息,并且又是合法性強制力的壟斷者,在其服務意識缺失,甚至形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風盛行之時,各種“暗箱操作”、“尋租活動”時有發生。尤其是在政府與社會、市場的權力邊界尚未厘清,地方政府對行政審批權依然鐘愛之時,公民作為“門外群體”,即便有知情權利保障,也多數會“出現‘理性無知'的窘境”[15]。因此,其“自主能力”的塑造過程將顯得愈加漫長。

三、協商民主語境中的多元化治理協商機制

西方的協商民主的基礎理念是以“規范性理念和民主的合法性試金石的公共協商”[11](3)來完善既存的“選舉民主”。那么,協商民主只是“政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程”[16]。顯然,這需要成熟的公共理性,即與西方國家的政治文化也就是政治社會生活中的政治參與傳統密切相關。不過,由于階級屬性等局限,西方的協商民主仍明顯具有功利性特征。這樣的優勢和短板,正是中國的協商民主需要借鑒和警惕之處。

從歷史上看,中國特色協商民主作為國家民主政治發展的優良成果,從中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商的黨際協商實踐到區域事務性和基層自治性活動,都發揮著顯著功效,為社會主義民主價值的充分實現提供了新視角。如何將協商民主理念引入多元化治理過程,推動我國當下突出性社會問題和矛盾的化解,是一個具有顯著適應性的問題。早在新民主主義革命時期,中國共產黨就曾提出“幾個革命階級聯合專政”、“三三制”等主張。新中國成立后,中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度更是成為國家的基本政治制度。改革開放以來,社會生活與社會治理環境的變遷推動著中國的協商民主向縱深發展。在組織建設方面,廣大農村和城市社區大力推進基層民主自治組織的建設,在基層“直接民主試驗田”范圍內,民眾通過廣泛的參與活動,實現了對于特定公共事務以及生活中民事糾紛等進行充分的民主協商,真正實現了自我教育、自我管理、自我服務的良好局面。時至今日,中國特色的協商民主“堅定不移地走黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的政治發展道路,取得了非凡的成就,由此證明了:競爭、對抗性的民主機制并不是實現民主的唯一方式,協商、合作性的民主機制同樣可以成為發展中國家的民主政治模式,這是中國對人類民主政治文明發展的重大貢獻”[17]。

中國特色協商民主的實踐發展為當下中國特色社會主義事業的多個領域提供了一種良好治理的新路徑,在個人利益、集體利益和國家利益相統一,充分尊重正當性的個人和集體利益的基礎上,以國家利益最大化為價值觀指引,公共事務參與者實現了在充分掌握相關信息的前提下,以公開、自由地表達和聆聽多種不同觀點的方式來實現高效、雙向的討論與協商過程,其最終的公共決策彰顯了合法性和權威性,并最大限度保障了公共利益的實現,公共事務可治理性的空間域得以有效擴展。因而,中國特色協商民主的核心理念已成為建構多元治理主體的關鍵性因素,而多元治理過程的協商機制建設也將是協商民主外延擴張的現實推力。畢竟,多元治理的協商過程總是以開啟公民的基本政治權利為出發點,其中包含了公民的平等權、自由權、參與權等多項民主權利,進而在決策環節也凸顯了民主的集體意志特質。二者的辯證統一關系是塑造多方治理主體共贏局面以及實現善治的保證。

其一,推進公共事務多元化治理的根本性前提是堅持在黨委領導下的政府主導作用的發揮。中國治理現代化的現實語境同西方相比有著顯著差異,當下西方社會的多元治理是基于國家(政府)合法性不足,尤其是政績型合法性乏力,權力日漸式微的情形下,公民社會在同國家分權的過程中,自主性不斷增強,并積極參與多個社會領域的治理活動。中國社會治理是在尚未完成社會理性化進程,市場化資源配置方式并不完善的現實條件下,遵循我國民主法制建設的總基調,推進社會制度創新,尊重和發揮社會組織和公民個體積極性的實踐。同時,我國社會組織自主治理能力及獨立發展能力同西方國家相比還有諸多差距。因此,根據中國協商民主實踐中堅持中國共產黨的領導地位的原則性啟示,建立、推進和完善公共事務多元化治理協商機制,也就是發揮黨的核心領導作用,各層級政府堅持對人民負責的原則,妥善關照社會多元利益訴求,推進公共事業達成的實踐過程。

其二,在協商機制的建構中要切實促進共識性思想基礎和價值取向的達成。多元化治理的運行過程要求將意見表達作為協商的核心要務,而意見表達之所以能夠成為協商的核心要務就是因為其具有多樣性、真實性和廣泛性的特點。當前,我國的跨區域協同治理中,這一方面的缺陷顯得比較突出。一方面,地方既得利益群體的目標訴求與地方政府碎片化的決策機制以及推進區域一體化發展的遠景規劃之間相互交織,需要建立統籌性的利益協調機制,嚴格規范各方權限。另一方面,在特定情況下,“狹義的私利并不總是壞的或不正當的。相反,它通常是驅動并維持繁榮的共同體生活的發動機”[18]。因此,在明確認識多元主體存在矛盾沖突性同時,必須尋找溝通性價值觀念的交匯點,以核心價值觀培育治理的共識性要素。同時,治理的良性運轉還需要共同目標,而其“既包括政府機制,同時也包括非正式、非政府機制”[19]。

其三,以政府為主導的多元治理中,協商活動的開展必然是以直面社會問題,化解社會沖突,進而培育良好社會環境為前提的系統過程。因此,深入剖析當下復雜性社會問題,尋求可行的解決之策,最終促成和諧有序的治理環境的形成應當成為重要關注點。目前,各地推行的多種形式的聽證會、評議會以及基層民主自治實踐,遭遇多重困境,這也直接導致地方政府公信力的下降。這些局面的出現總是與一系列社會問題相關聯,相當數量的社會弱勢群體在被城鎮化進程所邊緣化的情形之下,基本生活難以實現應有的保障;同時,在許多民眾對社會發展成就的“無感增長”狀態的持續發酵之下,他們積極主動地參與公共事務活動似乎還只是一種奢望。因此,政府,尤其是地方政府如何以積極、自信的姿態回應社會現實,切實解決民眾最關心、最直接、最現實的問題,這是考驗政府施政能力的一道難題,也是建構協商治理機制不可繞過的重要一環。

參考文獻:

[1]王惠巖.公共管理基本問題初探[J].國家行政學院學報,2002(6).

[2]唐亞林.國家治理在中國的登場及其方法論價值[J].復旦學報:社會科學版,2014(2).

[3]哈貝馬斯.現代性的哲學話語[M].南京:譯林出版社,2004:22,20,4.

[4]池忠軍.官僚制的倫理困境及其重構[M].北京:知識產權出版社,2004:185.

[5]何增科.治理、善治與中國政治發展[J].中共福建省委黨校學報,2002(3).

[6]俞可平.治理變遷30年(1978～2008)[J].吉林大學社會科學學報,2008(3).

[7]王美文.和諧社會視閾下公共治理主體多樣化互動模式探析[J].中國行政管理,2009(3).

[8]中國社會管理評價體系課題組.中國社會治理評價指標體系[J].中國治理評論,2012(2).

[9]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000:219.

[10]王浦劬.中國的協商治理與人權實現[J].北京大學學報:哲學社會科學版,2012(6).

[11]詹姆斯·博曼.公共協商:多元主義、復雜性與民主[M].北京:中央編譯出版社,2006.

[12]池忠軍.善治的悖論與和諧社會善治的可能性[J].馬克思主義研究,2006(9).

[13]池忠軍.公共管理考辨與范疇[M].北京:知識產權出版社,2012:179.

[14]羅伯特·A.達爾.多元主義民主的困境——自治與控制[M].長春:吉林人民出版社,2006:26.

[15]金太軍.區域治理中的行政協調研究[M].廣州:廣東人民出版社,2011:120.

[16]喬治·瓦拉德茲.協商民主[J].馬克思主義與現實,2004(3).

[17]鄭慧.中國的協商民主[J].社會科學研究,2012(1).

[18]菲利普·塞爾茲尼克.社群主義的說服力[M].上海:上海人民出版社,2005:33.

[19]詹姆斯·羅西瑙.沒有政府的治理[M].南昌:江西人民出版社,2001:5.