國家治理現代化進程中黨的執政方式法治化路徑探析

王可園,齊衛平

(華東師范大學,上海 200241)

黨的十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。中國共產黨作為當代中國唯一的執政黨,是國家治理體系中最為重要的力量,黨的執政方式必須體現國家治理現代化的要求。黨如何執掌和運用自己的權力,提升執政方式的法治化、科學化水平,推進依法治國,既影響黨自身的合法性和權威性,也決定整個國家治理的效率和水平。因此,研究黨的執政方式法治化面臨的主要問題,探究推進黨的執政方式法治化的路徑,不僅對于完善黨的領導和執政方式,加強黨的權威具有重要意義,也對推進國家治理現代化,實現黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標具有極其重要的意義。

一、國家治理現代化要求黨的執政方式法治化

“政黨政治是現代國家治理的普遍模式……政黨先進,國家就會強大,人民也有福祉;反之,國家的政局就會動蕩,人民的利益也可能蒙受損害”[1](P9～14)。政黨介入政治的根本目的就是要引領國家和社會的發展方向,實現自己的綱領,代表本階級或集團的利益。實現這些目標的前提條件則是執政,所謂執政,“是一個政黨進入國家的政權機關并以該政黨為主體、以國家權力的名義從事對整個國家公共事務和社會事務的管理活動。或者說,執政是一個政黨在國家政權中占主導地位、并通過國家政權將自己的治國主張貫徹于國家事務管理過程中的活動”[2](P13～24)。黨的執政方式則是指“一個執政主體即政黨在取得執政地位后運用政權的力量來治理國家的模式”[3](P10～15)。可見,政黨的執政方式與一個國家的治理密切相聯,先進的政黨執政方式為國家治理帶來豐厚的回報,落后的政黨執政方式則會使一個國家陷入混亂和動蕩。法治化是政黨執政方式先進性的重要指標,對于中國共產黨來說,必須要以執政方式法治化來保障和推進國家治理現代化。

(一)黨的執政方式法治化是國家治理現代化的基本特征。現代國家治理的一個重要標志就是法治,“即憲法與法律成為公共治理的最高權威,在法律面前人人平等,不允許任何組織和個人有超越法律的權力”[4]。執政黨作為國家治理的主體,能否做到依法執政,將自身的活動納入到法制的軌道上去,是衡量一個國家治理體系是否現代化的重要指標。中國共產黨的執政地位是由黨領導人民翻身鬧革命而取得的,其執政地位上的政治合法性并不必然保證執政方式上的法律合法性,有時候兩者之間還有距離。新中國成立后很長一段時間內,中國共產黨享有人民的高度認同和擁護,有著高度的政治合法性。可由于治國理政的經驗不足,又受到歷史文化、國際環境、領導人個人原因等多重因素的影響,黨在治理國家過程中,法律制度建設有所疏忽,甚至在個別時期一定程度上出現了嚴重的破壞社會主義法制的情形,脫離了政黨依法執政的軌道,更背離了現代國家治理的本質。最終,既弱化了黨的權威,也降低了國家治理的效率。

(二)黨的執政方式法治化是國家治理現代化的重要保障。國家治理現代化要求“依法治理”,其前提則是各個治理主體在從事治理活動時能夠“有法可依、有法必依”。實際上,由于現代中國國家建構具有典型的“以黨建國”,從而建成“政黨國家”的特征,“政黨國家借助于高度組織化的力量,將分散的國家建構力量迅速聚集起來,以政黨強大的政治意志形成國家的建構意志……政黨國家借助政治意志而非法律程序治理國家的定勢”[5](P73-86),造成了國家治理的無序和低效。同時,建國后,中國共產黨帶領人民制定了憲法和法律。憲法和法律制定出來以后,體現人民的根本利益和意志。但是,在建國后一段時間內的國家治理進程中,由于未能正確處理黨的意志與法的意志的關系,尤其是把黨的意志先于法的意志誤認為黨的意志就可以高于法的意志,為后來黨的個別領導人的意志凌駕于法律之上提供了前提條件,給初生國家的治理造成非常大的沖擊。黨的執政方式法治化之所以能夠為國家治理現代化提供保障,恰恰在于黨在執政過程中,從根本上講就是在代表和實現人民利益的過程中,將人民的利益和意志進行匯聚、整合,由國家權力機關將經過整合的人民利益和意志上升為國家意志或法律法規,為全社會所遵守。正是體現人民利益和意志的憲法法律的存在,才使國家治理現代化進程有法可依,有章可循,避免了以往那種靠政治運動治理國家的混亂局面。

(三)黨的執政方式法治化是國家治理現代化的題中應有之義。黨的活動方式對整個國家具有舉足輕重的影響,也受到全社會的密切關注。黨如果能夠做到民主執政、科學執政、依法執政,就能夠贏得廣大人民群眾的擁護和支持;反之,就會受到一些人的質疑甚至反對。同時,黨作為國家治理的重要主體,執政方式法治化有利于黨的治國理政活動有法可依,有章可循,尤其在作出影響經濟社會發展的重大決定時避免失誤發生,提高整個國家治理的效率和水平。因此,可以說黨的執政方式法治化是國家治理現代化的題中應有之義。鄧小平早在1957年4月就告誡一些黨員干部:“在中國來說,誰有資格犯大錯誤?就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大”[6](P270)。鄧小平的話言猶在耳,1957年5月初在全黨范圍內發起的整風運動及之后的“反右派”運動嚴重擴大化,引致政治運動,不僅給國家治理帶來了巨大的危害,也嚴重影響了黨在人民群眾心目中的威信。之所以發生這樣的情況,一個重要的原因就在于黨在執政活動過程中未能充分重視法律制度的作用,個人意志占了上風。另外,中國共產黨的獨特性不僅在于長期處于執政地位,還在于其領導黨地位。黨的執政方式法治化,黨帶領人民制定法律并帶頭遵守法律,在憲法和法律的范圍內活動,為全社會做表率,起到引領社會風氣的作用因而促使國家治理的其他主體在從事治理活動時依法、依章辦事,自覺遵守國家的法律法規,真正實現國家治理的現代化。

二、國家治理現代化進程中黨的執政方式法治化面臨的主要困境

依法執政①注:下文所涉及的“依法執政”與“黨的執政方式法治化”關系來說,有學者對二者不做嚴格區分,也有學者表示不同意這種做法。第一種觀點可見石泰峰、張恒山:《論中國共產黨依法執政》,《中國社會科學》2003年第1期第13-24頁;安群:《略論黨的執政方式的法治化》,《法學評論》2004年第6期第10-15頁。第二者觀點可見范毅:《依法執政與黨的執政方式的法治化》,《求索》2007年第6期50-52頁。我們認為,二者雖有“執政理念”與“執政模式”之別,但某種程度上可以穿插使用,并不妨礙意思的表達。因此本文取第一種觀點,即對兩者不做特別嚴格的區分。不僅是我國社會主義市場經濟發展的客觀需求,也是黨對長期執政經驗的科學總結。黨的十六大報告提出要“依法執政”,十六屆四中全會又提出,要堅持“科學執政、民主執政、依法執政”,這體現了中國共產黨對執政規律認識的不斷深化,執政理念的不斷更新。新一屆中央集體甚至將依法治國提升到黨和國家前途命運的高度來加以強調。提出“依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障,是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求,事關我們黨執政興國、事關人民幸福安康、事關黨和國家長治久安”[7]。應該說,依法治國首先就要求黨要依法執政,實現黨的執政方式法治化。但是,從推進國家治理現代化、實現全面深化改革總目標的要求來看,黨的執政方式法治化還面臨一些不可忽視的困境,主要體現在以下幾個方面:

(一)我國長期的封建專制傳統羈絆黨的執政方式法治化

中國的封建專制制度悠久而漫長,伴之以長期的人治傳統。鄧小平指出“舊中國留給我們的,封建專制傳統比較多,民主法制傳統比較少”[8](P332)。中國封建社會雖有所謂的法律,但法律得不到重視卻是封建政治傳統的重要特征。同時,法律要真正發揮作用,需要有強大的國家力量作為后盾。近現代的中國,國家的衰落,社會的衰敗,不論法律公正與否,法律的執行已是不可能。即使當“人民的要求只在能很純潔地、完善地和容易地執行法律”,或是“要除去某種大積弊……才求助于立法機關時”[9](P28),也屬癡心妄想。因此,與19世紀英國工人運動更多地采取議會內斗爭不同的是,中國共產黨在帶領人民奪取政權的進程中,不存在通過議會選舉贏得政權的可能性,而主要是通過武裝斗爭,用暴力打碎舊制度,破壞舊法律而實現的。長期的革命斗爭,造成了人民群眾有著深厚的仇視法律、不相信法律的心理基礎。李澤厚就提出,青年時期的毛澤東便致力于研究哲學,“毛所理解的哲學是一切事物的‘大本大原’,這‘大本大原’也就是‘宇宙真理’……‘動’、‘斗’是毛的這個宇宙真理中的核心觀念”[10](P23)。可以說,正是這種“動”和“斗”的觀念,很大程度上主導了毛澤東思考問題的方式和看問題的視角。為他以后越來越忽視法律制度、崇尚個人意志埋下了隱患。不僅個人的觀念和行為方式受到歷史傳統的束縛,政黨與個人一樣,也深受扎根其中的歷史文化傳統的影響。因此,要實現黨的執政方式法治化,推進國家治理的現代化,首先就面臨著傳統文化的巨大束縛,這也是我們必須要解決的第一個難題。

(二)中國共產黨特殊的發展歷程影響黨的執政方式法治化

英國政治學家歐內斯特·巴克(E·Buck)曾對政黨做過經典描述,認為其“具有雙重性格或性質。也就是說,政黨是把一端架在社會、另一端架在國家上的橋梁。換言之,政黨就是把社會中思考和討論的水流導入政治體制的水車,并使之轉動的導管和水閘”[11]。中國共產黨生于亂世,長于戰火之中。在殘酷的革命戰爭年代,不可能通過選舉而執掌國家政權,通過主導國家政權去影響經濟社會發展,而只能是用黨員去直接影響群眾,發動群眾參與到政治軍事斗爭中去。黨是直接影響社會的,發揮的作用是直接的,而不是間接的橋梁作用。這種政黨直接介入社會,引導社會的模式在革命戰爭年代可以是成功的法寶,它有利于增進黨在人民群眾中的威信,動員起巨大的群眾力量參與到革命斗爭進程中去,從而為黨帶領人民贏得最終勝利提供最堅強的保證。但是,事物在發展進程中會遇到所謂“路徑依賴”困境,“事物發展的未來走向受制于其發展的歷史,它類似于物理學中的‘慣性’,一旦進入某一路徑,無論好壞都可能對這種路徑產生依賴”[12](P133～140)。新中國成立后,中國共產黨的地位實現了從革命黨向執政黨的轉變,“但是,這種歷史地位和政治地位的轉變僅僅是革命黨向執政黨轉變的一個方面……實事求是地說,我們黨在‘地位轉變’之后,‘角色轉變’并沒有及時跟進,以至長期繼續充當和扮演革命黨的角色”[13](P23～29)。這“兩種轉變”錯位和不協調的一個重要表現就是黨的執政方式深受早期成功的群眾動員經驗的影響,執政過程中不是將群眾的意見和要求進行整合,形成法律制度,再通過國家政權的力量去實施。而是用政治運動的方式解決經濟社會發展問題,最終形成了黨政不分、以黨代政的格局。如果說歷史傳統這樣的“大歷史”束縛著黨的執政方式法治化進程的話,黨自身發展的“小歷史”也同樣深刻影響黨的執政方式的法治化,制約黨推進國家治理現代化的能力和水平。

(三)少數黨員干部法治觀念淡薄制約黨的執政方式法治化

當前,一些黨員干部法治觀念淡薄,從個人原因來說,有兩個方面:一是無知,二是無畏。所謂無知,是指一些黨員干部不懂何謂法律,不知法律為何物,更不要說法律精神。這種人在行使權力過程中,不講法律程序,想到哪里就做到哪里。這種無知在決策時表現為“拍腦袋”決策,在進行社會治理時則表現為“運動式治理”。“運動式治理本來具有臨時性、間斷性和強制性的特征”[14](P59～65),但是當下卻演變成常態化的政策工具,這其中一個重要原因就在于執政者法治觀念淡薄,行事不講法律程序①當然,“運動式治理”方式之所以能夠經常被選擇,與對領導個人權力約束不夠有關。但是,領導者個人的法治觀念也影響他們是否按法律程序運用權力。。這種無知,往好的方向上演變,也許會帶來一些創造性結果,但更多時候只會導致混亂的結局。現代化進程中,我國一些城市出現了大規模的“拆遷重建”或“造新城”項目,這些工程很多可能只是書記或市長一個念頭、一聲令下就啟動起來,待到他們調任他處時,留下爛攤子,給人民生產生活造成巨大的負面影響②例如,曾任山西大同市長的耿彥波任職期間進行了大規模的舊城改造,待他調任太原時還未結束,臨走時,大同市民拉橫幅要留下“耿市長”,就是擔心他走了之后留下的爛攤子怎么辦。。除對法律無知外,一些黨員干部法治觀念淡薄還表現在對法律的“無畏”上。所謂“無畏”,意指一些人對法律沒有敬畏之心,法律在他們心目中如同兒戲一般,明知法律之劍高懸,但仍然膽敢去犯。相對于前一種人,對法律“無畏”者對黨的執政方式法治化破壞性更大。如果任由這些人逍遙法外,黨的執政方式法治化就會淪為空談,推進國家治理體系和治理能力現代化更是無從談起。

三、提升黨的執政方式法治化水平,推進國家治理現代化之路徑

提升黨的執政方式法治化水平,實現國家治理的現代化,對于完善和加強黨的領導,維護社會和諧穩定,推進社會主義現代化建設,具有十分重要的意義。具體來講,我們可以從以下幾個方面著手:

(一)努力推進文化現代化,重點構建新型政治文化,跨越歷史遺留難題

歷史傳統之所以能夠束縛人的行為,很大程度上是靠文化來執行自己的命令的。列寧曾經指出:“沒有豐富的知識、技術和文化就不能建成共產主義。”[15](P126)文化深植于人的內心,有時候在一個時代有很先進思想的人,在另一個時代卻因傳統文化的束縛而表現出復古甚至反動。康有為可以先著《大同書》而揭露和批判封建社會,最終卻也逃脫不了“保皇”的命運。許多在“五四”時期受到激烈批判的思想,到“文革”中卻又偷偷地影響著人們的行為。可見,傳統文化對國人行為的影響至深至極。要提升黨的執政方式法治化水平,首先就是要打破傳統文化的束縛,實現傳統文化的現代轉型。我們所追求的文化現代化,應當“表現出一種有震撼力的創新魅力;在道德倫理層面上應體現出人類理性的高度發展水平,代表人類最優秀、最美好的感情和心理取向;在觀念形態上,是合理性、現實性與前瞻性的結合”[16](P98～101)。傳統文化中的非理性成分滋養著政治生活中的人治傳統,使法治精神無立足之地。因此,推進文化現代化的一個重要層面就是要推進政治文化現代化,構建理性、寬容的政治文化。這種政治文化的社會基礎在于,中國共產黨已經初步實現了從革命黨到執政黨的地位轉型,國內主要矛盾已經不是階級矛盾而是人民內部矛盾。這種政治文化的特點在于,不以階級對立的心態看待政治生活中的矛盾與問題,不以破壞現行法律和政治秩序為目標去維護自己的權益。當然,文化思想是經濟和政治生活在人們頭腦中的反映,文化現代化的前提和基礎仍然是經濟和政治現代化。因此,從根本上講,要真正實現黨的執政方式法治化,跨越歷史遺留之難題,還應當大力發展社會主義市場經濟、社會主義民主政治,唯有如此,才能推進社會主義法治建設,為黨的執政方式法治化提供堅實的經濟社會基礎,進而推進國家治理的法治化和現代化。

(二)加快實現政黨角色完全轉型,破解“路徑依賴”困局

“政黨角色是指政黨在國家和社會生活中的地位、作用及與此相適應的行為模式”,它主要包括“政黨的功能、外在結構和行為模式”三個層面[17](P1)。任何一個政黨都生存于特定的政治社會背景之下,這就要求隨著時勢的變化發展不斷地進行自我調整,增強適應性。建國之前,黨已經意識到即將到來的地位和角色的轉變,即從革命黨向執政黨的轉變,從局部執政的黨向全國執政的黨的轉變。在中共七屆二中全會上,毛澤東明確地意識到這個問題,他說“我們很快就要在全國勝利了”,因此,“務必使同志們繼續地保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風,務必使同志們繼續地保持艱苦奮斗的作風”,之所以強調這一點,就是他擔心“可能有這樣一些共產黨人,他們是不曾被拿槍的敵人征服過的,他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號;但是經不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊,他們在糖彈面前要打敗仗”[18](P1438～1439)。但是,這種角色轉型的意識更多是落實在加強黨的思想作風建設上,對黨的行為模式強調不夠,更沒有關注執政方式問題。建國后,還是沿用革命戰爭年代的群眾運動方法去解決和平建設年代的問題。直到新世紀,黨的第三代領導集體在總結以往經驗的基礎上,明確提出,中國共產黨“已經從一個領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨,成為一個領導人民掌握著全國政權并長期執政的黨;已經從一個在受到外部封鎖的狀態下領導國家建設的黨,成為在全面改革開放條件下領導國家建設的黨”[19](P282)。但是,黨的政治地位雖然實現了完全轉變,但角色轉變卻未徹底完成。具體來說,這種轉變應當從三個層面出發:功能上,要恰當定位黨在國家政治生活中的作用,黨應當實事求是地調查研究,將分散的、多元的群眾利益進行匯聚、整合,通過國家權力機關將之上升為法律法規,再由政府部門去實施。黨如果直接去解決群眾生活中的具體問題,一方面會影響黨加強自身建設,另一方面,群眾利益分散多樣,一旦不能滿足不同利益訴求,就會對黨的權威形成質疑和挑戰,反而不利于黨的領導。外在結構上,要恰當處理黨與政府、人大、一般的政治社團及民眾之間的關系,不必直接干涉具體事務。黨委的工作是集中精力,制定路線、方針、政策,做好支持與協調工作,使人大、政府及政協能夠各司其職,各擔其責。在行為方式上,實現由以往那種“以政策治天下”向“以法律治天下”轉變,破解“路徑依賴”的困局。政策相對易變,法律相對穩定,給人以穩定的預期,能降低社會交易成本。另外,很多人會認為,既然是黨的政策,只能約束黨的成員,而法律則更具普遍性,適用范圍更廣。將黨的意志轉化為法律,將更具有影響力。因此,從結構、功能和行為方式三個層面推進黨的角色轉型,使黨在國家政治生活中合法地發揮作用,合法地進入其他政治主體,合法地運用自己的權力,是實現黨的執政方式法治化,推進國家治理現代化的重要一環。

(三)加強黨員干部法治教育,塑造依法執政主體力量

黨如何執掌國家政權,如何運用國家權力,最終要靠人來實現,體現于黨員干部運用權力的過程中。黨員干部是中國共產黨依法執政、執政方式法治化的載體。黨員干部的法治觀念如何,對黨的執政方式法治化有極為重要的影響。黨的執政方式法治化,既要求黨員干部的思想觀念法治化,又要求其行為方式法治化。要實現這些目標,必須要加強黨員干部尤其是黨員領導干部的法治教育,塑造依法執政的主體性力量。就教育的內容來看,一方面要繼續加強對黨員干部進行黨章教育、憲法法律等基本法教育;另一方面,尤其要加強對黨員干部進行正確的權力觀教育,既要從制度設計上實現“將權力關進制度的籠子里”,也要從思想上杜絕“權力無限”的觀念,要扭轉那種“打下天下,就必定穩坐江山”的錯誤思想,正如胡錦濤在十七屆四中全會報告中發出的警告那樣,黨的先進性和黨的執政地位不是一勞永逸、一成不變的,過去先進不等于現在先進,現在先進不等于永遠先進;過去擁有不等于現在擁有,現在擁有不等于永遠擁有。只有在“權力有限”的思想觀念之下,黨員領導干部才能夠對法律制度心存敬畏之心,自覺地將自己的執政行為納入法治的軌道上來。就教育的對象來看,既要注重對掌握著重大決策權力的高層領導干部的法治教育,也要注重對基層黨員干部的法治教育。高層黨員領導干部法治觀念淡薄不免會影響全局,基層黨員干部法治觀念淡薄也能禍害一方。尤其是基層黨員干部直接與人民群眾密切相聯,他們的行為群眾都看在眼里,記在心里。如果他們在日常行為中無視法律制度,不僅損害黨的形象,更會給群眾樹立壞的榜樣,對建設社會主義法治國家造成負面影響。就教育的路徑來說,要發揮傳統教育資源的作用,加強黨校在干部培訓中的作用,組織黨員干部集中進行培訓。同時,充分利用現代科技平臺,通過網絡、微博、微信等新興媒體,隨時向黨員干部提供法治教育的信息,如遵紀守法的榜樣以及破壞法紀的案例。在偏遠農村及落后地區,需要利用“送法下鄉”的機會,在向群眾普法的同時,也要注重向黨員干部進行普法。做到對黨員干部的法治教育“全方位、立體化”。只有這樣,才能為黨的執政方式法治化提供堅實的主體力量,推進國家治理的現代化順利實現。

四、結語

中國共產黨在國家治理體系中獨特的角色和地位,決定了在推進國家治理現代化進程中,執掌國家政權的方式必然會受到全社會的關注。黨的執政方式走民主化、科學化、法治化道路,不僅能夠提高黨治國理政的效率和水平,也能夠為其他國家治理主體做出良好榜樣,使他們在法治的軌道上行使自己的權力,從而推進國家治理現代化的整體水平。黨的執政方式如果脫離法治的軌道,將不僅給黨的權力和威信帶來損害,也會影響到國家治理的現代化進程。因此,必須要從大力推進傳統文化現代化進程、努力構建和諧寬容的新型政治文化著手,進一步推進中國共產黨從革命黨向執政黨的角色轉型,加強黨與國家政權之間法律化、制度化的聯系,為黨的執政方式法治化提供制度化保障。同時,應當要加大對黨員干部尤其是黨員領導干部的法治教育,為黨的執政方式法治化造就主體力量。只有這樣,才能以黨的執政方式法治化去推進國家治理的現代化,從而造福人民,實現民族復興。

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