空中警察執法權力探析

周航

（中國民航大學法學院，天津 300300）

空中警察執法權力探析

周航

（中國民航大學法學院，天津 300300）

為了更好地保障我國民航秩序的安全有效運行，進一步規范空警機上執法行為，有必要理順空警與其他安保主體之間的關系，健全空警執法規范體系，統一空警執法程序，建立空警執法考核標準，從而完善我國空警執法權力。

馬航事件；保安；空中警察；機長；執法權力

2014年3月8日凌晨2點40分，馬來西亞航空公司一架載有239人的波音777-200飛機在由吉隆坡飛往北京的途中與管制中心失去聯系。馬航失聯航班上239名人員中竟無任何空中安保人員，這顯露了馬航對客機安保系統的嚴重缺失。空中警察（以下簡稱空警）制度是2001年美國“9·11”恐怖襲擊事件發生后，在國際民航組織的倡導下各國逐步建立起來的一支專門的機上執法力量，其根本目的是為了防范客艙內人為因素對飛行活動的非法干擾行為，有效制止和預防針對航空器或航空器內人員和財產的違法犯罪行為。我國于2003年組建了空中警察隊伍，十多年來，我國空警形成了一支充滿生機、不斷完善的重要空中保衛力量，這支隊伍在保護民用航空器及其所在人員生命和財產安全，預防、制止民用航空器內違法犯罪活動方面取得了突出成績。然而，實踐中空警制度仍然存在著與其他航空安保主體行使權力沖突，空警執法規范空白、執法程序不明確以及執法缺乏有效監督等缺陷。

一、空警執法的法律淵源

（一）空警執法之國際法淵源

“9·11”恐怖襲擊事件后，以美國為首的民航強國紛紛建立了本國的空警隊伍。為了規范空警在國際航班上的執法，國際民航組織在2009年修訂的《保護民用航空免遭非法干擾行為保安手冊》（以下簡稱《手冊》）中增加了“機上保安員”（IFSOs）的內容。由于歐美國家對空警的表述主要有Air Marshals和In-Flight Security Officers這兩種方式，因此，《手冊》中出現的機上保安員實際上就是國內的空警，而不包括航空公司派遣的安全員。根據《手冊》的規定，機上保安員是指“運營人所在國政府和登記國政府為了保護航空器和乘機人員免遭非法干擾行為而授權部署在航空器上的人員，這不包括受雇履行為航空器上的一個或幾個特定人提供專門人身保護的人員，如私人警衛”。

空警執法的國際法淵源主要包括1963年《東京公約》、1970年《海牙公約》、1971年《蒙特利爾公約》、2010年《北京公約》和《北京議定書》。2011年7月1日，經過第12次修改的第9版《芝加哥公約》附件17《保安—保護國際民用航空免遭非法干擾行為》（以下簡稱附件17）采納了《手冊》中關于機上保安員的定義，并且明確要求各締約國必須確保這類人員是“經過特別挑選和培訓的政府工作人員”［1］。盡管上述文件對預防和打擊各類航空違法犯罪行為做了詳細的規定，但是其中并沒有直接規定空警的執法權力，為了彌補這一缺陷，國際民航組織于2012年5月專門研討了《東京公約》的修訂問題。經過了歷時近兩年的討論，國際民航組織于2014年4月4日通過了關于修訂《東京公約》的議定書。該議定書明確規定了空警執法權力：1.協助機長管束機上不循規旅客；2.在有理由防止非法干擾行為的情況下采取合理的預防措施；3.各締約國有權制定關于空警執法的雙邊或多邊協定。可以說，2014年《蒙特利爾議定書》不僅明確以國際公約的形式確立了空警的法律地位，同時也為各國出臺有關空警執法的法律法規提供了重要依據。

（二）空警執法之國內法淵源

在我國，空警執法的依據主要包括《刑法》、《治安管理處罰法》、《民用航空法》、《人民警察法》等法律文件。我國現行《刑法》中規定的危害航空安全的罪名主要包括：劫持航空器罪、暴力危及飛行安全罪、破壞交通工具罪、破壞交通設施罪、重大飛行事故罪，其中空警主要防范的是前兩項罪行。《治安管理處罰法》是空警執勤時需要掌握的重要法律依據，因為空警在機上最常見的就是擾亂客艙秩序的行為和妨害飛行安全的行為，如打架斗毆、酗酒鬧事、非法使用電子設備等。《民用航空法》第191條至第199條分別規定了劫持民用航空器，對機上人員使用暴力，隱匿攜帶危險物品、限制品上機，違規運輸危險品，在使用中的航空器上防止危險品，故意傳遞虛假情報，破壞航空設備，聚眾擾亂機場秩序，航空人員玩忽職守這九種違法犯罪行為。其中前七項行為都是在空警的執勤范圍之內，需要空警積極預防和打擊的。由于空警在理論上是我國警察的一個特殊警種，因此《人民警察法》規定的警察的職責也是空警需要履行的職責。

以上法律法規及規章雖然對需要預防和打擊的機上違法犯罪行為予以了規定，但是并沒有直接提到空警，只能從空警的性質中推定空警在實踐中可以援引以上執法依據。《空中警察管理規定（試行）》是民航總局公安局于2005年下發的一份規范性文件，盡管其法律位階較低，但是對于確保空警切實履行職責，加強空警隊伍管理起到了一定的作用。該規定第3條明確指出。“空中警察是公安機關人民警察的一個重要組成部分，執行公安機關的決定和命令”。因此，空警的執法權是代表國家公安機關行使的一種警察權。

二、我國空警執法權力之現狀

從目前的體制看，空警應該屬于民航公安中的一個分支。民航公安機構是由公安部、民航總局共同組建，列入公安部編制序列，受民航總局和公安部雙重領導的特殊公安機構。空警是在2002年3月3日根據《民航體制改革方案》精神由民航總局組建而成。由此可見，空警誕生于民航公安之中，屬于民航公安系列［2］。空警組建之前，飛機上的治安管理工作主要由機長和航空安全員負責，二者都是航空公司的雇員，且航空安全員必須服從機長的領導，不會發生權力沖突的情況。空警組建之后，飛機上的治安工作則由機長、航空安全員和空警共同負責，由于身份的不同，實踐中容易出現空警執法與機長及航空安全員行使治安權的沖突。

（一）多種空中安保主體并存

1.機長的治安權。機長在飛機上的治安權是由1963年《東京公約》賦予的。《東京公約》第六至九條規定了機長的五種治安權：（1）采取合理措施權。（2）獲得治安協助權。（3）命令離開飛機權。（4）移交主管當局權。（5）合法掌握證據權［3］。在我國，私人以被授權者的身份獨立執行警察任務的情形并不多見，原因在于警察任務一直被視為屬于國家的核心任務，必須由人民警察親自承擔。不過，機長和船長是兩個比較典型的例外情況。《民用航空法》第四十六條賦予了機長在飛機上的執法權，《海商法》第三十六條賦予了船長“有權對在船上進行違法、犯罪活動的人采取禁閉或者其他必要措施，并防止其隱匿、毀滅、偽造證據”。可見，作為私人的機長和船長可以根據法律的授權行使公安機關才能享有的治安權［4］。

2.航空安全員的保衛權。航空安全員作為機組的一員，在機長的管理下維持著飛機上的良好秩序，從性質上來看，航空安全員符合國務院《保安服務管理條例》中規定的保安的職責。實踐中，為了節省開支，航空安全員一般由航空公司的空乘人員兼任。根據《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛規則》的規定，航空安全員的工作對象分為兩類：（1）處理機上擾亂性行為。包括違反規定使用電子設備、使用明火或者吸煙、強占座位或行李架、盜竊毀損航空器設備、妨礙機組人員履行任務、打架斗毆、尋釁滋事等行為。（2）處理嚴重危害飛行安全的行為。包括非法干擾行為、強行沖擊駕駛艙、暴力抗拒航空安全員執行任務等行為。航空安全員在履行上述保衛權時必須在機長的領導下展開。因此，有的學者認為，航空安全員的保衛權實際上是機長治安權的延伸［5］。

3.空警的執法權。目前，我國立法中沒有明確規定空中警察的具體職責分工。因此，除了根據空中警察設置目的制止劫機行為，還應當按照《人民警察法》的規定履行相應職責。《人民警察法》第六條規定了警察的14項職權，其中有些規定也適用于空警，如預防、制止和偵查違法犯罪活動；制止危害社會治安秩序的行為；管理槍支、彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險物品等等。《空中警察管理規定（試行）》中規定的空警職責與上述航空安全員的職責基本上是一致的。

（二）空警與機長之間的權力沖突

機長和空警都承擔著保障機上安全的職責，這致使處理機上安保事件時，二者如何劃分以及如何行使職責成了當前比較突出的問題。目前理論界有三種觀點：一是服從說。即空警的執法權應當在機長的領導下行使，空警應當完全服從于機長的領導［6］。二是協調說。這種觀點認為機長的治安權應該與空警的執法權的關系保持一種相互協調的關系，機長在行使其治安權時，空警應該積極予以配合，協助機長處理機上的違法犯罪行為；而空警行使其執法權時一般應該事先通知機長，得到機長的認可［7］。三是獨立說。該觀點認為緊急情況下，空警為了制止恐怖、暴力行為，可以自行采取執法措施［8］。有學者曾經對空警做過相應的問卷調查，即“當機長和空警在處理機上的違法犯罪行為發生觀點沖突時，誰負有最終決定權”，調查結果顯示有53%的人認為應當由機長擁有最終決定權，47%的人認為空警是國家警察，應當擁有對違法犯罪行為處理的最終決定權［9］。該項調查表明，機長和空警的權力劃分不僅在理論界存在爭議，實踐中空警自身對彼此職權的區分也存在認識上的沖突。

（三）空警與航空安全員之間的權力沖突

空警和航空安全員之間出現權力沖突的主要原因還是在于身份上的差異。航空安全員作為機組工作人員，由航空公司進行招聘、考核、培訓，屬于公司、企業的職員。空警作為警察的一種，其身份屬于國家的執法者，他們通過國家的公務員考試，是社會上的優秀人員。他們由空警總（大）隊管理，持有警官證，接受警員培訓，屬于人民警察的一員。空警有權對違法犯罪行為進行管理，進行調查、取證、依法適用警械，航空安全員作為企業的職員，其主要職責是在服務區內進行巡邏、守護、安全檢查、報警監督，在機長的授權下協助機長進行機上治安工作。可以說，航空安全員與空警權力沖突的實質還是空警和機長權力的沖突。

三、我國空警執法權力之缺陷

（一）空警執法之法規空白

一項制度的確立需要以健全的法律法規為支撐。與其他國家相比，我國空警在執法中的一個顯著問題就是執法規范的空白和缺失。早在20世紀60年代，美國總統肯尼迪就創建了第一個美國空中警察項目，當時僅有18名被稱為“平安警察”的人員。1985年，TWA847航班劫持后，里根總統將空警的人數發展為400人。“9·11”事件后，美國專門在國土安全部下設空中警察服務［10］。澳大利亞、加拿大、英國等國也將空警納入本國的立法中。我國目前關于空警執法的直接依據僅有民航總局公安局下發的《空中警察管理規定（試行）》，而該份規范性文件的法律位階較低，不能對空警的執法權力起到實質性的規范作用。空警法律規范的缺失無疑不利于該制度的確立和完善。此外，空警立法的缺失也會導致我國空警與國際航空安保公約中的規定相脫節，不利于我國空警與其他國家的空警在預防和打擊跨國犯罪上的合作。

（二）空警執法之程序不明

空警作為行政法上的主體，其權力的行使應當遵守行政法的基本原則。行政行為受法律約束是行政合法性原則的內容之一，它表現為行政行為的內容要符合法律的目的與要求，行政主體不得作出與法律相悖的行政規定或行政決定；其次，行政行為還必須符合法定的形式，如果法律規定必須采用書面形式的，行政行為就不能以口頭形式出現，否則構成形式違法；最后，行政行為的作出還必須符合法定程序［11］。由于法律法規缺失，實踐中空警行使執法權力的程序并不清晰。第一個問題就是空警在飛機上執法時如何正確使用警械以及在飛機上使用武器應該注意哪些事項。由于飛機上空間有限、人員密集，空警在使用警械時容易傷害到其他無辜旅客。因此，空警在使用警械時應該有比一般警察更高的注意義務。第二個問題是空警在飛機上如何進行調查取證以及應該注意的事項。由于客艙執法的特殊性，空警在處理違法犯罪行為時及時全面地收集并保存證據十分關鍵。第三個問題是在控制不法分子后如何與機場公安進行移交的問題。空警在機上控制不法分子往往都是臨時的，飛機降落后，空警負有及時將罪犯交至公安機關處理的義務，同時相關的物品和證據也應當合法移交。

（三）空警執法之考核缺失

由于我國民航改革體制不徹底，對于空警的法律地位一直未能明確。在領導體制上，空警總隊雖由民航局公安局組建而成，應屬民航局進行領導和管理，但是空警組建完成后即被派往國內各航空公司，空警總隊在各航空公司總部設立了空警支隊或空警大隊，這些派駐在各航空公司的空警大隊或支隊隸屬于航空公司，實際上成了航空公司的一個職能部門，必須服從航空公司的領導和管理。這種雙重領導體制不僅讓公眾對空警作為國家工作人員的性質產生了質疑，而且嚴重影響了空警作為國家公務人員執法權力的發揮。由于空警的工資主要由航空公司支付，空警的執法權力在某種程度上必然受制于航空公司，因此，空警在執法時偏向于哪一方的利益也就不言而喻了。作為國家公職人員，空警在行使執法權時應當遵守平等原則，站在中立的立場，獨立地行使其公權力。然而，現實中這種特殊的情況使得空警很難做到完全的平等和中立。此外，同樣作為特殊警種的緝私警察、森林警察、鐵路警察都有相應的執法質量考核標準體系，而實踐中空警則缺乏這樣的執法質量考核程序。

四、空警執法權力之完善

（一）厘清空警與其他安保主體之間的關系

由于各國空警的模式不太相同，空警的分工也有所差異。有些國家的空警采取匿名制度，立法明確規定空警負責處置劫持及其他恐怖行為，即空警依法處置重大事件［12］。有些國家的空警則負責機上的違法犯罪事件。由于我國沒有專門規定空警職責的立法，因此，我國空警不僅要處理劫機等重大犯罪，還要處理一般的機上滋擾行為。因此，在未來的空警立法中，可以借鑒美國、加拿大等國的做法，規定空警只負責處理機上重大的刑事案件，對于普通的行政案件交由航空安全員和機長進行處理，必要時才由空警出面。此外，機長作為機上的最高管理者，他（她）發布的命令包括空警在內的機上所有人員都應服從；空警依照預案制定的措施無需獲得授權，可以單獨實施。機上采取何種預案，空警在起飛前都要對機長說明，一旦事件發生無需溝通就可以直接采取措施。

（二）健全空警執法規范體系

我國空警之所以存在著立法上的空白和缺失，究其原因，主要在于我國尚未建立一套完整的航空安保法律體系。“9·11”事件后，世界各國相繼出臺并完善了本國的航空安保立法。例如，美國于2002年制定了《航空暨運輸安全法》，澳大利亞于2003年制定《航空運輸保安法》，韓國于2002年將《航空安全運輸法》更名為《航空安全及保安法》，增加了預防和打擊航空違法犯罪行為的種類及處罰措施。因此，應盡快出臺我國的《航空安保法》，將空警作為執法主體規定在其中。新加坡早在2003年就修改其警察法，將空警納入其中；加拿大在其《移民與難民保護法》中明確規定了空警的概念［13］。因此，應該加快對《民用航空法》、《人民警察法》、《民用航空安全保衛條例》等法律法規的修改步伐，在立法中將空警作為一個特殊警種加以明確規定。此外，應當由國務院或者民航主管部門出臺專門的《空中警察管理規定》，從而更好地規范空警的機上執法活動。

（三）統一空警執法程序

空警作為機上行政執法人員，應當嚴格遵守法律的規定合法合理地行使其權力，這不僅是維護國家公職人員良好形象的要求，而且也是保障機上安全和秩序，防止空警權力濫用的要求。依照《芝加哥公約》附件17的規定，空警屬于機上“攜帶武器的人員”，由于客艙執法的特殊性，空警要嚴格限制警械的使用情況，要“通過使用最小或致命武力和逮捕可疑犯罪分子，制止非法劫持或破壞行為”。即使用致命武力必須嚴格符合“比例原則”，措施控制在“最小”危害中。因此，空警使用警械除了應該嚴格遵守《人民警察使用警械和武器條例》的規定，還應該有更為嚴格的要求。在證據的采集上，空警必須向被調查者表明執法身份，出示工作證件或者人民警察證，并向當事人說明采集證據的意圖，同時應依照法定程序，完整、準確地填寫交接單并將相關證據材料一并移交給地面公安機關。

（四）建立空警執法考核標準

由于空警在我國既是國家公務員，又是機組成員，這種特殊的雙重身份要求空警在執法過程中更要遵守公平平等的行政執法原則，既不能偏私于航空公司，也不能放縱機上的違法犯罪行為。空警在機上的執法活動分為行政執法和刑事執法，對于空警的行政執法行為，行政相對人如果認為空警的處理不具有合法性，則可以依據法律的規定對具體的執法行為申請行政復議及提起行政訴訟［14］。對于空警的刑事執法行為，機上旅客也應當進行監督。由于空警的失職、越權或者濫用職權的行為造成當事人合法權益損害的，當事人可以據此申請國家賠償。除此之外，為加強空警隊伍的管理，還應當建立空警執法質量考評標準，由民航主管部門或者公安部定期對空警的執法活動進行考評，將空警的執法行為進行量化，獎勵工作表現突出的人員，對怠于行使職權或違法行使職權的人員予以相應的懲罰措施。

結語

馬航失聯事件顯示出當前國際民航安全體系還很脆弱，各國仍應加強航空安保措施。由于空警主要安排在國際航班上，作為攜帶武器的行政執法人員，空警在進入其他國家領土時勢必要受到其他國家法律的規制，因此，空警制度的建設還應加強國際間的合作與交流。空警執法能力的高低不僅關系到一國公權力行使主體的形象，還關系著一國民航事業的安全運行。因此，空警執法權力的完善有利于提高空警人員的執法能力，維護機上的良好飛行秩序，保障我國民航業的健康平穩發展。●

［1］張君周，王若源.空中警察客艙執法規范[M].北京：中國人民公安大學出版社，2012.15.

［2］刁偉民.航空安保[M].北京：中國民航出版社，2008.32.

［3］董杜驕，顧琳華.航空法教程［M］.北京：對外經濟貿易大學出版社，2007.67.

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［5］陳煜儒.航空安全員在飛行中緣何擁取法權［N］.法制日報，2008-11-3.

［6］吳建端.航空法學［M］.北京：中國民航出版社，2005.90.

［7］［8］車彤，曾德瓊.論我國空警體制的完善［J］.西南石油大學學報，2010，（1）：65-69.

［9］張君周.論客艙執法中的權力配置與沖突應對［J］.甘肅政法學院學報，2010，（3）：99-104.

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［14］楊惠，張莉瓊.民航公安刑事執法規范［M］.北京：中國人民大學出版社，2012.11.

Analysis of Air Marshal’s Enforcement Power

ZHOU Hang

（School of Law，Civil Aviation University of China，Tianjin 300300，China）

In order to safeguard Chinese civil aviation’s order to be safe and effective operation,further regulate its enforcement behavior.It is necessary to rationalize the relationship between air marshal and other aviation security officers,improve its enforcement system,unified its enforcement procedure,create the assessment standards of its enforcement,and then improving the air marshal’s enforcement power.

Malaysian Airlines’event；security；air marshals；aircraft commander；enforcement power

D997.9

A

1009-6566（2014）03-0091-05

本文是中央高校基本科研業務費資助項目“馬航航班失聯相關法律問題研究”（項目編號：SY-1450）的階段性研究成果。

2014-04-24

周航（1991—），男，安徽安慶人，中國民航大學法學院碩士研究生，研究方向為航空法。