推進國家治理體系和治理能力現代化的四個維度

趙天娥

(哈爾濱師范大學經濟學院,黑龍江哈爾濱 150025)

黨的十八屆四中全會對在新的歷史條件下全面推進依法治國做出了詳細的戰略部署并明確指出,依法治國是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,“全面推進依法治國是關系到我們黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰略問題,是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面”[1](44)。以習近平為總書記的新一屆中共中央圍繞“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一改革總目標,在諸多方面都邁開了堅實的步伐,依法治國是實現這一改革總目標的重要一環,是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。全面貫徹十八大及十八屆三中、四中全會精神,就是要站在更高的歷史視角來認識推進國家治理體系和治理能力現代化這個根本性的全局性的問題。

一、國家治理體系和治理能力現代化要堅持在中國特色社會主義制度體系框架內有序推進

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現,推進國家治理體系和治理能力現代化要堅持在中國特色社會主義制度的框架內有序穩步推進。“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系,包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排,也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力,包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”[2]國家治理體系與國家治理能力是兩個互為關切、相輔相成的有機整體,治理體系是治理能力形成的基礎,而治理能力彰顯的是治理體系的作用和功能。推進國家治理體系和治理能力現代化就是要進一步完善中國特色社會主義制度體系,“推進國家治理體系和治理能力現代化,必須以完善和發展中國特色社會主義制度為基礎,離開了中國特色社會主義制度,國家治理體系與治理能力現代化就會變成無本之木、無源之水”[3]。在中國特色社會主義制度框架內推進國家治理體系和治理能力現代化,就是要進一步把中國特色社會主義的制度優勢轉化為國家治理的實際效能,使中國特色社會主義制度更加完善更加定型更有效能,這首先就要求我們在推進國家治理體系和治理能力現代化的歷史進程中,對中國特色社會主義制度要有高度的制度自覺和制度自信。

制度自信源于制度績效。一項制度能夠在多大程度上保持自信以及能否堅持這種自信,在根本上取決于這項制度所帶來的績效,也即是說在該項制度的治理向度內,國家、社會和人民三者的發展程度,其制度績效的直觀標準就是看是否推動及其在多大程度上推動了經濟社會的向前發展。我們必須要承認的一個客觀現實是,我們在過去短短30余年時間內就一躍成為世界第二大經濟體,國家的綜合實力增強的同時,人民生活水平得到了顯著提高,使這個人口占世界五分之一的國家總體上處于小康水平,與此同時社會規范和社會文明程度等都得到了較大提升,這是我們對中國特色社會主義制度自信的最好佐證。“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系”,改革開放以來我們就如何治理國家進行了不懈的探索,從建立社會主義市場經濟體制到中國特色社會主義法律體系的形成,從政治體制的不斷革新完善到文化體制機制的改革和創新,從實行基層群眾自治制度到創新社會管理體制,經濟社會各方面的治理都取得了較為豐碩的成果,總體上實現了經濟發展與社會和諧。總結我們取得的這些成績和進步,從根本上說是因為我們在發展過程中形成了一條建設有中國特色社會主義的道路,創設了一套符合發展實際的中國特色社會主義制度。

制度自信還體現為對制度優勢的清醒認識及其對發展前景的預判。中國特色社會主義制度遵循了發展的客觀規律,具有最大限度的解放和發展社會生產力、整合社會資源的優勢;中國特色社會主義制度順應了時代發展潮流,具有最大限度的發展人民民主,激發全社會創造活力的優勢;中國特色社會主義制度適合我國國情,具有最大限度的體現和維護人民根本利益、實現和諧有序發展的優勢。推進國家治理體系和治理能力的現代化,就是要使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家,就是要把中國特色社會主義的制度優勢轉化為治理國家的效能。

二、推進國家治理體系和治理能力現代化要有革除體制機制弊端的改革勇氣

制度自信不等于制度自滿。制度自信不是要停止制度改革,習近平指出:“堅定制度自信,不是要固步自封,而是要不斷革除體制機制弊端,讓我們的制度成熟而持久。”[4]不斷革除體制機制的弊端,保持深化改革的勇氣而有所擔當,確保中國特色社會主義制度更加成熟更加定型更有效能,是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。

國家治理體系和治理能力現代化最關鍵的是建立與現代化相適應的現代國家治理體制機制。從國家治理的戰略選擇分析,在制度層面就是要建構符合中國國情,與社會主義市場經濟相適應,與國際慣例相銜接的現代制度體系,就是要建構一整套規范社會權力和維護社會公共秩序的一系列制度和程序的有機體系。衡量一個國家治理體系是否實現了現代化,國際社會公認的有5個參考指標:公共政策的制定在多大程度上體現人民意志、國家的法治程度、公共權力運行制度化和程序化程度、國家治理體系的行政效率和經濟效率、國家治理體系內在的協調功能這五個方面,從這五個方面來研判我們的國家治理體系和治理能力,我們就會發現其實我們要走的路還很長:公共權力得不到有效制約,部分地區和一些部門公權力還呈現無序濫用的局面,公共利益部門化已成格局并嚴重阻礙進一步改革,官員腐敗和特權問題比較突出,民眾政治參與渠道還不是很暢通,民眾的合法權益得不到有效維護,政府的公共服務相對不足、服務意識有待提高,政府行政成本過高而低效,社會組織發育不健全,政府層級之間的溝通不暢、不順等問題擺在我們面前,這充分說明我們要不斷完善我們的制度建設,使國家治理體系和治理能力得到改進和提升。

深化改革是當前現實背景下推進國家治理體系和治理能力現代化的根本途徑。“整個中國特色社會主義的探索歷程,都必將是一個不斷改革的過程,是一個不斷面對風險,通過改革來應對和化解風險的過程。”[5]然而與36年前的普惠式改革相比,今天改革面臨的困難和問題要復雜得多,深化改革面臨著前所未有的挑戰,這更需要改革者的魄力、智慧和勇氣。經過30多年的改革沉淀,當下的中國社會已經形成了不同的既得利益群體,某些系統性的利益格局已然固化并成為改革的藩籬,“在固化的利益格局里,權力異化是典型特征”[6],當初的一些改革受益者已經淪為改革繼續推進的阻力,各種利益沖突日益明顯并呈現發展態勢,各種體制機制弊端的負效應日益凸顯,如何處理好改革發展穩定的關系,保持現代化進程的連續性?如何在提高效率的同時,更好地滿足人民對公平正義高漲的需求?如何在經濟發展的同時,提升全民族的思想道德素質?考驗著新一輪改革者的決心、智慧與勇氣。

改革越是艱難越考驗改革者的智慧和勇氣。改革更為棘手的是部分改革者的改革意識和觀念正在淡化,喪失了改革應有的那股敢闖敢試的勇氣,“一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內”,面對利益固化的格局和趨勢,如何突破不愿改的思想樊籬?面對深化改革可能出現的風險和挑戰,如何破除不敢改的思想顧慮?面對改革前進道路上未知的險灘和暗礁,如何走出改不動的行動困境?這些障礙考驗著改革者的魄力和勇氣,我們要勇于革除相關體制機制的弊端,對現行的行政制度、司法制度、決策制度、監督制度等進行突破性改革,要敢于沖破思想觀念的束縛,順應時代訴求,更新發展理念,切實提高國家治理能力,同時更需要改革者要有著眼全局堅定改革方向的戰略定力,有沖破利益固化的藩籬的改革智慧,尤其是在面對問題時要有破除私心、敢于擔當的改革精神和“壯士斷腕”的改革勇氣。

三、推進國家治理體系和治理能力現代化要堅持走中國道路同時要積極學習借鑒外來經驗

推進國家治理體系和治理能力現代化,需要在學習借鑒外來經驗中堅持國家治理的中國做法、中國模式和中國道路。

當今世界上有影響力的治理模式有兩類:一是以東亞、拉美國家為代表的“政府—生產者模式”,二是以美國為代表的“政府—市場模式”[7]。“政府—生產者模式”強調政府對生產的干預作用,認為政府應該承擔起社會生產者與社會福利保障者的責任。“政府—市場模式”的顯著特點是市場導向,認為政府也是一個市場,強調市場在國家治理中的獨特地位和作用。很顯然中國治理模式有著不同于兩者的獨特之處:改革開放以來我們逐步形成的國家治理體系強調運行機制的逐步市場化,政府在引導社會發展方面的作用以及以民享為導向目標的社會建設等,實踐證明我們在國家治理過程中涌現出的中國做法、形成的中國模式,逐漸成熟的中國道路是一條符合我們國情,切合發展實際并被實踐證明為行之有效的國家治理模式。

“一個國家選擇什么樣的治理體系,是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的,是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系,是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果”[8]。評價一個國家的治理模式是否正確,關鍵看其是否適合本國國情,是否順應時代發展訴求,是否能為民眾謀取福祉。改革開放30多年來我們的現代化建設取得了公認的、舉世矚目的成就,創造了人類發展史上的奇跡,社會發展安定和諧有序,人民生活水平得到顯著提高,從國家治理的視角來審視我們之所以能夠取得如此公認的成就,關鍵就在于我們找到了一條適合我國國情的國家治理的中國道路。

推進國家治理體系和治理能力現代化要毫不動搖地堅持走中國道路,我們要有道路自信但又不能固步自封。今天我們形成的國家治理體系就是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、逐漸改進和不斷內生演化的結果,但這一制度體系還存在諸多問題,還不成熟、不定型、不穩定,需要我們進一步改進和完善,但怎么改進如何完善,我們需要有自己的主張和定力,也就是要堅持在中國特色社會主義制度框架內推進,在中國特色社會主義道路范圍內前行,但這不是我們固步自封的理由,更不是我們民族的特點。國家治理是一個全球性問題,帶有一定的普遍性,在當前,推進國家治理體系和治理能力現代化,我們要積極借鑒古今中外治國理政的經驗教訓,善于學習人類文明的一切有益成果,只有這樣,我們的國家治理體系才能更加完善,治理能力才能更加精進。“我們的制度將一天天完善起來,它將吸收我們可以從世界各國吸收的進步與因素,成為世界上最好的制度。”[9](337)學習借鑒他國政府在社會治理方面好的做法和經驗是一種成功之道,而在這方面我們既有成功的經驗更有深刻的教訓。梳理改革開放的歷史進程,我們很快就會發現:我們建立的國家治理體系就有許多方面是學習和借鑒外國先進做法的結果,如政策制定過程中的“聽證制度”,政府推行的“問責制度”,政府公共服務“一站式服務”等都是直接或間接從西方發達國家引入的。

借鑒他國政府好的方式方法是一種成功之道,但不是照搬照抄。“我們的現代化建設,必須從中國的實際出發。無論是革命還是建設,都要注意學習和借鑒外國的經驗。但是,照搬照抄別國經驗,別國模式,從來都不能得到成功。”[10](2)鄧小平同志在這里其實確立了三個原則,一是必須要從中國的實際出發,二是要學習和借鑒別國的經驗,三是不能照搬照抄別國的發展模式。部分人習慣于用西方的理論套用中國的現實,把西方國家的理論看著是天然正確的。在提出國家治理體系和治理能力現代化后,就有一部分人認為這是我們接受了西方理論的最好佐證,進而聒噪推進國家治理系統和治理能力現代化就是要以西方治理理論為指導,就是要走西方道路。對這種認識和理解我們要保持警惕。照搬照抄別國的發展模式,我們有過沉痛的教訓,而對改革開放以來我們在實踐中探索形成的國家治理模式取得了高度共識,展現了可以預見的廣闊前景,我們要在繼續學習借鑒外來經驗中勇于把國家治理的中國道路向前推進。

四、推進國家治理體系和治理能力現代化要堅持不斷實現國家治理的價值目標

治理是用規則和制度來約束和重塑利益相關者之間的關系,以規則、守規和問責為核心要素的一整套制度安排,而制度折射的總是某一特定的價值追求。黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理”這一概念,言辭微變之下涌動的本身就是國家對發展目標的價值追求。國家治理的內涵就具有強烈的法治導向、民主導向、服務導向和責任導向等價值目標。推進國家治理體系和治理能力現代化就是要求我們要在理念上確立法治意識和服務意識,在行動上要突出政府的制度化、規范化意識,在方式上要突出公開化和民主化。

今天的中國社會正處于急劇轉型的當口,價值準則的嬗變與信仰體系的失落已經成為一個根本的社會問題。在中國推進國家治理過程中,如何實現治理的價值目標成為檢視國家治理體系和治理能力現代化的重要依據。鄧小平同志曾明確指出:“我們這么大一個國家,怎樣才能團結起來,組織起來呢?一靠理想,二靠紀律,組織起來就有力量。沒有理想,沒有紀律,就會像舊中國那樣一盤散沙……要團結就要有共同的理想和堅定的信念,沒有這樣的信念,就沒有凝聚力。沒有信念,就沒有一切。”[10](190)在我國這樣一個正處于急劇社會變遷與社會轉型階段的超大規模社會,通過國家治理倡導和踐行一套行之有效的價值目標是一個社會實現穩定發展的關鍵。在中國特色社會主義制度框架內推進國家治理體系和治理能力現代化,其價值導向就是要有助于激發社會活力,要有助于擴大人民民主,要有助于實現社會公平正義,要有助于增進人民福祉,要在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中更好地實現這些基本的價值目標。

一是推進國家治理體系和治理能力現代化要更好地有助于激發社會活力。如何更好地實現“人的自由而全面的發展”是馬克思主義追求的根本價值目標。在當前價值多元化、文化多樣化和利益主體化的條件下,國家治理一方面要確保公共利益和主流道德價值得到弘揚和發展,另一方面要切實尊重個體差異、考慮個別化,包容多樣性,切實剔除“統一”思維,保障個體在法律范圍內的個性化追求和多元的生活方式,從而最大限度地保障公民和社會組織充滿生機活力,使社會保持在一個動態平衡的穩定狀態。二是推進國家治理體系和治理能力現代化要更好地有助于擴大人民民主。人民民主是社會主義的生命,黨的十八屆三中全會特別強調了堅持人民主體地位和發展社會主義民主政治的重要性,國家治理要以保證人民當家做主為根本,更加注重健全民主制度、豐富民主形式,充分發揮我國社會主義政治制度的優越性。三是推進國家治理體系和治理能力現代化要更好地有助于實現社會正義。公平正義是中國共產黨人追求的價值目標,是中國特色社會主義的內在要求。推進國家治理現代化的一個重要指標就是看是否具有公平的社會環境與正義的社會制度,而建構公平的社會環境與創設正義的社會制度,政府的角色和責任至關重要。四是推進國家治理體系和治理能力現代化要更好地有益于增進人民福祉。黨的十八屆三中全會突出強調推進國家治理要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。要進一步深化社會領域體制機制改革,切實創新社會管理,讓一切創造社會財富的源泉能夠充分涌流,要把民生建設放在國家治理的突出位置,通過體制機制革新最大限度地讓發展成果更多更好地惠及全體民眾。解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題是深層次的國家治理,在此過程中政府負有首要責任,特別是要把政府在改善民生過程中的基本責任履行到位,同時要積極通過政府職能轉變,進一步拓展治理主體來提高民生事業的質量和效率。

過程是目標的載體。從一定意義上說推進國家治理體系和治理能力現代化的過程就是國家治理倡導的價值目標實現的過程,但這一過程艱辛而復雜,半殖民地半封建制度的近代中國,社會發育不健全是公認的現實,改革開放30余年經濟突飛猛進的背后積累的各種體制機制弊端正在凸顯,傳統社會向現代社會轉型的陣痛及各種理念沖突已經顯現,中國國家治理面臨諸多問題,面臨各種風險和挑戰,如何推進中國國家治理,實現導向價值目標,這不是一個理論問題而是一個實踐問題,需要頂層設計更需要摸著石頭過河的探索總結精神。

參考文獻:

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[4]改進完善國家治理體系,我們有主張有定力[N].人民日報(海外版),2014-02-18.

[5]薛秀軍.不斷深化改革是應對中國風險的根本出路[J].理論探討,2013(01).

[6]利益固化,藩籬如何沖破[N].新華日報,2013-03-14.

[7]包國憲,霍春龍.中國政府治理的回顧與展望[J].南京社會科學,2011(09).

[8]完善和發展中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化[N].人民日報,2014-02-18.

[9]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

[10]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.