公平視角下的中國退休年齡問題

陳 誠

（南京師范大學公共管理學院，江蘇 南京 210097）

人力資源和社會保障部等多部委于2013年10月16日召開內部會議，討論涉及養老體系改革的頂層設計方案、養老制度的安排及雙軌制改革、個人賬戶等多方面問題并達成共識。近年來，延遲退休的話題備受關注，多次被推到輿論的風口浪尖。總的來說，不論贊同與否，延遲退休這一做法本身是積極應對人口老齡化挑戰的有力舉措。2010年中國人口平均預期壽命達到74.83歲，遠遠高于20世紀50年代現行退休制度制定之初的50多歲。毋庸置疑，退休年齡是社會保障制度的重要組成部分，是社會養老保險制度的重要內容，同時也是社會財富再分配的重要手段和途徑。在當今社會，社會公平、正義已經成為全球的共識，更是我國政府所提倡和關注的。筆者認為探討退休政策中的公平問題，提出改善退休公正，保證基本公正基礎上的具有激勵作用的彈性退休制度，將具有重要的現實意義。

一、退休政策引起的代際公平問題

代際公平指當代人和后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發展上權利均等。羅爾斯則提出了“正義存儲率”這一概念，即每代人的狀況應該比他們的前輩更好，直到我們最終達到進一步物質發展而不再需要發展為止。

退休政策引起了資源在代際之間的分配。在現收現付制下（是指以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經退休的一代人的養老金的保險財務模式），養老保險基金在不同代際之間進行分配。退休則成為劃分不同代際的重要標準。世代交疊過程中必然會存在代際間的公平問題。

羅爾斯提出了原始狀態包含來自不同年代人的成員，而“無知之幕”屏蔽了他們每個人的時代信息，這樣在選擇涉及幾代人的利益問題時，才能保證必要的公平，此時相對公平保證則在于，原始狀態下，他們是同代人，但卻不知道他們來自哪個時代，對于自身身份的無知阻礙了他們做出本時代人偏好的選擇，同時，他們也會考慮到自己隨時會出現的時代，從而選擇出支配他們代際關系的諸原則。

學者一般認為羅爾斯所建構的正義只是理論上的，是一個理想的標準，并沒有具體的可操作性，在現實中，國家永遠達不到其所設定的標準。柏拉圖認為，只要現實的國家和個體盡量接近這個標準，就可以使我們滿足了。

當社會大眾談及或自身涉及到退休年齡問題時，一般只是將調整退休年齡作為附屬問題，或者說，調整退休年齡只是為了解決其他問題，比如國企改革為了減員增效而出現的提前退休問題，或是一些政府作為解決養老保險基金虧空的飲鴆止渴。不管怎樣，社會保障制度會引起社會資源的再分配，而退休年齡亦如此。那么當我們注重公平、正義時，調整退休年齡時必須考慮公正，或者以社會公平衡量政策的好壞。延長退休年齡會使當代人增加工作時間，相應地減少其休息時間，同時推遲退休引起當代勞動者尤其大學生群體就業機會的減少。特別在特定的歷史時期，轉制成本的消化，引起了更大的代際債務轉移。當代人和下代人都認為他們的利益受到了損害。當延遲退休成為消化轉制成本成為社會共識時，那么社會養老保險對新一代勞動者的激勵作用減小，制度在代際間的公平必然偏移。調整退休年齡只作為解決當前社會保障制度出現的問題時，在不著眼于長遠發展，以及考慮代際間的公平時，這樣的制度自身存在的問題將會繼續延續。如果我們試圖用長遠的眼光看待這一問題，能否突破以自身為利益偏好，而不是以那種原始狀態下，去綜合各代人的偏好而制定政策，顯然這樣的方法有些不切實際。拋開這些，當我們考慮調整退休年齡時，試圖解決養老保險制度目前出現的問題時，應該盡量綜合權衡不同代人的偏好，去盡量靠近最優選擇。

二、現階段的退休政策分析

養老退休制度作為公共制度的屬性不言而喻，與社會中每個勞動者都息息相關。古典政治經濟學理論認為個人沒有追求公共利益的推動力，因為他們預設自我利益普遍不存在。這種情況下，公共利益應該與個人利益彼此獨立。養老退休制度同樣面臨著這樣的問題，勞動者追求自我利益最大化，在選擇退休與否時，只考慮自己得到養老金的數額是否最大，因此提前退休破壞了公共利益，嚴重影響了養老保險基金的運營。而根據黑格爾的“需要的體系”，人們是相互依賴的，如果單從個體角度，人們發現，假如人們能夠在社會的分工體系中特定化自身而不是僅僅追求自我利益，這樣所獲得的利益會更多，當作為一項公共政策，其追求公共利益最大化，而作為微觀中的每一位參與者來說，其又追求個人利益。怎樣從這樣的矛盾中尋求一個公平、正義的利益平等點，是制定公共政策時必須考慮的公共倫理問題。

在考慮退休政策時，如何判斷制度是否公正、正義。退休涉及到每一個勞動者，它屬于公共利益，而政府的任務就在于增進和服務于公共利益。當涉及到公共利益時，如何做到效用最大化，當然，這里不是以福利經濟學的思想去評價，做出什么樣的決策會符合帕累托改進，假如能夠帶來社會整體效用的提高，卻損失了公正，如此改進將不會被我們在正義的討論中接納。關于這種道德標準的討論很難找出一個普遍接受的標準，特別是在每個人都在保留自身偏好的自我利益趨勢下，表達自我的觀點。那么，只有在一個能被廣泛認同，廣泛接受的道德基礎上，該標準才更容易被接受。羅爾斯認為，在一個社會里，最不利的群體都生活在最高水平，即不是以犧牲這些人的利益為改革的代價。

當社會正義被定義為分配正義時，凡是能引起分配不公的問題時，我們都可以進行討論，退休問題理所應當屬于此類。首先，公平的標準。公平并不意味著“所有人都有權得到同樣或平等的利益，而是主張，在利益的平衡方面，每個人都能得來公平的對待”。羅爾斯認為，分配正義是純粹的背景過程，也就是說，不存在或者我們無法達成判定結果公平的獨立標準，而只有存在一種公平的程序，只要人們遵守程序的規定，那么不論結果如何，這個結果都應該是正當的。這里主要強調的是過程公平，平均主義最終只會扼制人的積極性，影響社會發展，不利于實現真正的社會公正。

目前影響退休公平最大的瓶頸是“養老金雙軌制”，其主要的不公平之處表現在：繳費方面，企業職工要自己繳納養老保險費，而公務員則由財政撥款；在領取養老金方面，企業職工養老金只有退休前工資的3成左右，公務員卻高達9成左右，在假設兩者退休前工資相同的情況下，退休后公務員養老金是企業職工的三倍。公務員和部分事業單位工作人員仍享有計劃經濟時代保留下來的許多社會保障優厚待遇。另外，養老退休制度中的板塊分割，制度碎片化等引起的不公平現象同樣嚴重。

即使程序本身帶來的公平損失不大，那么不遵守程序所造成的不公平要更大。如果只有公平的法律和制度，卻沒有公平的執行，這樣公平的損失會更大，會引發社會對公正的失望與不滿。制度執行公平的重要性絕不亞于制度公平本身。提前退休與一些部門的內退政策，對于養老保險制度帶來的沖擊，使得養老保險制度喪失了公共政策的公平屬性。再者，應該在發展中尋求公正，保證制度的持續性。退休政策存在制度上的缺陷，使其不能發揮應有的作用，以至于給制度內的人和整個社會帶來更大的損失，從而引起公正的損失。現行的退休政策正面臨著這樣的困境，人類社會的發展，使得人類的預期壽命不斷增加，原有制度不能適應社會的發展，應當做出調整，否則會影響更多人的利益。從長遠的角度來看，這樣的程序會在未來發展中逐漸失去公平。因此，制定退休政策的過程必須體現公平公正，政策的內容必須體現公平公正，政策的執行效果應以公平公正為宗旨。

三、中國政府彈性退休初次試水

彈性退休在歐美一些發達國家已經實施多年，其優點不言而喻，在應對人口老齡化引發的養老金危機方面發揮著重要作用。彈性退休是在考慮養老保險制度正常運轉的前提和基礎之上，給勞動者充分的自由選擇權，根據自身的實際情況選擇繼續工作或退休。另外，為了保證制度的正常運轉，彈性退休制度規定了最低繳費年限，并人性化地為個體推遲退休提供了有效的養老金激勵機制。那么，如果我國適時推出彈性退休制度，能緩解甚至解決目前社會保險制度存在的問題，更能成為促進社會保障制度改革的助推劑。

（一）我國彈性退休的提出

社會需要比較靈活的機制來保證活力，很早就有學者提出我國應該制定彈性退休制度，較之強制提高退休年齡，彈性退休相比而言比較溫和，易于被社會所接受，故也被稱為柔性退休制度。從勞動者個體來說，彈性退休給個體更多的選擇空間，使他們能夠更多、更有效地發揮個體才能，更好地利用一生的時間。再從國家層面來看，全國人大代表在“兩會”中提出彈性退休的提案。相關部門已經釋放出有意推動彈性退休制度的信號，并且相關部門也已經著手研究，在具體操作上會采取“小步漸進”的方式。具體建議:從制度正常運行上有建議應該規定最低工作年限，有建議規定最低繳費年限；從尊重個體角度來說，有建議最晚65歲退休的。在規定的彈性退休區間內，若勞動者有意繼續工作，允許其推遲退休，并在退休后可以領取高于普通退休的養老金。男女在退休年齡方面也應該逐漸統一。由于行業與職業的不同，應該分行業類型區別對待退休年齡，從事腦力勞動且身體健康的勞動者，可以放寬退休年齡至68歲，但在勞動強度較大、安全風險大的行業應實行剛性的法定退休年齡制度。養老金的領取年齡應當與實際退休的年齡分開，對延遲領取養老金的勞動者實行鼓勵的政策法規。

（二）上海彈性退休的實踐

上海市于2012年10月1日開始實行的《關于本市企業各類人才柔性延遲辦理申領基本養老金手續的試行意見》，該意見提出，延遲年齡男性一般不超過65周歲，女性一般不超過60周歲。試行意見將企業各類人才均納入了柔性延遲申領養老金的實施范圍，即參加本市城鎮養老保險的企業中具有專業技術職務資格人員，具有技師、高級技師證書的技能人員和企業需要的其他人員均可柔性延遲退休。”上海實施這一政策的初衷，首先是延遲申領養老金有利于發揮各類人才作用，人力資本的有效使用。其次，延遲申領養老金有利于提高個人養老金待遇，一方面能有一份在職時的收入，另一方面能繼續繳納養老保險費，使個人養老保險繳費年限和個人賬戶資金得到增長，有利于提高養老保險待遇計發水平。

四、我國退休年齡調整制度的思考

從目前我國養老保障制度的運行情況及世界各國關于退休年齡改革的趨勢來看，我國有實行彈性退休制度的現實性、必要性與可行性。但是，我們在調整退休年齡，設計符合我國國情的彈性退休制度時，在參考發達國家的經驗的同時，也應該考慮到以下一些原則和配套政策的健全。

（一）我國彈性退休制度設計原則

1.公平、公正原則。

在上文中，筆者分析了現行退休制度的不足，即沒能有效促進社會的公平與公正，與社會政治發展的方向和廣大人民需求有些偏離。因此在彈性退休制度的設計和制定過程中應該重視公平，貫徹公正原則。具體來說就是退休年齡的公平、男女間的公平、不同群體待遇的公平、退休方式的公平問題。另外更要注重代際公平，既要考慮退休人員領取養老金的水平，也要考慮繳費一代的負擔。

2.以人為本，尊重個人意愿原則。

以人為本就是說當勞動者達到法定退休年齡以后，有“自由選擇是否繼續工作”的權利。彈性退休制度應該表現為退休時間選擇的伸縮性和靈活性，個體勞動者在面臨退休選擇時，可以根據自身情況，自由去選擇是否退出或者何時退出勞動力市場。

3.因行業制宜原則。

由于不同行業的工作性質差異且退休條件也有不同的需求，應該根據勞動者從事的行業、工作性質、工作地區和性別等差別，適當分類設置不同的退休條件。根據不同行業的性質差異，可劃分為腦力勞動行業和體力勞動行業。重體力勞動行業和對身體健康影響較大的行業，在設置法定退休年齡時，可以考慮適當提前于一般體力勞動者和腦力勞動者。與之相對應，智力型和技術型勞動者，相對于一般類型勞動者而言，他們接受的教育年限較長，其勞動作用于經濟增長的生命周期相應后移，因此，他們最終退出勞動領域的時間就需要相應延后。在制度的設計和實施過程中，不是“一刀切”式的公平，而是在差異中體現公平。

（二）健全相關的配套政策

1.構建與彈性退休制度相關的養老金激勵機制。

彈性退休制度重點應該體現對延遲退休勞動者的獎勵與激勵，西方大多數國家建立了與提前或延遲退休相對應的養老金增減機制，一方面減少提前退休人員的養老金支付，另一方面大幅度提高養老金待遇的規定，以此來鼓勵延遲退休。我國現在在考慮逐步延遲法定退休年齡的同時，逐步提高延遲退休的勞動者的養老金待遇，可根據其推遲退休的年限，提供具有激勵性的養老金待遇。與此同時，可不減少正常法定退休勞動者的養老金待遇，以保證這些人的利益。

2.建立并逐步完善相關監督機制。

一個好的制度如果缺少相應的監督機制，就會使其缺點放大，甚至與制度的設計初衷背離。彈性退休制度也面臨這樣的問題，人性本身的好逸惡勞，貪圖享受，和社會一些弊病都會誘發制度缺陷的突顯，因此要使彈性退休制度能夠正常運行，需要建立相對完善的監督管理機制予以配合。必須建立較為完善的退休審批制度，規范退休審批手續和流程，使退休公開、透明。加大對違規退休的個人和機構的處罰力度，相關部門加大協調力度，充分共享數據，強化各項監督，使勞動者規范其退休行為，遏制不合制度的退休行為。

3.通過稅收對彈性退休制度給予支持與激勵。

在彈性退休制度運行初期，可以通過相應的稅收優惠措施，對彈性退休制度給予支持和激勵，可以通過同樣具有彈性的稅收政策來保證彈性退休制度的實施和運行。比如，初期可對按法定或延后退休所增加的養老金給以適當免稅或減稅，在相應的隱性稅收政策方面，保證養老基金有一定程度的增值下，鼓勵勞動者和企業推遲退休的積極性，以此作為促進彈性退休制度實施的激勵機制。等到制度發展逐漸成熟時，則可適當逐步降低稅收優惠的幅度，直至取消優惠，從而減少國家政策對退休制度的干預。

退休制度是一項涉及多方面的制度，更是政府民生工作的重中之重，如何在制度制定中平衡各利益主體，充分體現制度的公平公正，體現以人為本的政府服務理念，仍需政策制定者更多的智慧。

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