重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的特點及應(yīng)對

孟瑩瑩

（四川大學法學院，四川 成都 610207）

我國是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)的國家之一，自然災(zāi)害尤其是重特大自然災(zāi)害的發(fā)生給我國社會、經(jīng)濟及人們的生產(chǎn)生活造成了重大影響。2008年初的南方特大暴雪、“5·12”汶川大地震，2010年“4·14”青海玉樹地震，2012年的“7·21”北京特大暴雨，2013年的“3·29”拉薩礦區(qū)滑坡，“4·20”雅安地震、東南沿海臺風災(zāi)害、東北洪災(zāi)、“10·7”浙江余姚水災(zāi)等重特大自然災(zāi)害，從上述我國近五年自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和次數(shù)來看，未來我國仍將會頻頻發(fā)生自然災(zāi)害。作為自然災(zāi)害多發(fā)國家之一，災(zāi)害本身及不當?shù)臑?zāi)害救助行為極易誘發(fā)公共事件的發(fā)生，這應(yīng)該引起黨和政府的高度重視。處理好自然災(zāi)害及其引起的后續(xù)問題，既有利于推進社會主義民主政治建設(shè)，提高黨和政府的社會治理能力，又能間接促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。因此，對重特大自然災(zāi)害救助中轉(zhuǎn)化為公共事件的特點、原因、對策進行分析和研究就具有現(xiàn)實必要性。

一、重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的特點

（一）潛在性和緊迫性

在重特大自然災(zāi)害中，不當?shù)臑?zāi)害救助行為轉(zhuǎn)化為公共事件的情形時有發(fā)生，雖然能夠找出導致事故發(fā)生的某些隱患，但它并不是常處于意料之中。決策者和社會大眾對事件的發(fā)生往往只有有限的反應(yīng)時間，此刻政府所面臨的各種環(huán)境達到了一個極限值，并且急需在高度壓力下快速做出決策。政府應(yīng)指揮機構(gòu)必須在有限的時間、信息和資源的條件下努力尋求最合理的處理方案。

（二）不確定性

從重特大自然災(zāi)害所具有的突發(fā)性可知重特大自然災(zāi)害發(fā)生的隨機性也很強，它往往使我們無法按照慣常的思維和規(guī)則進行判斷，尤其是在災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的初期。由于周圍環(huán)境的不確定性、人類理性思維的有限性以及有關(guān)災(zāi)害救助信息的嚴重不對稱性，使得事態(tài)不容易得到控制，一切都處于不確定之中。這些事件的不確定性主要表現(xiàn)在事件發(fā)展狀態(tài)的不確定性、影響范圍的不確定性和控制事態(tài)的不確定性［1］。

（三）嚴重的破壞性

通常情況下，公共事件在人們頭腦的第一定義一般都是負面性的，任何公共事件的發(fā)生都會對社會造成不同程度的沖擊和破壞，給社會發(fā)展帶來諸多負面影響，重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件這一情形尤是如此。災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件產(chǎn)生的破壞性，最初表象為公共設(shè)施的破壞、人員的傷亡和巨額財產(chǎn)損失，但伴隨著公共事件的擴大、升級，還可能誘發(fā)群體性公共事件，從而進一步造成一個團體和社會基本價值觀或目標的偏離，這對整個社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展乃至整個國家、民族的生存和發(fā)展都會產(chǎn)生巨大破壞。

（四）雙重敏感性

重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件具有敏感性，包括內(nèi)在的敏感性和外在的敏感性。內(nèi)在敏感性指受災(zāi)群眾心理上的敏感性，由于面對自然災(zāi)害時的心理恐慌，外界環(huán)境的輕微波動，加上謠言和非權(quán)威的網(wǎng)絡(luò)輿論消息的催化，極易誘發(fā)公共事件。外在的敏感性指社會關(guān)注瞬間聚焦于突發(fā)的自然災(zāi)害，政府的災(zāi)害救助行為稍有不當，就會引發(fā)社會民眾不滿，尤其是受災(zāi)地民眾的異議，進而做出一些非理性抗爭行為而引起突發(fā)公共事件。

（五）跨地域性

當災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件時，這些公共事件有時會突破地域的限制，可能在幾個城市甚至全國或世界范圍內(nèi)擴散。其主要表現(xiàn)在：自然災(zāi)害涉及范圍的跨地域性或者由自然災(zāi)害引發(fā)的疾病擴散的跨地域性。

二、重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的成因

自然災(zāi)害的發(fā)生是不可抗力的，而公共事件的發(fā)生往往是人為因素造成的。在重特大自然災(zāi)害救助向公共事件轉(zhuǎn)化的過程中，人為因素起著最根本的作用，但因其具有可控性，我們可以采取一定的措施避免這種因素發(fā)生作用或者將這種負作用降到最低。當前，在我國重特大自然災(zāi)害救助中存在著很多漏洞和不足，這些因素相互交叉，進一步增加了自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的可能性。

（一）社會公眾心理失調(diào)

社會公眾的心理失衡產(chǎn)生的主要途徑：一是自然災(zāi)害突發(fā)時，公眾的普遍心理反應(yīng)是焦慮和恐慌，這種緊張的情緒反映根源于公眾在面對自然災(zāi)害時，對現(xiàn)實困境所表現(xiàn)出來的無助狀態(tài)。當人們認為自然災(zāi)害具有巨大的危害性，自己會受到傷害，而又沒能力克服時，就會產(chǎn)生焦慮和恐懼心理。而且這種心理具有很強的感染力，會彌漫在人群和災(zāi)區(qū)，形成一種“恐懼氛圍”［2］。二是在重特大自然災(zāi)害發(fā)生時，信息傳播渠道被中斷，此時的信息傳播猶如單車道，公眾對相關(guān)的災(zāi)情信息常常不能準確獲知或者無法獲知，這就給流言和謠言以可趁之機。人們在接受信息的過程中，由于缺乏自己的獨立判斷，往往寧可信其有而不信其無，極易盲目信從謠言和流言。面對災(zāi)害發(fā)生時的無助狀態(tài)，人們在接受信息時，往往會偏向不利的解讀，人云亦云，以訛傳訛，這使得內(nèi)心的焦慮情緒進一步攀升。三是在災(zāi)害發(fā)生后及災(zāi)害救助過程中，謠言和流言的四處傳播，加上不法人士的輿論煽動，對災(zāi)害情況進行大肆渲染，公眾的恐懼心理則會加劇，甚至會引起社會騷動和暴亂，這也是最嚴重的一種心理表現(xiàn)，這時候人們往往會做出一些抗爭行為，我們可稱之為非理性抗爭。

（二）新聞媒體報道機制缺失

在自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的過程中，作為溝通政府與公眾橋梁的社會媒體傳播起著重要作用。目前我國現(xiàn)有的媒體報道仍然停留在較低水平，媒體報道的專業(yè)性不足，僅僅滿足了社會大眾的娛樂消遣功能，不具有理性指引功能。在重特大自然災(zāi)害發(fā)生之際，面對謠言四起或公眾網(wǎng)絡(luò)輿論質(zhì)疑，媒體的解釋性報道不足，不能夠很好地發(fā)揮輿論引導作用。

首先，媒體對某些關(guān)鍵信息的“模糊化處理和情緒化報道”。在自然災(zāi)害爆發(fā)后，公民通過媒體可以了解事情的真相和進度，政府也可以利用媒體來平息和化解自然災(zāi)害可能導致的危機。但實踐中有些媒體借助重特大自然災(zāi)害發(fā)生之機，為吸引讀者眼球或賺取高點擊率而對原有事件進行放大式解讀，它們夸大事實并對部分信息進行虛假報道。須知災(zāi)害救助中報道的功能和效果應(yīng)該是傳播災(zāi)害救助的相關(guān)信息，增大社會抗災(zāi)救災(zāi)信息和急需救助的信息發(fā)布量，但媒體的這些偏頗報道可謂是不盡人意。

其次，傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的信息不對稱。一方面，由于我國傳統(tǒng)媒體長期以來受黨和政府的領(lǐng)導，在報道中容易出現(xiàn)“一邊倒”的情況。有些地方政府官員出于政績考核或地方保護主義的觀念，試圖運用權(quán)力控制媒體對事態(tài)的發(fā)布，導致事件輕態(tài)化報道；另一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)是完全開放的，它拓展了所有人的公共空間，給所有人對重特大自然災(zāi)害發(fā)表意見創(chuàng)造了便利，每個人都有機會成為網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)布者，每個人都有選擇網(wǎng)絡(luò)信息的自由，通過BBS、新聞評論和微博網(wǎng)站，網(wǎng)民可以立即發(fā)表意見，加上互聯(lián)網(wǎng)具有匿名性，多數(shù)網(wǎng)民會自然地對重特大自然災(zāi)害表達自己內(nèi)心的觀點，或者傳達自己的真實情緒。正是因為傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體具有以上不同的特點和報道方式，導致信息不對稱的可能性大大增加，從而誘發(fā)受災(zāi)民眾的焦慮及恐懼感，甚至導致整個社會信息紊亂。

（三）政府救助程序不完善

在我國，政府在自然災(zāi)害救助中起主導性作用。政府行為與公共事件的發(fā)生緊密相關(guān)，可以說積極合理的政府行為可以阻止災(zāi)害事故的擴大和升級，反之，政府的不當行為也可促使災(zāi)后救助釀成公共事件。我國政府的救助行為缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，中央與地方事權(quán)劃分不明。第一，我國一旦發(fā)生自然災(zāi)害，“地方和基層政府的第一反應(yīng)總是向上級匯報，等候上級指示”［3］。導致地方政府作為災(zāi)害應(yīng)對救援的主力作用不能充分發(fā)揮。第二，在自然災(zāi)害發(fā)生后，中央政府會成立專門的應(yīng)急指揮小組指導災(zāi)害救助工作，地方政府同樣也受應(yīng)急指揮小組的領(lǐng)導，這可能會造成一些地方政府在救助時瞻前顧后，不能在應(yīng)急指揮小組決策失當時因地制宜及時采取補救措施，傾力以赴。

其次，政府信息發(fā)布不統(tǒng)一。自然災(zāi)害發(fā)生后，政府就首當其沖地成為信息的發(fā)布主體，但在信息發(fā)布的過程中，由于信息傳達和共享機制的不完善，導致各級政府以及官方各級媒體發(fā)布信息的不統(tǒng)一。

再次，問責機制不健全或監(jiān)督機制缺位。地方政府中個別官員面對自然災(zāi)害及救助工作消極作為或慢作為，有些地方官員在災(zāi)害發(fā)生后，出于局部利益或自身利益考慮或是危機應(yīng)對能力不夠，面對突發(fā)自然災(zāi)害時畏首畏尾，不積極作為甚至不作為，或是忽視公眾利益。由于缺乏監(jiān)督機制和打擊力度不夠，有些政府官員利用職務(wù)之便，在分配救災(zāi)物資時有失公允或在災(zāi)害救助中覬覦地方救災(zāi)資金和救災(zāi)物資。

（四）法律法規(guī)和制度不健全，執(zhí)法力度不夠

首先，我國缺乏應(yīng)對重特大自然災(zāi)害的綜合法律來規(guī)范災(zāi)害救助秩序和運作程序。由于現(xiàn)有的法規(guī)條例多是原則性規(guī)定，缺乏細則或不具有可操作性，從而在災(zāi)害發(fā)生時不具有指導性，如國務(wù)院頒發(fā)的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》第四條的規(guī)定和國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》中，均沒有對何為“必要時”作出明確規(guī)定。其次，我國沒有完善的風險分擔機制和保險制度來承擔政府在面對重特大自然災(zāi)害發(fā)生時的巨額財政損失，所有的風險幾乎全落在政府的肩上。如2008年5月我國發(fā)生的汶川大地震，截至2008年底，社會各界捐贈款物總價值已超過937億元，保險賠付僅有16.6億元［4］。保險賠償僅僅占巨災(zāi)損失的0.2%。再次，有些地方政府官員流于形式，為應(yīng)付上級領(lǐng)導的檢查和考核而參與執(zhí)法，如余姚水災(zāi)中政府的高調(diào)視察行為。行政執(zhí)法力度不高、行政指導不規(guī)范，極易使災(zāi)害救助行為轉(zhuǎn)化為公共事件。

三、重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的應(yīng)對措施

科學合理的災(zāi)害救助體系應(yīng)該以政府為主導，積極調(diào)動社會團體和公眾的廣泛參與。因此，逐步形成基層政府主導下的有效調(diào)動、組織、整合社會各界力量的參與，共同應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害的科學機制，是解決問題的關(guān)鍵所在。

（一）加強對災(zāi)區(qū)民眾的心理疏導

1.政府應(yīng)及時組建專門的心理工作小組。物質(zhì)救助固然能解決燃眉之急，但不能忽視對民眾的心理疏導和幫助。在自然災(zāi)害發(fā)生時，政府在對災(zāi)區(qū)進行物質(zhì)救助的同時，必須加強對民眾的心里疏導和恢復(fù)，幫助當事人解決迫在眉睫的心理問題，恢復(fù)心理平衡。各地區(qū)各部門要針對公眾關(guān)切的問題，主動、及時、全面、準確地發(fā)布權(quán)威信息，排除民眾的心理焦慮。通過與公眾的交流和溝通，使公眾理解政府的舉措，了解災(zāi)情的動態(tài)，消除社會大眾的心理恐慌，防止群體性心理危機的產(chǎn)生。

2.鼓勵具有心理學知識背景的社會組織和個人積極參與。政府應(yīng)該完善社會組織和個人參與救災(zāi)的程序，積極號召和組織具有心理工作經(jīng)驗的組織和個人進入災(zāi)區(qū)，協(xié)助政府心理工作小組對災(zāi)區(qū)民眾進行心理輔導，減少受災(zāi)民眾面對突發(fā)自然災(zāi)害時的焦慮與恐懼心理。同時，整合社會各界力量，持續(xù)開展災(zāi)后心理援助，讓災(zāi)后心理援助成為災(zāi)后的常態(tài)事件［5］。具體實施措施可分為兩個方面：第一，增加受災(zāi)公眾相關(guān)的防災(zāi)救助知識，提高自身面對自然災(zāi)害時的應(yīng)急能力，充分發(fā)揮自救的作用。第二，受災(zāi)民眾應(yīng)該努力提升自身的媒介批判能力，使自身能夠辨別和抵御虛假信息，從而增強對流言和謠言的抵抗力和免疫力。

（二）增強新聞媒體的自律與他律

媒體作為溝通政府與民眾的橋梁，應(yīng)有所為有所不為。媒體，尤其是新興媒體應(yīng)該立足自身功能，以實事求是、服務(wù)于民為理念，主動、及時、準確、全面報道信息，對公共事件進行還原式報道，規(guī)范信息傳播秩序，營造良好的輿論氛圍，為災(zāi)害救助提供積極的輿論引導，防止災(zāi)害救助性質(zhì)的轉(zhuǎn)化。在網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展的當今時代，每個人都可以成為信息的制造者和發(fā)布者，且許多網(wǎng)站對網(wǎng)民發(fā)布的信息是無需審查的，這就使得信息魚龍混雜，公眾難以辨別真假。所以大眾新聞媒體特別是一些有影響力的網(wǎng)站應(yīng)加強網(wǎng)絡(luò)信息管理，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息傳播秩序。第一，媒體既要自律，也要遵從他律。“自律”，即有影響力的媒體網(wǎng)站應(yīng)加強網(wǎng)站信息審核，建立“先審后發(fā)”制度；針對跟帖也應(yīng)集中審核，發(fā)現(xiàn)失真或散布謠言的行為，應(yīng)及時刪帖并辟謠，充分發(fā)揮媒體的輿論引導作用。“他律”即整合新聞媒體資源，推動傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展，推動新聞發(fā)布制度化。第二，提高抗災(zāi)救災(zāi)報道的專業(yè)性，全面性。在應(yīng)對重特大自然災(zāi)害時，媒體全面、及時、準確的災(zāi)情信息就是效率，就是生命。

（三）完善政府災(zāi)害救助體系

建設(shè)服務(wù)型政府，推動法治政府建設(shè)，要求政府依法行政，依法辦事，積極合理行為，樹立良好的政府形象和社會公信力，逐步提高社會治理能力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由于重特大自然災(zāi)害救助本身具有的潛在性和迫切性等特征，再加上我國政府在救助中存在的上述問題，就使得完善政府救助體系更具緊迫性。

1.在我國現(xiàn)行的政權(quán)管理體制下，要使問題的解決產(chǎn)生良好的效果，并非必須由中央直接針對受災(zāi)群體，因為中央的政策有時候不具有針對性，對基層不具有直接適用性。相反在自然災(zāi)害環(huán)境下，基層政府在預(yù)防和處置公共事件上有很大的作為空間，相對于中央政府，基層政府對當?shù)氐淖匀弧⑸鐣宋臓顩r比較熟悉，能夠因地制宜地采取不同的救助措施。眾所周知，中國是個熟人社會，當人們面對自然災(zāi)害，在心理恐慌狀態(tài)下，人們更愿意相信自己身邊的人或熟人，所以中央在制定政策的時候，應(yīng)積極聽取當?shù)卣拖嚓P(guān)部門的意見，充分調(diào)動基層政府救助的積極性。

2.健全和完善災(zāi)前綜合風險預(yù)測與監(jiān)控機制。作為世界上自然災(zāi)害頻發(fā)的國家之一，做好災(zāi)前預(yù)測預(yù)防至關(guān)重要。鑒于自然災(zāi)害具有一定程度的突發(fā)性，做好充分細致的防災(zāi)準備是有效防范災(zāi)害和快速實施救援的基礎(chǔ)［6］。因此，要針對大規(guī)模自然災(zāi)害的發(fā)生及災(zāi)害救助過程中可能產(chǎn)生的狀況和問題提前做好預(yù)防，以免在災(zāi)害發(fā)生時自顧不暇。同時有關(guān)部門應(yīng)當通力合作，提高有關(guān)部門的合作協(xié)調(diào)能力，提高災(zāi)害救助的執(zhí)行力。

3.完善新聞發(fā)布制度，建立長效的信息公開和披露平臺，提高政府信息的公開化程度。依法實施政府信息公開是建設(shè)現(xiàn)代政府，提高政府公信力，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措。《中華人民共和國政府信息公開條例》對各級行政機關(guān)依法公開政府信息、及時回應(yīng)公眾關(guān)切和正確引導輿情提出了更高的要求。建立長效的信息公開和披露平臺，提高政府信息公開化程度，最重要的是使政府管理人員從思想上意識到信息全面共享與有效傳播對于防止災(zāi)害救助性質(zhì)的轉(zhuǎn)化具有重要作用。進一步加強新聞發(fā)言人制度建設(shè)，做好災(zāi)情信息發(fā)布，妥善回應(yīng)公眾質(zhì)疑、及時澄清虛假傳言，權(quán)威發(fā)布重大突發(fā)事件信息。完善新聞發(fā)布的各項工作流程，建立重要信息及熱點問題定期有序的發(fā)布機制，提高新聞發(fā)布和報道的專業(yè)性，讓政府信息發(fā)布成為制度性安排。

4.完善災(zāi)后救助保障與監(jiān)督機制。各級政府救災(zāi)部門、應(yīng)急指揮部門和相關(guān)職能部門要積極穩(wěn)妥、深入細致地做好善后處置工作。對自然災(zāi)害救助中的傷亡人員、應(yīng)急處置工作人員，以及在災(zāi)害中緊急調(diào)集、征用有關(guān)單位和個人物資的情況，要按照規(guī)定給予合理的補助或補償，防止因公眾對補助救助不滿而激起抗爭行為。加強對救災(zāi)物資分發(fā)情況的監(jiān)督，對于在災(zāi)害救助中侵吞或挪用救災(zāi)物資的人員，給以嚴厲的懲戒。此外，政府可以在日常生活中通過圖書、報刊、電子出版物、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等途徑全面普及防災(zāi)逃生知識，廣泛宣傳減災(zāi)、預(yù)防、自救、互助等常識，增強公眾的憂患意識和提高公眾的自救能力。

（四）建立和完善防災(zāi)救助方面的法律和制度

1.建立專門的防災(zāi)減災(zāi)救助綜合法律。進入21世紀以來，國務(wù)院先后頒布了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》、《國家地震應(yīng)急預(yù)案》等一系列預(yù)防和抗災(zāi)救災(zāi)的專門性法律法規(guī)。2006年國務(wù)院頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。2007年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。但是，我國的災(zāi)害應(yīng)對法律制度不健全，現(xiàn)有的應(yīng)對公共事件的法律、法規(guī)既缺乏綜合性、針對性的法律依據(jù)，又多是國務(wù)院及其有關(guān)部門制訂，基本上還屬于行政法規(guī)和單行法的范疇，缺乏一部權(quán)威性的應(yīng)對自然災(zāi)害和公共事件的綜合性法律。應(yīng)當由全國人民代表大會來制定和頒布《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)法》，作為應(yīng)對自然災(zāi)害的基本法來指導災(zāi)害救助行為。

2.建立風險分擔機制，完善我國保險制度。健全我國的商業(yè)保險制度，建立巨災(zāi)保險制度。長期以來，我國政府是各種重特大自然災(zāi)害救助的最主要的承擔者，我國尚未建立起多元化、多層次的風險分擔機制。西方發(fā)達國家的政府都是各種災(zāi)害最終責任承擔者，美國的商業(yè)保險幾乎可以覆蓋災(zāi)害損失的45%左右，歐洲約為20%，且全球的平均水平高于30%。而我國的商業(yè)保險公司在災(zāi)害救助及災(zāi)后重建中發(fā)揮的作用微乎其微，且我國保險公司在災(zāi)害救助中的賠付比例與世界平均水平也相差甚巨，保險救助資金的缺位給我國政府財政資金造成了巨大壓力。世界上很多發(fā)達國家都構(gòu)建了由政府主導和財政支持的自然災(zāi)害公共社會保險體系［7］。因此，應(yīng)建立由商業(yè)保險公司為主、政府財政為支持的巨災(zāi)風險分擔機制，政府不再扮演第一保險人的角色，而是讓市場在災(zāi)害救助和災(zāi)后重建中充分發(fā)揮作用。

3.完善政府的政績考核制度。我國的政府考評應(yīng)將“以人為本”的管理思想和績效管理理念有機融入到對領(lǐng)導干部的政績考核機制中去，可以將各級地方政府在面對突發(fā)公共事件時的危機應(yīng)對能力和處理重特大自然災(zāi)害的表現(xiàn)以及其后續(xù)救助工作情況納入政績考核體系，作為政績考核的參評標準之一。

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［4］吳韌強，黃蔚，任朝江.小額巨災(zāi)保險：農(nóng)村人口的自然災(zāi)害保護傘——來自發(fā)展中國家的經(jīng)驗與啟示［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2009，（12）.

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