廣州市政府購買社工服務的運行困境與對策

萬 玲

（中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510070）

所謂政府購買公共服務，即指政府對于某些設立的特定的公共服務目標，不是自己使用財政資金運作完成，而是通過各種方式建立契約關系，由非營利組織或者營利組織等其他主體來提供公共服務，而政府為之支付相應資金的模式。這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型政府提供公共服務方式［1］，其核心意義是公共服務提供的契約化。廣州作為改革開放的前沿陣地，近幾年來政府購買如火如荼，購買服務資金從2008年的400萬增至2011年的8000萬，再到目前的1.5億元，購買領域日趨廣泛，如果能夠正視政府購買中的風險和問題，尋求到政府購買的長效機制，則能為全國提供可資借鑒的樣本。

一、廣州市政府購買社工服務的政策探索與實踐

廣州市政府購買社工服務的探索最早可以追溯到2004年。當時，為了創新大學生就業服務工作，廣州市嘗試通過公共財政每年安排一定數目的專項資金，對那些為高校畢業生就業提供公共服務的機構給予補貼。補貼項目包括高校畢業生人事檔案接轉和整理、廣州生源高校畢業生人事檔案保管赴外省舉辦招聘會、廣州生源高校畢業生專場招聘會公共就業指導和未就業登記成功就業推薦以及組織開展高校畢業生就業見習活動等7個方面。不過，由于當時各方面環境的制約，政府購買還遠未形成規模，因此未引起廣泛的關注。

2008年2月15日，以中山大學社會工作專業教師為背景的NGO——啟創社會工作發展協會正式成立，成為廣州市第一個專業社工機構。海珠區政府按照“政府購買社會服務”的理念，委托海珠區團委向啟創社會工作發展協會購買海珠區海幢、赤崗、華洲三條街道和兩所學校青少年社會事務工作服務，從而拉開了廣州市政府購買社工服務的序幕。同年，荔灣區投入100萬元，向廣州市大同社會服務中心、荔灣區逢源人家服務中心等多家社會組織購買老年人、青少年、殘疾人、困難群體的家庭服務。

2009年1月，廣州市越秀區也通過政府購買服務的方式，與社會組織廣州市北斗星社會工作服務中心合作，在區福利院引入社會工作者，通過個案、小組、社區等方式為住院老年人提供各項服務，并在社區服務中心建立政府購買公共服務工作部負責對服務項目進行組織、統籌、協調、監督和評估，以確保各項服務目標的實現。據統計，2009年，政府購買社會工作服務項目達到33個，市、區（縣級市)兩級財政及福利金共投入第一年度資金2344萬元。

2009年9月28日，廣州市委市政府出臺實施《關于學習借鑒香港先進經驗推進社會管理改革先行先試的意見》，其中，明確指出要加快轉變政府職能，推進政府購買服務。在此《意見》的指引下，2010年廣州市正式啟動家庭綜合服務中心的試點建設，在全市各區（縣級市)共確定20個街道作為政府購買社工服務的試點單位，政府購買的領域涉及社會福利與救助、矛盾調處、權益維護、心理輔導、行為矯治、社區矯正、勞動就業、醫療衛生、青少年教育、殘障康復、婚姻家庭等。與此同時，市委市政府還先后出臺實施《關于發展和規范我市社會組織的實施意見》 （穗辦〔2010〕3號）、《關于加快推進社會工作及其人才隊伍發展的意見》 （穗字〔2010〕12號）等政策性意見，而且還以系列規范性文件方式出臺實施了《廣州市社會工作專業崗位設置及社會工作專業人員薪酬待遇實施辦法（試行）》、《廣州市財政支持社會工作發展實施辦法（試行）》、《廣州市政府購買社會服務考核評估實施辦法（試行）》、《廣州市扶持發展社會工作類社會組織實施辦法（試行）》和《廣州市社會工作專業人員登記管理實施辦法（試行）》5個社會工作制度文件，初步建立了具有廣州地方特色的社會工作制度體系。此外，根據基層社會管理服務改革創新工作的實際，市委市政府還出臺實施了一系列的制度文件，如《廣州市社區社會組織管理試行辦法》、《廣州市行業協會商會承接政府有關職能的監督管理試行辦法》、《廣州市扶持社會組織發展專項資金管理試行辦法》、《推進我市社會管理服務改革開展街道社區綜合服務中心建設試點工作方案》等等，這些政策措施的出臺，無疑有力地推動了政府購買社工服務的進一步拓展。

二、廣州市政府購買社工服務的運行困境

（一）領導干部缺乏系統認知，致使購買行為兩極傾向嚴重

通過調研發現，不少領導干部對政府購買的范圍和標準仍缺乏明晰的認識，更多的只是把政府購買作為上級的一紙命令來進行操作和實施，或作為對繁重的社會管理和服務職能的一種釋放。因此，在購買的具體細節上，要么過于刻板，要么過于隨意，兩極傾向非常明顯。這種情況表現出來就是，一方面，執行部門會嚴格按照上面的指令和程式來執行，毫不顧及當地群眾的需要和具體地情，致使政府購買千篇一律，運動色彩較為濃厚。另一方面，由于最近幾年市委市政府對政府購買公共服務的重視，不少領導干部也開始開拓性地把本部門負責的一些常規性服務項目外包出去，美其名曰是轉變政府職能的需要，實則是一種推卸責任或追求政績的表現。一旦操作不順，立即收回，最終浪費的是大量的人力、物力和財力，同時也使政府嚴謹和負責任的形象大打折扣。以上兩種表現都是對政府購買的誤讀和濫用，勢必會在一定程度上破壞政府購買的整體環境，從而影響政府購買的規范性和有效性。

（二）權責雙方角色模糊，致使購買模式標準不一

從理論上來理解，政府購買中的主體之間應是合作契約的關系，這就意味著無論是政府部門，還是企事業單位或非營利組織，彼此應是獨立的、平等的。而事實上，我們看到，不少層級的政府在具體操作中，仍然很難擺脫過去的管理方式，總是想著要去干預和操控服務機構。而作為競標方的社會組織，在服務提供的過程中，也存在著一定程度上的對政府的依賴，所以，在實際運行的過程中，政府、街道與服務機構間往往表現出了千絲萬縷的聯系。一方面，表現為政府角色模糊，致使購買模式標準不一。調研顯示，當前廣州市政府購買社工服務的具體模式主要有兩種，一種主要是由區（縣級市）政府或委托區（縣級市）民政局以項目管理和購買服務的方式向社會公開招投標，社會組織通過競投取得家庭綜合服務中心的經營權。另一種則是由街道辦事處作為主管部門，成立民辦非企業（獨立法人）單位來進行管理。原街道社區服務中心的事業編制、人員可轉入街道的其他政務管理類事業單位或派送到家庭綜合服務中心工作。對派送到家庭綜合服務中心工作的原社區服務中心編制人員，仍按事業單位工作人員的相關規定進行管理。調研顯示，后種模式中政府對社工機構的管控程度明顯強于前者。另一方面，則表現為社會組織本身也存在功能不明晰、發展亦步亦趨的現象。調研中我們發現，中標的社會組織，無論是相對獨立的，如具有高等院校背景的，還是由街道自行培育的，在工作中往往會趨向于主動接近政府部門，以尋求政府部門的政策與資金幫助。雖然這樣對自身發展較為有利，但由于過于靠近政府，也極易喪失獨立性，并使組織自身的宗旨和功能發生變化，導致志愿不足和非專業主義。同時，由于目前廣州市的社工機構還處于相對缺乏的階段，所以，形式上本應是充分競爭的購買行為，在具體操作中，也往往會因為競標主體的不足，導致實質上的競爭弱化，從而形成畸形的買方市場，并最終導致社會組織的寡頭化與壟斷化，政府購買也會因失去公平而迷失公益。正是由于競爭難以充分開展，所以服務的數量和質量也就難以保障。而且，對于僅有的這幾家有資質的社會組織來說，一旦中標，至少在幾年之內它們的地位是穩固的，政府的資源和政策傾斜無疑會給他們的發展壯大帶來極大的優勢，但如此下去，勢必會從另外一個側面加大其他弱小社會組織的競爭成本，進而使不平等的買賣雙方的權責關系進一步失衡。

（三）資金投入存在短板，致使政府購買的可持續性大打折扣

據了解，目前財政撥款仍是廣州市政府購買公共服務的主要經費來源。不同的區，撥付的方式方法與比例各有不同。不管是哪種撥付方式，我們看到，由于部門之間的銜接和協調原因，實際操作中仍然存在不少資金撥付不及時或撥付標準不統一等狀況。調研中我們發現，那些由街道自行培育起來的社工機構，往往會因為其與街道之間的微妙關系而獲得更多的支持和關注。街道對其的扶持往往會超出最初的預算。也就是說，一旦轄區的家庭服務中心運轉不順，街道就可能會想方設法幫助其渡過難關，從而形成理論上所謂的共謀現象。而相反，對于那些相對獨立的社工機構來說，從其負責人和工作人員的言語中，我們不難聽出他們對未來發展的擔憂。其中，很重要的一個原因就是運作資金上的不足。不少機構表示，目前，政府每年200萬的投入其實仍是入不敷出的，所以，倘若要組織一些大的活動，社工機構往往還需要去尋求贊助，而這對社工機構本身的資源吸納能力無疑是一種考驗。而且，根據目前的稅收規定，社工機構年末的經費余額還需要按照25%的比例收取所得稅，如此下來，原本緊張的工作經費就更捉襟見肘。

（四）考核機制不完善，致使政府購買的效果難以測量

2010年7月23日，市民政局聯合市財政局，向各區、縣級市人民政府和市直有關單位印發了關于《廣州市政府購買社會服務考核評估辦法（試行）》，該辦法對考核評估的適用范圍及原則、評估主體、評估標準、評估方法、評估的實施程序以及評估結果評價等等原則性事項都做了明確的規定。應該說，辦法的出臺和實施為政府購買的規范化操作起到了一定的指導作用。但是，由于該辦法缺乏對細節性事項如具體考核指標及其權重等問題的描述，因此，操作起來，往往只是走過場，流于形式。不少基層領導透露：一方面，由于政府購買公共服務工作具有較強的專業性，因此，他們還不具備實施嚴格的合同管理的能力。所以，在考核監督上，很多部門都難以形成獨具特色的辦法，而只能完任務將考核工作草草了事，至于考核的結果往往是追求表面上的相安無事。其實，很多領導都會產生這樣的疑惑：政府投入200萬去購買社工組織的服務，究竟值不值？這也就是說，作為購買方的政府部門，對于自己花錢所買來的這些服務項目，其效果如何，心里沒有明確答案。另一方面，考核辦法中雖然提出各部門可以嘗試引入第三方進行考核，但在具體操作過程中，我們看到，真正引入第三方進行考核的項目和部門還不多。縱使有，對于第三方的監督以及社會評估機構的行業自律等問題也還缺乏相應的制度建設。如此種種，都顯示出當前政府要真正地做到成為一個精明的買主，仍是相當困難的。考核的形式化，無疑也會導致服務質量和效果的弱化。

（五）社會公眾參與不足，致使政府購買喜憂參半

一般情況下，往往把政府購買視作政府與社會組織之間的一種獨立交易行為，以為只要交易雙方能夠把握好各自的角色并承擔相應的責任即可，因而，在整個購買過程中，往往會忽略消費者——社會公眾的意愿和需求。事實上，這種做法是非常錯誤的。這樣的結果只會導致：一方面政府推動的積極性非常高，而另一方面公眾對此則反應平平。調研中，我們就看到不少社區家庭服務中心門可羅雀，老百姓對其可望而不可及。所謂公共服務，即指那些對社會公眾的生存和發展具有基礎作用，能滿足他們一定社會公共需要的服務。這些服務由于事關公眾的切身福祉和利益，因而，公眾對服務項目的規劃、設計、實施以及服務提供的主體、方式、數量、質量等問題都具有天生的關注敏感性和參與積極性。事實證明，被服務者話語權和參與渠道缺失，很難提高其對公共服務的滿意度，也不利于公共服務效率與質量的改進。而有序的公眾參與對于不斷增強政府對公眾服務需求的回應能力，提高公共服務的供給水平，推動政府責任的落實都具有重要的現實意義，同時也對推動公共服務從政府供給導向向公共服務需求導向轉變起著關鍵作用。從調研的情況來看，在現有的政府購買社會組織服務機制中，無論是政府購買公共服務的政策制定或實施，還是具體購買事宜的操作、立項與監督等等，作為公共服務用戶的社會公眾，其地位和權利在其中要得到實質性的體現仍是遠遠不夠的。這無疑需要我們在公眾的需求表達、服務評價以及政府回應等方面做更多有益的探索。

三、廣州市政府購買社工服務的可持續發展思路

（一）轉變觀念，提升政府與公眾對政府購買的認知水平

對政府來說，首先，要盡快安排全市領導干部的系統理論學習，不僅僅是組織相關職能部門的負責人到各地考察，同時還應通過黨校培訓、集中研討等形式讓全市領導干部盡快對政府購買的趨勢、優勢、風險及其理論基礎形成統一明晰的理解和認知，如此，才可能達成共識，從而為政府購買的順利推進奠定良好的思想基礎。其次，則應著力提升各級政府官員的合同管理技能，有必要的情況下可在全市考慮成立獨立的合同執行與監管機構，組建專業的合同管理人才隊伍，使政府能夠在購買服務中成為精明的買家。對公民來說，也應通過持續有效的政策宣傳，加強他們對政府購買政策的理解及其對家庭服務中心的認同。同時，也還應不斷地激勵他們的主體責任，充分發揮其在政府購買公共服務中的作用和功能。總之，就是要通過思維的改造，為政府購買打造蓬勃的社會氛圍和良好的社會支持網絡。

（二）完善規制，確保政府購買的公平性與競爭性

政府購買本質上是一種契約服務，一般由招標競標、簽訂合同、明確職責、提供服務等一系列環節構成。因此，要實現真正意義上的購買服務，首先應完善相應的法律制度，在政策上統一標準，以確保政府購買的公平性和競爭性。這就要求：一方面，政府必須盡快完善政府購買的流程、規范政府購買的運作細節和監督程序，以盡可能地消除因為政策上的不平等而導致的失衡現象。另一方面，則應健全對社會組織的扶持政策，在資金、稅收、項目等方面向社會組織適度傾斜，為社會組織的發展壯大提供公平的政策環境。其次，則要減少事實上的不平等。在具體實踐中，既要注意政府主辦機構與社會組織之間的關系，一方面，擯棄傳統的管理理念，通過充分的信息溝通，實現政府與社會組織之間的平等對話。另一方面，減少社會組織運行中的行政干預，讓社會組織能獨立于政府之外為廣大居民提供專業性的指導和服務。同時，又要賦予社會組織應有的主體地位，讓其在充分的市場競爭中實現自然的優勝劣汰。除了前面提到的要有獨立的人格之外，將社會組織與社區中的其他組織、單位和機構同等對待，讓它們在同一平臺下享有平等的政策和資源，并自由地發揮其對所在社區的影響和輻射作用，使它們能在此過程中相互成長或者此消彼長，如此，才應是真正的發展與競爭之道。

（三）拓展來源，為政府購買創造穩定的資金支持

穩定的財政投入與保障機制是政府購買效果能否實現的關鍵所在。從調研情況來看，作為政府購買服務的工作試點，幾個社會組織機構都面臨同樣的困難，那就是財政劃撥資金和自籌資金的相對不足。因此，一方面，應盡快制定出臺《廣州市政府購買服務經費管理辦法》，將政府購買服務資金列入財政部門預算，同時建立政府購買公共服務財政投入的穩步增長機制。即通過制度的規范確保隨著社會的發展能適度地調整政府購買公共服務的財政支出比例，以減少政策扶持的隨意性。在這方面，可適當借鑒香港的經驗。如香港政府對社會福利的資助占政府經常性開支預算的17.4%，而且是以整筆過撥款的方式來資助非政府機構，以確保該機構對資金的自由運用。當然，相應的監管責任也會隨之加大。另一方面，則應加強社會組織對社會資金的吸納能力，通過自身的影響力來提升自籌資金的數量和比例。這可能既需要社會組織能立足本土發展，從社區居民的利益需求出發，通過持續不斷的努力來獲取社會的認同和公眾的信任，同時也需要全社會能形成志愿服務和服務公益的良好氛圍與風氣，為社會組織的發展創造積極的社會環境。此外，筆者認為可以適當地嘗試對一些專業性和個性化色彩比較濃厚的服務項目采取逐步收費的制度，以此來保障社會組織的良性運行和可持續發展。

（四）強化考核，實現政府購買的多元監督與評估

行政學家戴維·羅森布魯姆曾指出：“如果你不能評估某項活動，你就無法管理它；也許更為正確的是，你評估什么你就得到什么。”從當前的實際情況來看，評估體系的不完善是政府購買中的硬傷，也是各級政府官員對此信心不足的原因所在。因此，在此問題上，應著眼于建立一個政府管理、社會監督和民間組織自律相結合的多元化動態評估機制，以促進政府購買的健康發展。為此，首先，作為管理方，政府應建立起系統的、詳細的評價指標體系，從制度上規范評估的流程和實施細則，使評估工作能夠有章可循。其次，應積極探索政府購買公共服務的社會評價機制，力爭形成以政府有關部門為主體、大眾媒體、社會公眾和獨立評估機構為輔助的監督和評估格局，以強化民間組織的公共責任。再次，在評估的方式方法上應盡可能地多樣化，并逐步建立起政府購買公共服務的事前、事中、事后監督以及內部監督、財政監督、審計監督和社會監督等相結合的多重監督體系。最后，則是要完善民間組織的自律機制，建立以章程為核心的內部管理制度，使其能真正地實現自我管理、自我教育和自我約束［2］，從而提高其對社區居民的吸引力。

（五）創造條件，促進公眾對政府購買的全過程參與

政府購買作為一種公共服務的提供方式，其最終的目的仍是為公眾提供有效的、合適的公共服務，所以，公眾的意愿和需求應是政府購買的邏輯起點，只有公眾需求在政府購買過程中得到了充分的體現，政府提供公共服務才能真正回歸民生本位。為此，首先，應努力構筑全方位、多層次、可持續的公眾需求表達和利益輸入通道，使公眾參與駛入組織化和制度化軌道。可通過搭建一些能夠讓社會公眾有效參與政府購買的項目論證及決策的制度和組織平臺，如決策咨詢、聽證會、社區公眾論壇、網絡辯論等，讓公眾意見和公眾需求得以充分表達和體現。其次，應積極探索并實施政府購買公共服務評價的公眾滿意戰略。一方面積極推動公眾對政府購買服務質量評價的全過程參與。正如美國國家公共生產力中心主任馬克·霍哲教授所指出的，必須讓公眾充分參與到鑒別要評估的項目、陳述目的并確定所需結果、選擇衡量標準和指標、設立業績和后果（成就目標）的標準、監督結果、業績報告、使用后果和業績信息（分析與行動）等政府績效評估的各個環節中，才能真正確保公眾參與政府績效評估的有效性［3］。另一方面，則應積極開展公眾滿意度調查，以逐步實現政府全面質量管理。具體可結合政府部門工作的實際情況，在相應的資源約束條件下，將公眾的主觀感受轉化為可量化和分析的數據，并通過評價程序的設計將公眾評價轉化為政府部門和社會組織工作改進的依據［4］。最后，則是要以政府信息公開和反饋為基礎，繼續深化和完善政府回應機制。比如可開設一些信息溝通平臺，或是建立社區組織聯席制度等等，讓政府購買公共服務的相關信息能全面及時地傳遞給公眾，從而為公眾的實質有效參與提供保障。

［1］黃元宰，梅華.無錫“政府購買公共服務”的啟示［J］.江海縱橫，2008，（2）.

［2］馮夢成.“政社合作”模式的實踐與思考——以上海浦東新區為例［J］.理論月刊，2011，（10）.

［3］（美）阿里.哈拉契米等.政府業績與質量測評——問題與經驗［M］.廣州：中山大學出版社，2003.

［4］陳強，尤建新.“公眾”內涵辨析與公眾滿意戰略［J］.上海管理科學，2006，（2）.