民主參與促進地方政府管理創新
——基于杭州實踐的分析

郭道久

(南開大學周恩來政府管理學院,天津 300071)

縱觀近年來一些地方的政府創新實踐,民主參與已經受到關注,主要體現為政府的創新主動吸收公眾的意見和建議。這一改變在經濟發展水平較高、社會文化環境較優越、政府官員意識較先進的杭州等地體現得比較明顯,效果也不錯。本文將對這些現象進行總結,探討民主參與如何促進政府管理創新。

一、在政府管理創新中納入民主參與

創新是過去幾十年政府管理的核心理念[1],以“再造”、“重塑”等概念表現出來的創新融入到政府管理的整個過程中。從“新公共管理”到“改革政府”,從“多中心治理”到“新公共治理”,政府管理創新方興未艾。處于改革和轉型之中的中國各級政府也都自覺或不自覺地卷入管理創新中,“政府職能轉變”、“行政管理體制改革”、“服務型政府建設”,中國政府的改革和創新接踵而至。那么,是什么因素在推動中國地方政府的創新?創新是通過什么方式進行的呢?

按照一般的看法,政府并沒有創新的動力[2],它既不像企業一樣面臨其他主體的市場競爭,也不需要依靠創新獲取利潤,更不需要依靠創新管理和服務方式來獲得“取悅”管理對象[3]。然而,事實卻是,政府從20世紀70年代開始,在大量學習借鑒企業管理手段的基礎上不斷創新自己的管理方式,促使政府不斷創新的動力包括降低成本、提高公共服務效率和水平等。中國地方政府管理創新的動力,既有政府官員基于經濟增長等政績的因素,也有解決具體問題的現實需求,但研究表明,政府面臨的種種發展壓力是創新的最終根源,創新往往是被“逼出來的”[1]。誠然,對處于“壓力型體制”[4]之下的地方政府而言,為了完成上級下達的各種指標,實現經濟增長和社會發展,不斷“想招兒”是必然的,創新就此誕生。由此產生兩個問題:地方政府的創新有沒有面臨來自公眾的壓力?地方政府如何釋放自身的壓力?

理論上講,政府是為人民服務的,公眾的各種要求理應是政府的壓力所在。現實中,隨著改革進程的不斷深入,改革中積累的各種社會問題逐步顯露,公眾滿足自身利益訴求、對社會不公平現象和政府行為的不滿等都可能成為政府面臨的壓力。當前對這種現象的關注主要集中于群體性事件上,實際上,公眾對政府的這種壓力更多是以常規的制度化的途徑“進入”政府過程的,即民主參與的方式。政府為了緩解、消除來自公眾的壓力就需要積極回應公眾的要求,反映在政府活動上就是不斷創新管理方式、提高服務水平,給公眾滿意的答復。另一方面,公眾以民主參與的形式進入政府管理過程,也是政府分解自身壓力的一種途徑。當政府以“全能”的姿態出現在管理過程中時,它將承擔全部的責任,包括管理創新中可能出現的各種風險。而公眾以適當的形式參與管理和創新過程,甚至公眾成為創新的原始動力,政府的壓力和責任就小得多,至少不用政府單獨扛著。

正是在公眾的需求壓力和政府主動分解壓力的雙重推動下,一些地方政府開始積極探索在管理創新中納入民主參與因素,并為民主參與和政府管理創新尋找到較好的結合點。杭州的實踐就是較典型的案例。

改革開放以來,杭州一直在探索經濟社會發展的適宜路徑。進入發展轉型的新時期后,為了促進發展方式轉變,推動社會政治發展進程,杭州實施了社會復合主體、“民主促民生”、文化建設等一系列建設工程。在這些探索和創新中,民主參與受到高度重視,如何將公眾的智慧和積極性充分發掘出來是其主旨所在。在人民民主的方向和框架下,杭州在民主參與的具體形式和途徑方面進行了主動探索,只要有利于現代化建設的總體目標,公眾和社會的各種創造性想法和做法都得到政府的高度重視和支持,并成功吸納進政府管理體制內。重視民主參與的結果是,杭州的發展以一種新面貌、新格局展示在世人面前:政府管理的創新程度不斷提升,并形成一系列管理創新的案例。

杭州政府管理和民主參與形成了良好的互動關系。一方面,民主參與促進政府管理創新,主要體現為:民主參與為政府管理創新提供動力源泉和智力支持、影響政府議程和決策、監督政府職能履行、分擔政府職能,乃至為政府管理創新提供合法性支持。另一方面,政府管理創新吸納并擴大民主參與,表現為:政府管理創新為民主參與提供空間和制度支持、引導民主參與的方向、提供參與平臺,最終提升了民主參與的質量和水平。

民主參與和政府管理創新相互促進的一個顯著效果是:杭州充滿活力,政治、經濟、社會各個領域都是如此。通過民主參與,各方面的積極性都被調動起來:公眾和社會不僅能夠表達利益訴求,更能夠在參與公共事務管理中體現自身的價值;政府在轉變和調整中得到的認可和支持增多,主心骨的角色體現得更充分;互動的結果是雙贏。

二、民主參與促進政府管理創新的實踐

杭州的政府管理創新并不局限于某一個具體的點,而是整體性的,創新融入到政府過程的諸多環節。所以,這種創新也許并沒有一個特別耀眼的標志性事例,但卻可以在其中發現一系列的新思路、新做法。相比較于單個的、標新立異的政府創新,這種創新更具持續性,實際效果更佳。

1.民主參與拓展和創新民意“進入”政府過程的途徑

“紅樓問計”是杭州將公眾通過民主參與表達的各種意見導入政府過程的典型做法。該項措施以“紅樓”為基地,將城市發展目標和基礎設施建設等重大項目的藍圖展示在此,為利益相關者及廣大市民提供表達意見的途徑,讓每一位愿意對項目發表意見的公民都填寫意見書,再根據征集的意見修正項目書,確定項目建設相關問題。2007、2008和2009年分別有13、16和19個項目在“紅樓”展示問計,三年累計27萬余人次參與和表達意見。“紅樓問計”從公眾的切身利益出發,為公眾的參與熱情提供了一個很好的平臺,它使得公眾從身邊發生事情中感受到民主參與的“威力”——能夠影響和決定政府的行為,從而逐步形成民主參與的習慣和意識,擴大自己民主參與的范圍,在更大范圍、更深層次上影響政府管理活動。通過“紅樓問計”,政府聽取了民情,匯集了民智,真正落實了公民的權利,將公民參與和政府管理創新有機結合起來,較好地實現了互動雙贏。

2.“開放式決策”創新了民主參與影響政府決策的形式

從2007年起,杭州市政府決定制定重要規劃、方案、政策過程中,事前主動征詢人大代表、政協委員的意見;對涉及群眾切身利益的行政規章和公共政策,采取向社會公示、召開座談會、聽證會等方式征求人大代表、政協委員、民主黨派人士以及市民群眾的意見。這就逐漸開啟了內容和形式日益豐富的杭州市政府常務會議開放式決策。2008年5月起,市政府常務會議還在網上視頻直播。自2008年7月起,普通市民參與市政府決策活動進入常態化,通過網絡報名最后被甄選出來的市民代表不僅全程旁聽市政府常務會議的決策過程,而且毫無保留地發表自己的意見建議,并有可能被吸納進決策之中。這些做法引起了杭州市民強烈反響,他們踴躍參與市政府的決策的規模前所未有地擴大。通過開放式決策,杭州真正把決策過程置于陽光之下,接受廣大群眾的監督,從而能夠在很大程度上有效地避免權力尋租、政績工程、面子工程、拍腦袋決策等現象的發生。

開放式決策是民主參與決定政府管理的典型事例。在這里,民主參與的范圍廣:人大代表、政協委員、民主黨派人士以及市民群眾等各方面都被吸納進來,并借助網絡媒體極大拓展了民主參與面;民主參與的層次高:市政府的常務會議通過網上直播而讓公眾有了參與機會;民主參與效果顯著:杭州逐步形成“非民主參與不得決策”的程序和制度;民主參與影響廣泛。基于此,開放式決策成為杭州民主參與的一面鏡子。

3.民主參與創新了監督政府職能履行的途徑

“三位一體”綜合考評機制是杭州按照“創一流業績、讓人民滿意”的宗旨,對市直單位通過社會評價、目標考核和領導考評進行的綜合性考核評價。從2000年開展“滿意不滿意單位評選活動”開始,逐步探索確立“三位一體”綜合考評機制。它通過引入社會評價和社會監督,讓公眾和社會參與考評過程,充分體現了民主參與對政府履職的監督。在綜合考評的起始階段,公眾通過參與問卷調查和評比來表達對政府工作的總體評價,標志是選出人民滿意單位和不滿意單位。一旦被選成不滿意單位,機關就將承受巨大的壓力,必須進行全面的整頓和改進,努力使自己成為真正得到群眾認可和滿意的單位。實際上,不少政府部門的工作創新就是在這種背景下誕生的:為了摘掉人民不滿意單位的“帽子”,必須有實質性的改變,而改變的過程就是創新的過程。考評活動還有監督檢查階段,其中社會監督、新聞媒體監督、“96666”投訴電話的監督,都是公眾和社會的民主參與過程。通過公眾和社會的廣泛的、長期的監督,促使政府改進不足,使其管理過程走在滿足人民利益需求的道路上。

4.民主參與創新了承擔政府職能的載體

“和事佬”協會最初是在杭州市下城區誕生的民間糾紛調節組織。2009年下城區71個社區均建有協會,已有“和事佬”933名。“和事佬”主要由社區內的離退休黨員、干部、教師、醫生、政法工作人員和社區樓宇居民自治會長、單元居民自治小組長等在居民中威信較高且愿意為社區建設出力的民間人士擔任,他們大多為原先工作單位的骨干,同時又熟悉小區居民情況,具有較強的分析能力和民事協調能力。“和事佬”以“緩”、“暖”、“理”三字經為工作準則,協調處理家庭糾紛、鄰里糾紛、社區公共事務,并幫助宣傳解釋各種政策,促進政府和居民的溝通。“和事佬”采取靈活便捷的方式,調處糾紛不需當事人提出申請,也不拘泥于程序、形式和地點,一經發現,主動介入,當場勸解,也不需專門的文書或書面記錄。雖然它是一種民間性的協調機制,結果不具有法律效力,但其草根性、靈活性、親民性卻在居民中具有較高的認同,從而使這些產生于社區居民當中的民間力量成為預防矛盾、快速調處糾紛、溝通信息的一支“草根”力量,對及時化解矛盾,維護基層穩定和諧起到重要作用。

處理民間糾紛和社會矛盾是各級政府的重要職能,在當前社會劇烈分化和利益沖突凸顯時期,其重要性尤為突出。但是,政府部門在矛盾調處中可能面臨一些困難:矛盾糾紛頻發,有些還是瑣碎小事,政府精力有限,無力全面顧及;政府調處具有剛性和權威性,但對公眾也是一種壓力,不具有親和力;部分政府工作人員工作方式和態度存在問題……這種背景下,公眾自發組織的“和事佬”協會比較好地分擔了政府的職能,對政府、公眾、社會組織都是有益的:政府以積極支持的態度,既贏得公眾和社會的贊譽,也在事實上外移了職能、轉移了壓力;公眾的各種矛盾能得到及時、較好的調處,對生活狀態、人際關系都有益;社會組織得到鍛煉而逐步成長。

5.“四問四權”創造了民主參與政府管理各環節的形式

2007年起,杭州市庭院改善工程實施過程中,逐步建立以“四問四權”為核心的工作機制:一是“問情于民”,“改不改”讓百姓定;二是“問需于民”,“改什么”讓百姓選;三是“問計于民”,“怎么改”讓百姓提;四是“問績于民”,“改得好與壞”讓百姓評。“四問四權”逐步成為杭州政府工作的基本原則:“辦不辦”問情于民、“辦什么”問需于民、“怎么辦”問計于民、“辦得好不好”問績于民,真正落實公眾的知情權、參與權、選擇權、監督權。“四問四權”從人民的權利出發,將政府管理的目標定位在維護人民權利上,這是現代民主政治的基本要求。正是因為它是從民主的基點出發的,所以,其過程才能充分融入民主參與,將政府管理活動置于人民的決定之下:問情于民和問需于民體現了公眾民主參與決定政府做什么,問計于民體現民主參與決定政府怎么做,問績于民體現民主參與評定政府做得好壞。“四問四權”保證將政府的整個行為都置于公眾面前,由公眾來決定整個過程,所以,它充分體現了民主參與對政府管理活動的決定作用。

三、在政府管理創新中納入民主參與的社會政治效應

將民主參與因素納入政府管理創新中,公眾和社會力量成為政府管理的要素,打破了長期以來政府居于獨占和強勢地位的局面。從杭州的實踐看,這種轉變產生了三方面的積極效應:一是政府管理創新成效顯著;二是政府與公眾和社會關系發生改變,政府強勢、社會弱勢的不平衡狀態逐步打破,社會建設取得長足進步,政府和社會“雙強”的關系模式逐步呈現;三是社會的民主因素顯著增長,民主對政府管理乃至整個社會政治生活的積極影響逐步呈現。

杭州的政府管理創新成效顯著,這其中有經濟發展水平、文化傳統等多種因素,但重視公眾參與是其中之一。在前七屆“中國地方政府創新獎”中,杭州市共有兩項獲獎,即“杭州市政府的開放式決策”和“杭州市上城區委區政府的政府管理與公共服務標準化”,另外“杭州市綜合考評委員會辦公室的公民導向的綜合考評”獲得提名獎。其中“開放式決策”和“綜合考評”都是以公眾和社會參與為創新點,“公共服務標準化”也涉及社會參與。更值得關注的是,由于重視民主參與,杭州市政府管理中的創新已經成為一種“習慣”,創新融入到管理過程中。對杭州一些政府創新項目的調查表明,創新者并沒有主動的或明確的創新意識,而是工作中的壓力促使政府部門改善管理過程和工作方式,而這種壓力很大程度上與民主參與有關。比如,由于“滿意不滿意單位”評選中引入公眾和社會考評機制,政府部門的壓力會加大,特別是被評為“不滿意單位”的部門,肯定會在其后的工作中努力改進,從而產生了一系列的創新成果。這種現象長期存在,就會自然形成一種創新的氛圍。值得一提的是,杭州所在的浙江省,在前七屆“中國地方政府創新獎”總共70個獲獎項目中占有10個,遠遠高出其他地方,這不能不說與創新的整體氛圍有關。

杭州政府管理創新中的民主參與,一方面是公眾和社會自身積極“進入”政府過程,影響政府管理活動,另一方面是政府有意識的引導和推動的結果。不管是哪種形式的民主參與,都會促使整個社會“動”起來,從而形成一種有為政府與活力社會彼此相長的格局。長期以來,杭州作為改革開放的前沿地區,一直給人的印象是:公眾和社會有巨大的創造力,特別是在促進經濟發展方面,這種創造力也帶來了杭州經濟的整體迅速發展;同時,作為地方政府,杭州市政府在整體上與中國的“強政府”模式是一致的,它在政策制定、資源分配、社會動員等方面都展現出其優勢地位,并在引導改革和發展中體現出“有為政府”的地位。但是,這二者之間往往給人以缺少交集的感覺。通過在政府管理中引入民主參與,這種交集就產生了:公眾和社會的創造力可以著力于政府管理,政府也可以更好地引導和促進經濟社會發展,政府與社會彼此促進、共強共生。

在政府管理創新中納入民主參與因素,符合現代民主政治的基本邏輯,即政府權力來源于人民,所以政府的行為需要由人民來決定。當杭州在政府管理創新中率先重視民主參與時,它實際是在潛移默化地推進民主,不斷增加社會的民主因素,從而使民主逐步植根于社會政治生活中。杭州的民主參與也許不是公眾自發的結果,政府的開明和引導是重要的促成因素,但是,對民主參與而言,首要的是責任。正是在強烈的責任感的驅使下,公眾和社會才有參與的動力。從最初對自身權利的關注逐步發展到對杭州發展的責任感,公眾主動參與到一系列的社會公共事務中去。民主基礎上的公眾和社會參與帶來顯著的變化,包括政府工作方式、履職重點、工作作風等,以及公眾對政府的評價、公眾的參與熱情、社會的總體面貌等,最終的結果是:杭州的經濟發展在速度和質量上都處于領先地位,社會充滿活力,文化底蘊得到全面展示,杭州實現生活品質之城的定位。

四、政府管理創新中民主參與的不足及改進

在政府管理中納入民主參與因素,這是對現代政治發展規律的一種回應,是杭州的一種創新,但就整體環境而言,政府管理中的民主參與仍然普遍不足,民主參與仍然是政府管理中亟需加強的方面。

(一)政府管理創新中民主參與的不足

一是民主參與的形式上政府主導的色彩比較濃厚。從理論上講,公民和社會要體現對政府的“委托人、”“決定者”的角色,其在實踐中的參與就應該是主動的,是按照自身權利需求做出的行為。在杭州政府管理創新的民主參與實踐中,比較常見的形式是:政府就某個問題或某一領域做出開放的態勢,公民再以適當的形式“介入”。在民主參與不足、開放程度低的情況下,這些做法肯定是進步的,但是,從發展和完善的角度講,它還達不到“民主”參與的程度。

二是參與的廣度和深度有限。與第一個問題相一致,目前的民主參與還處于探索階段,公民參與哪些事務、如何參與、參與到什么程度,都缺乏明確的界定。比如“紅樓問計”這樣一個讓全體市民參與城市發展的措施,實踐中的效果與理想就有差距,愿意到這里獻計的市民主要是利益相關者,也有市民因為不相信它能夠產生“效果”而輕視它。

三是民主參與的保障機制不完善。處于探索中的杭州的民主參與,目前主要的注意力還集中在“興起”上,即要推動各種形式的民主參與,但在如何“持續”即保障機制問題上,缺乏全面的考慮。比如,民主參與中的信息傳播渠道、激勵機制、權利保障機制、政府回應機制等,還沒有健全起來。

四是民主參與主要作用于政府過程的改善,不完全屬于政府職能轉變的范疇[5]。目前杭州的民主參與主要集中在具體事情和具體政府部門,往往是根據民意來改變工作方式方法,提高工作效率和服務質量。這種參與能夠產生立竿見影的效果,比如針對具體部門的評估,立即就能在整改中體現效果,但是,其影響也局限于微觀問題,往往不涉及政府組織之間職能交叉、職能重疊等宏觀層面以及政府的基本價值等理論問題[6]。這也是杭州的諸多探索往往給人以具體、實在、有效的感覺的原因,具體問題的解決主要屬于政府過程層面,它與政府職能不是一回事。

(二)加強政府管理創新中民主參與的措施

一是擴大民主參與的空間。公民參與是現代民主政治的基本要求,也是人民民主的基本體現。現階段,擴大民主是必要的,不僅是在政府管理創新中,而是在整個社會生活中。為此,作為政府要轉變民主參與的觀念,將其作為常規的現象;擴大民主參與的空間,正確對待民主參與力量;主動回應民主參與的要求和行為。

二是建立民主參與的保障機制,并逐步實現制度化。政府管理創新、政治發展需要的是成熟而有序的民主參與。成熟的民主參與需要一系列制度機制做保障,有序的民主參與也是建立在制度化基礎上的。為此,需要健全信息公開制度、聽證制度、輿論監督機制、司法救濟制度等保障機制,在推動民主參與的過程中逐步實現制度化。

三是促進民主參與的重心從完善政府過程到促進職能轉變發展。在民主參與的起始階段,其目標集中于政府運行機制的改善是必要的,畢竟類似公務員工作態度改進、政府服務的改善等更易直接為公眾所接受,操作也較容易。隨著民主參與程度的加深和影響的擴大,它需要在促進政府增強社會職能、完善政府間職能配置乃至改變“官本位”等方面發揮重要作用。

杭州的經驗表明,現代政治中公眾和社會的民主參與是政府良好運行的重要因素,故擴大民主參與是中國社會政治發展的重要戰略選擇。傳統的中國政治設計剛性有余而彈性不足,很重要的原因是社會性因素不發達,民主參與不夠,政治生活缺少“減壓閥”。擴大民主參與,將使政治生活有更大的緩沖空間,形成社會和政府的有效互動的結構模式,推動政府管理創新和政治發展進程。

參考文獻:

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[3]吳建南,馬亮,蘇婷,楊宇謙.政府創新的類型與特征——基于“中國地方政府創新獎”獲獎項目的多案例研究[J].公共管理學報,2011(1).

[4]榮敬本,高新軍,何增科,楊雪冬.縣鄉兩級的政治體制改革:如何建立民主的合作新體制——新密市縣鄉兩級人民代表大會制度運作機制的調查研究報告[J].經濟社會體制比較,1997(4).

[5]朱光磊,于丹.建設服務型政府是轉變政府職能的新階段——對中國政府轉變職能過程的回顧與展望[J].政治學研究,2008(6).

[6]干敏敏,陳宇.試析政府績效評估中的公眾參與——以杭州市“三位一體”綜合考評機制為例[J].中共杭州市委黨校學報,2009(3).