我國“權力清單”制度運行路徑
——以義烏市為例

李慧艷

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

我國“權力清單”制度運行路徑
——以義烏市為例

李慧艷

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

“權力清單”制度的“亮相”為政府透明革命拉開了帷幕，也為打造陽光政府增添了一抹“春色”。本文在對權力清單問題的提出和義烏市權力清單制度運行現狀進行分析的基礎上，對權力清單制度運行的問題進行簡要分析，并在此基礎之上映射出我國權力清單制度運行的可選路徑和普適意義。

權力清單；責任清單；普適意義

一、問題的提出

在我國經濟發展進入加速換擋、轉型升級的新階段，明確政府職能定位，厘清政府與市場的邊界將是未來行政改革的核心所在。從全面深化改革的大局出發，切實轉變政府職能，創新行政管理方式，打造廉潔政府、陽光政府成為政府改革的主流方向。

目前，權力腐敗成為了社會進步的絆腳石。要解決這一困境，政府首先要從自身改革做起，提高行政審批透明度，向自己手中的權力開刀，有效管住貪污的手，才可以為打造陽光政府提供一個健康的環境。從這個大背景出發，權力清單逐漸成為了政府改革中的一大亮點。

“權力清單”一詞，首次“亮相”于李克強總理的《政府工作報告》。自十八屆三中全會提出權力清單制度后，這一概念逐漸進入公眾視野，成為媒體報道、公眾期盼的熱點話題，同時也成為多地兩會的關鍵詞。此后，廣州、武漢、北京、義烏等市也紛紛“曬”出權力清單，進行探索試點工作。這對我國政府管理來說無疑是一場深刻的透明革命［1］。

“權力清單”作為一個新興詞，目前各界對其概念的界定也是莫衷一是。首先，從運行方式上看，有學者認為權力清單就是把各級政府管理部門擁有的所有權力進行匯總統計，并將這些匯總結果以網絡、公開欄等載體公之于眾，讓權力接受社會的監督。其次，從邊界劃分上來看，權力清單就是厘清各部門的職則和權力邊界，優化權力運行流程，“曬”出權力家底，實現決策公開、權力公開和責任公開。正如中國人民大學公共管理學院院長董克用所說：“權力清單就是要把權力關進制度的籠子，讓公眾知道政府的權力邊界，從源頭上減少審批環節、降低審批門檻、激發市場活力”［2］。再次，從優化方向上來看，浙江省省長李強認為，權力清單就是“讓職權配置要更加優化；職權邊界要更加清晰；職權運行要更加公開；職權監管要更加到位。”［3］

總之，作為一種制度性授權機制和行政權力公開透明運行機制［4］，陽光行政是權力清單制度的最大特點；依法制權是權力清單制度的根本理念；權責一致是權力清單制度的基本原則。當然，權力清單剛剛“出道”，其存在的一些缺點也在所難免，如在我國傳統文化的土壤上生存還存在“水土不服”的現象；所有權力的公開讓官員心理上沒有安全感，能否更好地為人民服務將會大打折扣等。

權力清單制度的推行是一個循序漸進的過程。本文以浙江省義烏市為例，研究其權力清單運行狀況和典型性，以此來映射我國權力清單制度推行的困難，在此基礎上總結出我國權力清單制度運行的可選路徑和普適意義。

二、義烏市權力清單制度運行現狀綜述

要保證權力在陽光下運行，就需要建構一個透明運行的平臺，將權力的運行軌跡、實施依據、職權邊界等全部公開。在這個大背景下，義烏市網曬權力清單應運而生。義烏市作為縣級市“權力清單”制度“破冰”城市之一，和成都、廣州、北京等地區相比，在普適發展路徑之外更鮮明呈現了自己的特色，也成為了影響全國規避權力“糊涂賬”的一股“風氣”。同時義烏市將權力清理打包，建立了兩大權力清單即單位權力清單和崗位權力清單。

經過擴權改革后，省市給義烏放權累計達1300多項，使得義烏一躍成為我國權力最大的縣級市。比如浙江一個地級市所有的審批權力大約有1000多項，而光義烏就占據618項。并在浙江11+1模式中，將義烏市和地級市并列［5］。義烏市也是第一家對權力進行實時監控的縣級市。義烏市權力清單在線監督系統簡潔方便，涵蓋內容廣泛，只要進入義烏市廉政商城網，點擊義烏市黨政機關“權力清單”在線監督系統，所有部門的權力公開目錄清晰可見。從這個系統里面我們可以看出，共有41個機關部門、6個臨時機構、14個鎮和街道辦事處公開了權力清單總計行政職權5139項，其中，行政許可職權461項，非許可審批類職權403項，行政處罰職權3379項，其他行政職權896項。

除此之外，義烏市在對行政審批、行政處罰進行實時監控的同時，還自行開發了一套黨政機關崗位廉政風險防控管理系統，對各街道、機關單位、直屬部門、國有企業以及工程建設指揮部等防控工作進行實時監控，構筑起一道反腐倡廉的“防火墻”［6］。如：點擊義烏廉潔商城網首頁“崗位廉政風險防控管理系統”則可清晰地看到各部門的列表，只要紀委工作人員進入該系統輕點鼠標，則可對各部門、單位、崗位的廉政風險防控工作進行實時監測。

在作了上述努力后，義烏市的權力清單制度也產生了一定的成效。如：揭下了權力的神秘面紗，打開了權力封閉運行的“黑箱”，將權力的行使過程公之于眾，維護了人民民主權力；將權力運行狀況公之于眾，接受陽光的普照，加強了人民群眾的監督；明確了行政審批事項，劃清了部門之間權力邊界，加強了政府的內部監督。

三、權力清單制度運行存在的問題分析

權力清單制度作為一個新事物，其生存還缺乏成熟的土壤，在我國的普及還需要一個長期的過程，存在的一些問題也不可避免。

（一）民眾參與意識淡薄

權力清單的曬出只是一種手段，而其真正的目的是讓權力接受陽光的普照，并讓陽光這種“太陽能”來提高為群眾服務的效果。公眾是公共權力的授予者和所有者，權力清單網上曬出的重點就在于公眾的密切關注和有效參與，需要民眾去關注權力邊界，了解權力軌道，監督權力運行，否則，公開就失去了其本質意義。網絡作為政府和公眾之間互通的紐帶，在權力公開主體和客體之間架起了一座橋梁，起到促進權力監督者和被監督者互動的作用。但是，在現實條件下，民眾的科普知識更新速度還趕不上互聯網時代的潮流，信息網絡知識普及程度還不夠到位，其參與意識淡薄，參與熱情不足，對政府權力的“心理卷入”程度低，充分利用網上信息實施權力的監督的主觀條件還不足。

（二）面臨技術上的挑戰

隨著電子政務、智慧政務等新理念的誕生，網絡技術與政府權力的連體逐漸成為現代公共權力運行的一種新興方式，以信息技術手段來監督權力軌跡也漸漸成為權力制約體系中不可或缺的消解路徑。將權力制約架構在網絡系統平臺之上，實行電子化監控，將會極大地增強權力實施的透明度，實現權力監督和制約的互動效能。但是，要將信息技術完全嵌入公共權力運行路徑，會受到信息技術本身的約束以及現實行政生態的制約。首先，是“軟技術”即網絡知識的缺乏。網絡平臺雖然快捷方便，但要得到準確及時、充分有效的運用，對行政機關工作人員自身素質的要求是比較高的，這就需要所有工作人員普遍掌握網絡技術知識，而讓各級政府工作人員迅速適應這一新的工作方式還缺乏可行性。其次，是“硬技術”即系統平臺更新技術和網絡安全技術不足。如義烏市雖然建立了權力清單在線監督系統、廉政微博、微信公眾平臺、廉潔市場等，但其頁面信息更新速度慢，影響監控效率。

（三）責任追究機制的缺失

行政權力類似于其他權力，具有擴張性，在運行中一旦偏離權力設置的初衷，則會出現權力濫用、權力尋租、權力腐敗等異化現象，從而導致政府的無序管理。權力清單制度的運行是實現公權力監督的一種新興方式，權力和責任義務是對等的，有監督就意味著要有相應的責任追究機制，只有權責配套，才能真正體現權力公開的價值，取得公開的效果，真正做到還權于眾、還權于民［7］。義烏市目前也是在探索中前進，雖然權力清單運行環境比較健全，建設進度比較穩定，但沒有建立與權力清單制度相配套的全方位責任追究體系；與權力相統一的“責任清單”也沒有及時跟上；責任和義務與手中的權力也沒有完全結合起來。

（四）缺乏健全的法律環境

完善的法律環境是權力公開透明運行的重要保障。權力清單制度作為一個新話題，很多地方還處于探索試點時期，雖然義烏市推行的權力清單給各地樹立了榜樣，但剛出道的新制度難免缺乏相應的法律支撐。第一，權力清單制度強調要“規范權力運行流程”，但“規范”到何種程度并沒有一定的標準，這些公開流程沒有嚴格的立法。第二，權力清單是在網絡載體上運行的，包括義烏市在內的各地并沒有對網絡安全進行立法。第三，有權力就得有責任，有責任就需要去監督，但目前還沒有建立針對監督的法律法規。第四，清單的公開加大了信息流，信息的復雜度也有了增加，但目前還沒有對網上信息管理進行立法。第五，對工作人員也沒有進行法律法規知識的培訓，嚴重影響他們樹立正確的權力觀。

（五）傳統政治文化有待更新

要實現權力公開透明運行，首先要塑造良好的政治文化氛圍。目前，我國傳統政治文化的更新需要一定的過程，傳統的官本位思想依然具有賴以生存的社會土壤。在傳統意義上，社會往往以官位的高低來衡量個人價值和社會地位。人民又把官員作為社會利益的代表，作為“父母官”，而官員把自己當做是掌權者，不愿意把自己的權力“晾”在群眾的眼皮子底下，對手中的權力“放不下”，因為他們掌握著權力這種稀缺資源，所以會成為各種市場主體的追逐對象，在“經濟人”思想的作怪下，他們不愿意讓自己的權力曬在陽光下，更不愿意自己的權力使用受到監督和約束，于是一些權力不作為、亂作為現象越積越多，以權謀私現象屢見不鮮。另一方面，傳統政治文化的存在使得機關內部依然具有唯上是從的觀念，這種氛圍阻礙了正確的權力觀的樹立，在思想文化上阻礙了權力公開的進程。

四、我國權力清單制度可選路徑分析

（一）培育大眾素養，奠定網絡意識領域的大眾基礎

互聯網時代的到來不僅改變了人們的生活方式，也給政府改革帶來了一次深刻的革命。如今，權力清單制度的紛紛出爐不僅給政府的透明改革提供了最佳渠道，也給政民互動、民眾參與、民眾監督提供了一個不可或缺的機會。我國互聯網知識普及率還不高，讓所有公民進行網上權力監督還存在一定的困難。因此，就需要培養網民素養，讓廣大民眾通過各種媒介了解政府權力運作動態，對政府進行有效監督，為政府權力在陽光下運行奠定堅實的大眾基礎。首先，要培養他們的參與意識，激發其參與熱情，增強民主參與的觀念，提高參與質量，真正做到對政府權力運行進行合理有效的監督。其次，需要培養網民的個人素養，普及互聯網知識，教育他們如何通過網絡載體理性地表達利益訴求，提升他們對網絡技術的利用能力。再次，幫助網民認識到網絡是了解政府動態、加強政府輿論監督、實現政府信息公開的捷徑，公眾通過網絡可快速發表個人意見。最后，要引導網民辨別網絡的利弊和信息的真偽，提高其對負面信息的免疫能力，不盲目相信或采用信息，絕不隨意散播有悖于責任的言論。

（二）進行技術研發，提升網絡安全防范能力

正如市場經濟的發展需要一個健康的環境，權力清單制度的順利運行，同樣也需要一個安全的網絡環境。在權力清單制度未亮相之前，權力的運行都傾向于在一個較為封閉的環境內進行。而如今權力曬在網上以及各種公開媒介上，其安全系數明顯降低。因此，要提高網絡安全防范能力，為權力清單制度的順利運行打好安全基礎。首先，要從技術上改進傳播載體。對于相關公開載體如政府網站、宣傳長廊、新聞媒體、LED屏、政務公開欄等在技術上首先要過關，提高設備的信息管理能力，以免出現公開內容的丟失和網絡不法分子的篡改等。其次，建立信息流智能化安全監控系統。權力的公開使得公開載體上的信息流大而復雜，管理困難加大，如果大量的信息沒有做到安全保護和適時監控，會給政府帶來巨大的損失，對信息流進行智能化監控、動態管制，可以保證公開數據的安全性。第三，加強網絡安全技術的研發。目前，網絡技術以驚人的速度改變著我們的生活方式，與此同時，危害網絡安全的因素也逐漸增多，黑客及其攻擊策略越來越精明危險，這說明我們的網絡生活還不是很安全。因此，研發網絡安全技術，規避網絡病毒、黑客侵襲、信息破壞等網絡安全隱患勢在必行。

（三）跟進責任清單，實現權力和責任的對等

權責對等是權力清單制度的基本原則。在法治社會，權力是一種在授權范圍內應該履行的責任，每項權力的背后都對應著一項責任。建立權力清單制度，一方面是約束政府權力，放活市場環境，減輕政府責任，彰顯有限政府；另一方面是權力的再明確和責任的再強調，讓政府在擁有權力的同時擔當相應的責任。在現實情況下，要實現權責對等，首先要在緊跟權力清單之后建立責任清單，并延伸至“服務清單”給權力帶上制度的韁繩，讓其負責并服務于人民。其次，建立全方位、立體化的監督和責任追究機制，將責任、義務同權力有機結合起來，“權力清單”才能真正體現公開的效用，才能確保權力不出軌越軌［8］。即使出現“出軌越軌”行為，“責任清單”也將會是制度保障。再次，權力、權利、責任要同步進行。法學專家認為：現代法治社會本質上應是“權利社會”，而不是“權力社會”，應遵循“權力法定”原則和“權利天賦”原則”。權力清單的公布歸根結底是要保證公民的合法權利，打造親民政府，如果沒有“責任清單”來制約“權力清單”，很可能導致權力的出格走樣，從而“權利清單”就無法保障。權力的齒輪只有呼應權利的鏈條，依法達成公民的權利訴求，權力才會有永久的生存土壤。

（四）鎖定放權成果，以法治思維完善權力清單制度

曬出權力清單是政府實現透明改革的第一步，是打造陽光政府和責任政府的現實途徑。但權力運行環境具有不穩定性，要想轉變政府職能，厘清政府、市場、社會之間的關系，鎖定簡政放權的成果，離不開立法途徑做鋪墊。首先，要以立法程序建立各級政府的權力清單制度，保證政府職能體系的完善，才能讓鎖定的簡政放權成果在剛性的制度規范中成長，使得政府部門真正做到“法不授權不可為”，也給市場主體打造一個“法無禁止即可為”的“負面清單”環境。其次，“把權力關進制度的籠子”所說的籠子是以法律法規為材質的，政府的一切權力都來自于法律法規的授權，因此權力清單中各種審批權等必須通過立法確認，這樣權力清單才具有制度價值。第三，保證每一項進入目錄的權力事項都有理有據，必須通過相關法律法規的合法性論證，與法治形成具體的對應關系。第四，法律法規不僅要隨著環境的多變而適時調整，而且對其本身的不合理之處也要及時整改，避免讓不合理的權限卻因為授權而暢通運行，讓無授權的政府合理行為受到約束。第五，要加快網絡的法治進程，從立法的高度加強網絡法律法規建設。總之，不規矩不成方圓，只有以法治思維完善權力清單制度，才能大大壓縮權力“灰色地帶”和“權力尋租”的出現機會，才能實現保證權力運行在法治的軌道上。

（五）建設多種載體，為權力運行搭建多元化公開平臺

實現公共權力透明運行不僅要以信息化為載體，更要兼顧民情，體察民意，從民眾快捷方便的需求出發，采取多元化載體針對性使用。這些權力信息公開載體除了政府網站、廉政商城、網絡視頻等主要載體外之外，還有政務公開欄、LED大屏幕、宣傳櫥窗、調頻廣播等。如河北邯鄲搭建的“權力公開透明的傳統平臺、網站、服務中心平臺、通透辦平臺”等四個平臺建設值得借鑒［9］。首先，完善互聯網載體。互聯網是權力公開的最佳土壤，也是目前使用最普遍最高效的載體，其他載體的建設都要以網絡載體為核心逐漸散開。其次，基于辦事習慣，還有部分民眾不適應在網絡上了解政務動態，對于這部分群體可采取原有載體如政務公開欄、電子觸屏、服務中心等方式。其次，對于特殊群體如老年人、失明人等可才用調頻廣播的形式進行公開，讓他們也可以收聽政府權力運行動態。再次，建立廉政微博、微信公眾平臺等新興載體，慣用此類媒介的民眾也可實時了解政府權力的公開效果。最后，發展第三媒介如社會中介組織的作用，探索民眾辦事“代理制”。如安徽固鎮縣在2002年就有了群眾辦事代理制的雛形。

五、總結

綜上所述，義烏市作為我國首個推行權力清單制度的縣級市，典型性就首先在于其權力最大，義烏市是我國權力最大的縣級市，權力大，就意味著責任大，責任大就意味著責任清單必須跟上權力清單的進程。其次，地位之重，義烏作為縣級市在浙江模式中和其他11個地級市并列，并在第四輪擴權改革中扮演主要角色，這說明義烏市的經驗逐漸滲入到浙江其他地區。再次，義烏市廉政商城網“權力清單在線監督系統”和“崗位廉政防控風險防控系統”各功能模塊覆蓋內容廣，設計簡單清晰，市民對權力運行情況的監督快捷方便。

不僅如此，義烏市權力清單制度給其他各省的推行樹立了榜樣，而且也映射出我國推行權力清單的普適價值選擇。其他各省推行權力清單制度，可從義烏市軌跡出發，取其精華，去其糟粕，對癥下藥。●

［1］楊永加.權力清單有哪些作用［J］.民主法治，2014，（5）.

［2］瞿芃.權力清單：改革新起點［N］.中國紀檢監察報，2014-2-28.

［3］王國鋒.勇于自我開刀推行權力清單制度［N］.浙江日報，2014-1-22（001）.

［4］朱瑜.厘清“權力清單”，推進陽光行政［J］.科技與企業，2013，（24）.

［5］張益曉.最大權力縣級市網上曬權力［N］.浙中新報，2013-12-28.

［6］何百林.義烏構筑崗位廉政風險“防火墻”［N］.金華日報，2012-7-8.

［7］尹衛國.要“權力清單”也要“權利清單”［N］.時評，2013-12-24.

［8］陳小雁.曬好權力清單更應曬明責任清單［N］.廣州日報，2014-03-03.

［9］劉英.關于推進公共權力公開透明運行的實踐與思考［N］.浦東廉政，2009-2-24.

The Path of China’s“Power List”System——Taking Yiwu City as an example

LI Hui-yan

（Wuhan University，Wuhan 430072，China）

The debut of“power list”system signifies that the government’s transparency revolution begins，which contributes to establishing the government in sunshine.Based on the proposed issues of power list in Yiwu city and an overview of current research on the issue，the author gives a brief analysis of operation of power list.And on this basis，both the alternative paths and universal significance of the operation of power list are reexamined.

power list；responsibility list；research path；universal significance

D630.1

A

1009-6566（2014）03-0061-05

國家社會科學基金重大招標項目“地方政府黨風廉政建設責任制考核評價體系研究”（11&ZD056）的研究成果。

2014-04-28

李慧艷（1987—），女（藏族），甘肅甘南人，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業碩士研究生，從事地方政府研究。