社會工作服務新型城鎮化建設:動因、空間與策略

徐選國,趙 環,徐永祥

(華東理工大學社會與公共管理學院,上海 200237)

新型城鎮化建設是一項復雜的系統工程,是我國現代化進程的核心議題和歷史任務。在城鎮化發展取得顯著成效的同時,也存在“名實不符”的情形,即目前我國城鎮化率雖已超過53.73%[1],看似已有半數的人進入了城鎮,但真正按戶籍人口計算的城鎮化率僅為35.29%[2],這意味著仍有約2.6億農村轉移人口雖進入了城鎮,卻不能真正成為城鎮市民以享受相應的市民待遇[3]。可見,當前我國新型城鎮化建設還遠未實現所謂的“城市中國社會時代”,它并不是真正的城鎮化,而是一種以“土地城鎮化”、“地域城鎮化”為核心的城鎮化邏輯,未能體現以人為本的市民化內涵。在此背景下,本文從人的城鎮化與市民化、人的全面發展視角理解新型城鎮化的內涵,從社會保障和公共服務體系建設方面尋求突破點。作為社會保障和公共服務體系的重要手段,社會工作本質上是一種福利性助人行動,它堅持以人為本理念,通過整合多重資源,為有需要的個體、家庭、團體和社區提供專業化的服務,使之更好地適應社會,并進而影響更大范圍的社群朝向健康的生活方式轉變。本文嘗試將社會工作引入新型城鎮化建設,旨在探索一條實現農村轉移人口城鎮化、市民化的新型實踐模式。

一、“不充分城鎮化”:社會工作介入新型城鎮化的內在動因

近年來,我國新型城鎮化建設如火如荼地開展,不僅使中國原有的社會結構和社會關系發生了巨大的變遷與重組,也深刻地影響著全球化的演進脈絡。新型城鎮化建設帶來了巨大的經濟效益,助推了市場經濟快速發展;然而,在注重以經濟為導向的城鎮化過程中,相關政策還不到位,農村轉移人口還不能平等、充分地享有與城鎮居民同等的公共服務和社會保障,以致呈現一種“不充分城鎮化”現象。“不充分城鎮化”主要是指在系統層面,城鎮人口與社會、體制和文化之間的不整合;在社會層面,城鎮居民的生活方式、行動等方面存在不融合;在心理層面,易受排斥和歧視[4]。在實踐中,隨著城鎮常住人口規模的擴大,我國城鎮化率越來越高,但是,農村轉移人口并非成為真正意義上的城鎮居民,而是游離于城鄉之間的“兩棲群體”。這部分轉移人口目前的生存樣態表現為:就業在城鎮、戶籍在農村,勞動在城鎮、家庭在農村,收入在城鎮、積累在農村,生活在城鎮、根基在農村[5]。究其原因:一方面由于體制約束、制度保障缺失、城鎮環境的排斥,使得農村轉移人口難以真正成為市民;另一方面,與前述原因密切相關的是,由于城鄉保障體系的二元分離,這部分轉移人口不愿意放棄農村承包土地和宅基地這一最后的生存保障底線。因而,這種“不充分城鎮化”體現為農村轉移人口在社會結構、文化心理、生活-交往方式、制度保障等方面與城鎮居民之間的區隔狀態,不利于實現真正意義上的新型城鎮化目標。因此,客觀地檢視這種“不充分城鎮化”,有利于檢視當前新型城鎮化的誤區所在,更是社會工作服務于新型城鎮化建設的內在動因。

(一) 農村轉移人口的“雙重脫嵌”處境,使其在新型城鎮化建設中的主體性缺位

新型城鎮化建設的核心主體是農村轉移人口,但現實中,這一主體更多地處于被動、消極,甚至邊緣的位置。一方面,這部分轉移人口離開了長期生活的鄉土社會環境,在原有的鄉村社區倫理和農村社會結構發生顯著變遷的背景下,他們“脫根”于鄉村社會;另一方面,由于他們缺乏與市民同等的社會身份、權利和保障,難以與城市社會、制度和文化系統實行有效的銜接,不能真正融入城市社會之中,因而游移與漂泊于城市社會。這種現象,形成了農村轉移人口市民化進程中特有的“雙重脫嵌”困境及其階級屬性[6]。原因在于:長期存在的戶籍制度及其相應的教育、社會保障制度,規制了農村人口長期作為農民的身份、角色及其地位,使該群體難以向上流動,并真正融入城鎮。當前農村轉移人口呈現如下特征:文化素質不高、法律權利意識不強、與其他主體的談判能力匱乏等,加劇了他們在整個新型城鎮化進程中的弱勢化與邊緣化處境,使其主體性地位難以凸顯、其主人翁地位往往被取代。可見,當前新型城鎮化建設尚未將人的城鎮化與市民化作為其核心關注點,農村轉移人口的主體地位未得到充分尊重,其自主性未能得到有效體現。如何聚焦當前新型城鎮化的核心理念,探索以人為本的城鎮化建設路徑,是有序推進新型城鎮化建設的根本前提。

(二) 新型城鎮化中的個體化和碎片化現象,使其社會融合任重而道遠

隨著市場化的深入,個體逐漸從傳統的、家族式文化習俗共同體中解放出來,成為一個個獨立的個體,家庭成員之間的關聯不再那么緊密,原有的社會聯結紐帶不斷瓦解,個體逐漸陷入無限的、但卻是“不確定性的自由”境地。游離于城、鄉之間的這部分人群,同時受到社會原子化[7]、個體化[8](320-356)和社區碎片化[9]屬性的形塑,從多方面造成農村轉移人口的社會融合困難。例如,在勞動關系領域,仍然發生著上述結構與關系的變遷,我國社會勞動體系浮現出的勞動與資本的“弱結合化”、勞動形式的“輕型化”和勞動組織的“解體重組”等趨勢[10],使得農村轉移人口缺乏組織化生存狀態,而是一個一個獨立的個體在面對龐大的社會結構和勞動體制。在社會關系方面,盡管許多農村轉移人口進入了城鎮工作或生活,但除此之外,他們的社會交往、人際關系、社區參與等方面卻與城鎮居民之間有著無形的隔閡。筆者在實踐中發現,同屬于進城與子女同居的老年群體,因為身份、退休金差異、地域文化等因素,在同輩交流中,形成分化了的小團體,凸顯了同一群體的利益、階層分化。可見,個體安全、個體歸屬、社區生活共同體再造、社區公共性建構等議題,成為新型城鎮化建設中回應農村轉移人口社會融合需求不可繞過的核心訴求。

(三) 農村轉移人口相關制度保障體系不健全,城鄉二元結構和矛盾仍難以消除

目前,我國正在推進新農村建設和新型城鎮化建設戰略,從理論上看,推進新農村建設,有利于縮小城鄉差別,服務和助推新型城鎮化建設;同時,新型城鎮化建設也能夠發揮對農村的輻射和帶動作用,有效回應“三農”問題[11]。實踐表明,新型城鎮化確實吸引了大量農村勞動力進入城鎮,極大地改變了他們的生活方式,一定程度上提升了其收入水平,但是,他們主要在制造業、建筑業、住宿餐飲業等環境條件較差的次級勞動力市場就業。此外,農村“三留人員”(留守的老人、婦女和兒童)問題日益嚴峻,相關制度化保障體系和實踐機制依然缺位,資源分配存在不公與失衡,進一步導致城鎮居民、農村轉移人口與農村留守人員之間層級式的生存狀態和生活差異,新型城鎮化建設成果沒有惠及到農村轉移人口和留守人群。因此,一方面,當前的新型城鎮化建設尚未對農村社會發展產生明顯的輻射和帶動作用,農村地區日益被邊緣化、空心化;另一方面,與新型城鎮化進程相關的配套政策長期缺位,如對農村轉移人口的就業保障、醫療保障、子女教育、住房等保障體系存在城鎮居民與進城務工人員之間的顯著差異,導致農村轉移人口在制度嵌入和融入方面受到嚴重排斥。此外,實踐中還存在著異地醫療保險難以聯動、進城老年人群的醫療保障等不能在現居住地使用等問題。這些方面進一步加劇了城鄉二元結構性矛盾及其困境,形成一種“不許融入”狀態,嚴重損害了社會公正[12]。

二、需求因應與嵌入空間:社會工作在新型城鎮化建設中的積極作用

從國際經驗來看,社會工作較早地成為因應現代社會問題、回應大眾需求、維護社會穩定的科學方法與社會制度。我國目前仍處于社會主義和諧社會建設的推進階段,社會工作在和諧社會建設進程中已初現其積極作用,成為和諧社會建設的重要內容與有效手段,社會工作在中國社會的本土化過程中呈現嵌入式發展特征[13]。社會工作在新型城鎮化建設中具有多元嵌入空間。

(一) 社會工作彰顯“以人為本”理念,有利于形塑農村轉移人口的主體性地位

農村轉移人口的市民化是推進新型城鎮化建設的題中之義和強大動力,但是,當前農村轉移人口市民化還存在諸多困境。其中,主體性缺失與自主性不足,成為新型城鎮化進程中轉移人口市民化的首要困境,市民化要求其主體具有較高的公民意識和公民素質。因此,當前存在的、帶有明顯鄉土中國氣息的農村轉移人口,面臨著主體性生產與重構、提升自主能力和培育主體素養的重要任務。社會工作本質上是一種“以人為本”的福利性事業,它強調對人之所以作為人的主體性、特殊性和自主性的尊重。社會工作具有平等、接納、無條件關懷、尊重、理解等核心價值觀,構建了社會福利視域下如何看待人、如何服務人、如何處理人與社會關系的最根本、最核心的原則[14]。因此,將社會工作引入新型城鎮化進程中,有助于發揮社會工作提升公民意識、激發公民潛能等優勢,有助于改變農村轉移人口在城鎮化建設中的被動、從屬和消極地位,從尊重其主體地位入手,重塑他們的主體身份及其屬性。同時,社會工作通過“助人自助”理念的實踐,能夠讓農村轉移人口,尤其是需要幫助的人群逐漸獲得一種“受助”基礎上的“自助”和“助他”意識和能力,以進一步提升他們的自主能力和公民素質。

(二) 社會工作具有“關系重構”功能,有利于促進農村轉移人口的社會融合

現代化的推進,極大地驅動了農村人口脫離原有土地而進城尋求新的生存路徑。在當前“不完全城鎮化”的背景下,部分農村轉移人口不愿意轉化為城鎮居民,缺乏與城市居民均等的社會保障權利和公共服務權益,長期被冠以“外來者”的稱呼而被排斥在城市邊緣。其內在根源值得我們追問:這部分群體真的是眷戀于其農村承包地和宅基地嗎,抑或是他們得不到與城鎮居民同等待遇之后的底線保障。目前的新型城鎮化舉措和實踐并未對這些關鍵議題給予足夠的重視。可見,農村轉移人口的社會融合問題,成為評價是否有效實現市民化目標的重要關注點。社會工作具有“關系整合與重構”的重要功能,它借助“社會工作的想象力”機制,堅持“人在環境中”的實踐原則,通過重塑個體及其社會脈絡之關系,借助其特有的專業方法和技術,促進個體與個體、個體與組織、個體與社會等不同主體間的良性互動。在面對新型城鎮化進程中出現的關系疏離、“雙重脫嵌”、利益分化現象時,社會工作能夠將彼此陌生的個體聯結在一起,通過構建共有的社區文化,營造和諧社區氛圍,重建社區公共性和社區共同體,以重構其社會關系,實現社區再組織化。

(三) 社會工作的“資源整合”優勢,有利于提升農村轉移人口的生活質量

在新型城鎮化建設中,農村轉移人口的生活質量成為衡量其市民化程度的重要指標。調查顯示,農民在新型城鎮化中關注的核心利益訴求包括農村土地征收問題、城鎮住房與交通問題、城鎮生活環境問題、教育和培訓問題、社會保障問題等[15]。還有調查表明,當前我國新型城鎮化呈現區域內發展水平不平衡狀態,人口城鎮化發展質量整體水平較低,城鎮化的質量滯后于城鎮化率發展速度[16]。筆者認為,導致當前人口城鎮化的質量偏低、且發展程度參差不齊的根本原因在于,制度、身份和社會地位的限制,進而在資源投入、分配、動員方面的差異及其制度性后果。因此,如何在新型城鎮化推進過程中提升人口城鎮化質量,改善農村轉移人口生活品質,成為推動新型城鎮化的著力點和突破口。社會工作具有資源整合的獨特優勢,它通過優勢視角、生態系統視角、資產建設、增能、社會資本等理論與實踐視角,激發農村轉移人口的潛能,發掘社區資源和優勢,加強他們的能力建設;同時,社會工作將借助其專業組織載體,在承接政府轉移或購買的相關服務項目中,不斷為農村轉移人口爭取資源、提供專業化服務,以實現社會資源在城鎮居民與農村轉移人口中的公平分配。

(四) 社會工作發揮“政策倡導”角色,有利于搭建農村轉移人口的制度保障體系

現代化的本質是要實現人的現代化。新型城鎮化作為現代化的核心表征,其根本目標在于實現人的城鎮化和市民化。近年來,黨中央和國務院若干政策文件、重大會議均圍繞著新型城鎮化建設展開討論,黨的十八大和十八屆三中全會更是將新型城鎮化提到黨和國家的重要戰略高度。這表明,新形勢下應堅持以制度改革促進農村轉移人口市民化,并進而作為推動新型城鎮化的關鍵抓手[17]。當前城鎮化進程中,農村轉移人口的相關制度保障仍然不健全、不完善。可見,社會保障制度的改革與創新對推進農村轉移人口的市民化與城鎮化具有重要意義[18]。社會工作具有實務研究、政策倡導、社會行政等角色,它通過實務工作中的需求評估、服務供給、績效評價、政策執行評價等方面進行系統研究,可以較為客觀地分析農村轉移人口市民化進程中存在的制度需求及其完善空間,以對相關決策部門提出政策制定和政策改進建議,為農村轉移人口市民化提供重要的制度保障。

三、契合與互構:新型城鎮化建設中社會工作的介入策略

從在新型城鎮化建設中的介入領域和作用空間不難看出,社會工作在本質上與新型城鎮化,尤其是農村轉移人口市民化具有多維契合之處。其中,二者在主體、理念、目標和功能四個面向上具有突出的耦合性。基于此,筆者嘗試建構社會工作服務新型城鎮化建設的實踐策略,以搭建二者互構、共生的實踐邏輯。

(一) 激發農村轉移人口主體性,整合多元利益主體

農村轉移人口是新型城鎮化建設的核心主體之一,在這個意義上,新型城鎮化的目標就是要實現農村轉移人口的城鎮化和市民化目標。同時,新型城鎮化建設還涉及到政府(中央和地方)、市場(各類投資型、建設型、中介型企業組織)、社會組織(服務于人口市民化的相關公益性服務組織)等主體。目前,新型城鎮化推進過程中,主要是政府和市場發揮著主導作用,農村轉移人口在此過程中處于被動、邊緣的角色地位,而社會組織則較少參與新型城鎮化建設。社會工作作為一種中介性組織,可以在居民與政府、居民與市場之間發揮橋梁作用。因而,堅持社會治理在多元主體合作參與方面的核心原則,將社會工作引入新型城鎮化建設中,有助于激活不同主體的功能和優勢,構建多元主體間的良性互動關系。即社會工作以專業社會組織為載體,通過整合政府、市場和社會資源,改善目前政府組織、企業組織和社會組織三大主體功能分離、角色失衡的關系。同時,繼續探索社會組織參與新型城鎮化的作用空間和功能定位,不斷激發農村轉移人口的主體性,提升其參與新型城鎮化的積極性、主動性及其適應性能力,構建其在新型城鎮化建設中的主體地位,形成多元主體合作參與、有序互動的治理格局。

(二) 踐行以人為本理念,推進社會融合進程

新型城鎮化建設歸根結底是要實現人的城鎮化和市民化,即要從“以地為本”、“以城為本”向“以人為本”的城鎮化建設理念轉型[19]。長期以來,我國城鎮化建設堅持以經濟建設為導向、以物的現代化為指標,忽視了城鎮化過程中人的問題,社會保障、公民參與和社會權利成為區分原有城鎮市民和農村轉移人口的重要標志。新型城鎮化的推進,客觀上要求由傳統模式向新型結構轉型、由二元對立向城鄉一體轉變、由單一主體向多元主體變遷、由經濟為本向人的全面發展轉移,實現人本視角下的新型城鎮化目標[20]。社會工作作為一門服務于大眾的應用性學科,堅持“以人為本”的理念,有助于強化新型城鎮化的本質意涵,二者在本質上具有內在契合性。實踐中,社會工作可以在如下領域發揮積極作用:推動進城農民工獲取社會保障,增進社會融合;促進失地農民就業與生計可持續;為城鎮化不充分所致的大量“三留”人員提供社會心理服務;對隨遷子女教育、隨遷老人醫療保障等領域進行介入;幫助城市新居民參與當地城市社區的公共活動,提升社會交往能力,充分體現其主體性地位,提升其身份認同和社區認同。這些有助于更好地實現農村轉移人群的社會權利和公共服務,以從地域、文化、制度、社會關系等方面實現社會融合。

(三) 提供專業社會服務,搭建制度保障平臺

由于城鄉二元結構性矛盾和困境的長期存在,實現城鄉一體化目標成為中央和地方政府治理創新的重要議題。在嚴重分化了的社會結構前提下,我國城鄉一體化發展目標任重而道遠。新型城鎮化建設,一定程度上是對原有城鎮化制度、模式的改革,它的成功推進,更能夠指向城鄉一體化發展目標的實現程度。在新型城鎮化推進過程中,社會工作與新型城鎮化之間在目標上具有同構性,即社會工作與新型城鎮化建設的最終旨歸都在于實現城鄉一體化發展及人的全面發展。具體而言,社會工作的目標在于:解決社會問題、促進社會和諧、維護社會公平正義。它通過個案、小組和社區工作方法對有需要的個體、家庭、群體和社區提供必需的專業化、職業化社會服務,以幫助其舒緩和預防社會問題,恢復其社會功能,提升其社會適應能力,并在此基礎上完善社會服務、促進人與社會的和諧發展。針對新型城鎮化實踐中存在的制度殘缺、制度不公與制度排斥現象,社會工作可以通過積極發揮政策倡導、政策咨詢與政策研究等角色,為農村轉移人口提供相關制度保障平臺,助力城鄉一體化目標實現。

(四) 優化城鎮化治理機制,整合社會資源

新型城鎮化作為我國現代化建設的核心要素,其與工業化、信息化和農業現代化緊密相關,共同構成現代化的應有之義。在新型城鎮化實踐中,由于各個主體具有自身利益取向和功能邊界,使其作用機制存在功能上的分殊,制約了新型城鎮化的功能發揮和整體推進。例如,地方政府的短期行為、政府與市場的模糊邊界、農村轉移人口市民化的進程緩慢,以及相應的制度保障缺乏等,是新型城鎮化功能障礙的主要制約因素[21]。現階段推進的新型城鎮化亟待理順不同主體之間的功能定位,形成功能互補關系。社會工作在創新城鎮化治理結構和機制方面具有顯著意義,其在服務新型城鎮化建設中,有助于把握城鎮化進程中政府、市場和社會三大動力機制,正確處理好政府、市場和農民(社會)三大主體的功能邊界,并在此基礎上促進分工合作、協同治理,從而推動新型城鎮化的健康有序發展。社會工作的介入,有助于通過相關資源的整合,促進不同主體之間的有效聯動與協調,充分發揮政府、市場、社會和公眾的各自優勢與功能,成為新型城鎮化有序推進的重要抓手,在多元主體合作治理基礎上形成社區治理共同體[22],實現農村轉移人口的市民化目標。

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