農村“社區”與“行政村”辨析

李勇華

(浙江農林大學中國農民發展研究中心/馬克思主義學院,浙江臨安 311300)

一、現實亂象:認知怪圈

伴隨大規模“公共服務下鄉”而興起的農村社區建設熱潮,根據村莊的規模和空間分布,采取了三種建設模式,即“一村一社區”、“幾村一社區”和“一村多社區”。就全國大部分地區而言采取了“一村(行政村,下同)一社區”的模式,南方地區尤其如此。

在每年社區建設的實地調研中我們總會遇到的一個令人困惑的問題:在“一村一社區”作訪談時,村負責人會明確說,農村社區與行政村不是一回事,“外面爭取來的錢社區管,村里的錢村里自己管”。我們納悶,在這里村不就是社區、社區就是村嗎,怎么就硬分出個“社區”、“村”的不同呢?抽象一步說,農村社區與行政村兩者到底是怎樣一種關系?是兩個不同的范疇?還是同一個事物?抑或互有交叉?

從目前來看,關于農村社區與原有的行政村之間的關系,主要存在著三個方面的觀點。第一種,以農村基層、特別是村級干部群眾為代表,認為農村“社區”與農村“行政村”是兩個不同的范疇,指向兩個不同的領域。農村社區治理的是農村基本公共服務性事務,它是由政府“管”的;行政村治理的是村民自治性事務,它是村里自己“管”的。上述村干部的說法就反映了這一點。

第二種,以政府為代表,認為它們是同一個事物,在以行政村為單位建立社區的地方,農村社區就是行政村,行政村就是一個農村社區。無論是叫它農村社區也好,還是叫它行政村也好,其職能都是集農村公共服務與村民自治于一身的。十七大報告指出:“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制,擴大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。顯然,這里是把農村社區與行政村作為一個整體來論述的。

第三種,以學界為代表,“不同范疇”論與“兩者合一”論兩種觀點并存,莫衷一是?！安煌懂牎闭撜J為,從農村社區和行政村的管理體制和運行機制看,二者在責任主體、基本操作單位、工作內容等方面都存在差異[1]?！皟烧吆弦弧闭撜J為,農村社區與行政村的基本功能都是建設、管理和服務,建議將二者形成有機整體,合二為一,將“××村村民委員會”改設為“××社區村民委員會”,千萬不要把農村社區與行政村分開,否則,整個社區就會搞亂套[2]。

二、問題癥結:自治體性質

我認為,造成農村“社區”與“行政村”認知亂象的主要原因,是我國農村以行政村為單元的自治體的“群眾自治”的性質。

沈延生指出,迄今為止主要的自治理論只有三種:社會自治、地方自治和群眾自治[3]。行政村的村民自治,就是一種群眾自治,是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治。村民自治組織——村民委員會——不是國家政權或行政組織,是國家行政系統之外的自治組織;群眾自治組織主要治理自治體的自身事務,即“村務”,自治體可以自決涉及的幾乎所有事務,國家政權都難以進入或涉足;自治體不直接治理自治事務以外的政府性事務,即“政務”,國家事務若要進入自治體,或者說想要群眾自治組織幫助政府承接“政務”進村入戶,必須取得自治體的同意,基層群眾自治組織只有“協助”的義務。自治組織的負責人不是公務員,不脫離生產,不拿工資,由自治組織給予適當補貼。

地方自治,乃當今大多數現代國家采用的自治形式。它是指在國家主權允許的范圍內,基于地區居民的意愿,由作為法人而相對獨立于國家的地域性公共團體的自治機關自主處理一定的地方性事務。在歐洲,早在12、13世紀時,一些城市的居民就從國王或貴族那里取得成立自治市的特許狀,享有程度各不相同的自主權。19世紀以前地方自治的特點是:團體自治已經初具規模,但是像自治市、教區這樣的自治體尚未取得公法人的資格,并處于國家行政區劃與行政組織之外,依據英國習慣法,只被認為是私人團體[3]。產業革命后,地方自治制度出現兩個方面的重要變化,一方面,地方自治體成為獲得公法授權的地方公共團體(公法人),且被納入國家行政系統,成為國家的一級地方政府,地方自治體與國家行政組織合二為一?！暗胤阶灾沃浮钡挠胺Q典型。另一方面,地方自治精神在民族國家政治體制和社會生活中不斷得到擴張和普及,自治范圍愈加廣泛,內容更加充實,普遍依法設立郡市鎮村議會,郡市鎮村長和議會議員由直接選舉產生,自治的社會基礎更加廣泛。與群眾自治不同的是,第一,組織性質上,地方自治組織不僅是自治組織,同時又是一級政權機構,或曰地方性自治法人團體,在國家政權組織體系內具有獨立主體的地位。第二,治理事務上,與此相應,地方自治機構須負責兩大塊事務,一塊是上級政權下達或者國家法律規定的“委托事務”即“政務”,一塊是國家法律賦予地方自治體的自治事務,也即上級“政務”加上自身“自治事務”。第三,人員身份上,地方自治機構的領導人和工作人員是國家的工作人員,是公務員或國家聘用管理人員,拿國家工資,是“有給職”[4]。

日本地方自治體中的“村”相當我國的“行政村”。在法律地位上,日本的“村”與市、町一樣同屬“基礎地方公共團體”,“村”實際上是日本農村最基層的政權組織單位。每個村都是一個地方政府,其負責人和工作人員都是公務員,村長經選舉產生。“村”要承擔上一級自治體的“委托事務”,上級“委托辦理事項”依法定主義原則,但占相當比重,“以長野縣坂城町為例,該類工作約占全町工作總量的70% ～80%”[5]。

兩相比較,我國“社區”與“行政村”的“糾結”就是由此而生的:因為我國的行政村的村民自治及其組織只是基層群眾自治組織性質,而不兼具基層政權組織的性質。因而,行政村的職責是治理本村自治性事務,通過村民自治的方式管理好自治體的公共資源和集體資產,各類政府性事務的治理則理應是政府的職責;而農村社區建設就是由政府出面、政府出資構建以政府性公共服務體系為主的社會化服務體系,它是典型的“政務”,不屬于村莊自治事務,因而,農村社區建設的責任主體、運作主體是政府;由此得出:農村“社區”與“行政村”是兩個不同的范疇,它們指向兩個不同的治理領域,有著兩個不同的治理主體,承擔兩種不同的治理職責;農村社區治理的是農村政府性公共服務,行政村治理的是村民自治性事務。類似我國農村“社區”與“行政村”剪不斷理還亂的關系,在實施地方自治國家是不存在的,道理很簡單,其基層自治團體既擔當政府的角色,又扮演自治組織的角色,就政府性公共服務在自治地域的施行而言,它雖為地方自治團體,但作為一級基層政府,卻毫無疑義是組織和實施的主體。

三、理論辨析:兩者統一

那么,行政村的群眾自治性質,是否必然導致農村“社區”與“行政村”的分離呢?不盡然,甚至恰恰相反。

第一,治理事項的不同性質,并不構成兩者分立的理由。

不可否認,從治理的具體事項的類別和責任主體考量,當下社區與行政村確是有所側重。從歷史發展的視角,農村社區建設既然作為我國經濟社會發展進入到城鄉發展一體化歷史階段的重大戰略舉措,的確提出了原村莊治理所沒有的一些重要的新內容,主要是在“基本公共服務均等化”理念指導下大舉“下鄉”的政府性公共服務項目。但據此就斷論農村社區與行政村是兩種不同的事物的論據并不充分。

一是從治理主體看,這兩種不同性質的治理事項落地到行政村范圍,都是由村級組織具體承擔實施的。農村社區建設固然是政府公共資源和公共服務覆蓋農村基層的過程,但由此就得出它不屬村級治理的范疇之內,則顯然失之偏頗。因為從現實看,如前所述,全國絕大多數農村社區的政府公共資源和公共服務覆蓋農村基層的過程,是依靠原有的行政村的組織體系來運作的,或者說是由村級組織替代運行的,社區并沒有構建自己獨有的組織體系和運作框架。因此,兩種事務在村莊范疇是結成一體,并統一于村級組織的。何以如此?因為村級組織具有雙重使命。村級組織這種雙重使命,并不是今天才有的,而是從村民自治法定的那刻起,制度設計就賦予它的:一方面,它是基層群眾自治組織,實行自我管理、自我服務、自我教育,自主辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛等;另一方面,它有“協助”政府開展工作之義務;這就是通常所說的“鄉政村治”格局下村民自治組織“村務”(自治事務)、“政務”(政府事務)一肩挑,村域范圍內村務、政務可以兩分,但治理主體則始終合一。這里要區分“自治事務”與“治理事務”兩個概念。村級“自治事務”即“村務”,村級“治理事務”則不但包括“村務”,而且包括承接的“政務”?？梢?把政府性事務納入行政村的工作范圍,比如說目前階段突出表現為協助“下鄉”的政府性基本公共服務的供給,是村民自治的題中應有之義。由此來看,中國農村的基層群眾自治,從它墜地的那一刻起,就不是純“群眾”性自治,而帶有明顯的地方自治的印跡。筆者把它稱為“具有中國特色的‘類’地方自治的基層群眾自治制度”[6]。

二是從辨析邏輯看,以公共產品不同的供給主體上來區分“社區”與“行政村”,必然墜入謬誤。一個地域的公共品的來源或曰公共品供給主體往往是多種多樣的,如村域有政府性公共產品、合作性公共產品、社會資助型公共產品,甚至私人型公共產品。這些來自不同方面的公共產品都匯聚、落腳到同一個地域與人群,即同一個社會基層生活共同體——村。所謂“上面千條線,下面一根針”。在行政村范圍把它們整合成政府服務、村民自我服務、社會參與服務和市場化服務有機結合的多元協構的村域基本公共服務體系。若以供給主體的不同作為劃分的標準,那就不止“社區”與“行政村”兩種分法了。關鍵是,政府基本公共服務“下鄉”指的是公共品的問題,社區指的是地域和人群問題,它們根本是兩個范疇的問題,是性質完全不同的兩個概念(下述),因而,把公共品(供給)問題與地域社會問題混淆、等同,顯然是犯了極大的邏輯錯誤。

第二,把“社區”僅僅理解成政府性公共產品的供給組織和單元,是極端狹隘的。

造成農村“社區”與“行政村”問題上認識混亂的另一個重要原因,在于當下中國對“社區”范疇的功利主義解讀。“社區”范疇在當下中國具有多個層面的涵義。社區基礎層面的涵義,是人類基層社會的共同體。社會科學界公認,“社區”概念進入學科領域,當從1887年滕尼斯發表《共同體與社會》一書開始。德文 Gemeinschaft一詞可譯作“共同體”,表示任何基于協作關系的有機組織形式。滕尼斯在提出與“社會”相區分的“社區”(Gemeinschaft)這一概念時,旨在強調人與人之間所形成親密關系和共同的精神意識以及對Gemeinschaft的歸屬感、認同感。人與人之間具有共同的文化意識是其精髓。20世紀30年代,“社區”一詞由美國轉道引進中國。“它經歷了從德文的Gemeinschaft到英文的 community,然后到中文的‘社區’的語詞的旅行”,這時,“社區”概念已發生一些重大變化,它已降至社會之下,具有了地域性意義,社區被認為是在一個地區內共同生活的有組織的人群,被界定為一個相對獨立的“地域社會”[7]。它不但包括公共產品的供給,而且包括共同體內經濟生活、政治生活、精神文化生活乃至家族生活等人類生活的各個方面。而當下我國的實務界,則往往把“社區”理解成為政府向農村、農民輸送公共產品的組織單位,抽取了其作為精神和生活共同體的靈魂。這是因為,我國新世紀初開始大規模在農村建設社區,更多是受激于農村公共產品供給嚴重短缺的現狀,致力于城市公共服務“下鄉”,向廣大農民提供普惠性的基本公共服務。這種對“社區”的理解,既具有即時的局限性,又具有認知的片面性,與“社區”的原本涵義有較大偏離,成為造成實踐偏差的主要原因。

因而,理解“社區”,不能僅僅限于政府公共產品供給的視角,更應該從農村社會基層生活共同體的基本層面去把握,從公共產品供給(途徑)對農村社會基層生活共同體(目的)構建的意義層面去理解。也即政府向農村提供公共產品、實現城鄉均等化,并不是目的所在,從長遠看其目的(意義)如十七大所說,是把“社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。目前階段的公共品輸送,只是建設這樣的“共同體”的一個重要途徑和手段。

第三,無論從地域共同體范疇觀察,還是從社區治理的層面考量,農村社區與行政村都具有基本的一致性(就“一村一社區”而言,下同。)

一是“地域社會”的一致性。兩者所轄區域、人群完全一致、重合。當下我國農村的行政村基本保留了歷史形成的人類基層生活共同體的特征,行政村成員歸屬感與地域特征是統一的,村莊成員有著相同的文化偏好,村莊內部有著守望相助的習德,有著修睦守信和貶伐敗德的規約,它是一個比較理想的社區形態。正因為考慮到這一點,在全國大多數農村,社區的設置選擇在行政村層面,農村社區與行政村設置合一。

二是治理組織和主體的一致性。如前所述,目前絕大多數農村社區是依靠現有行政村的組織體系來運作的。為了適應這種變化,許多村把行政村黨的組織改稱“××社區(村)黨組織委員會”,行政村村民委員會改稱“××社區(村)村民委員會”。從行政村和社區治理主體來看,兩者也是一致的,就是行政村即社區范圍內的全體村(居)民。社區的治理事務雖然許多是政府提供的公共服務性事務,但政府是提供主體不僅不等于政府是運作主體,而且也不等于是決策主體,政府提供什么、提供多少、如何提供都要遵循村民意愿。因此,行政村的村民才是農村社區建設的真正主體。這也完全符合中央原旨。

三是治理組織性質的一致性。無論是新興的社區建構,還是長期以來的行政村建設、村民自治,其宗旨都是向村域范圍內的居民提供各種服務,改善村民生產生活狀況,其組織都具有一個共同的特征就是“服務性”,都是面向域內村民的服務型治理組織。

四是服務對象的一致性。村民既是社區和社區治理的主體或主人,同時,也是社區服務的對象或享用者。社區所供給的公共物品,如路、水、電、通訊、廣電、衛生、社會保障等,都具有普惠性、覆蓋行政村的每一個村民,都是以他們的滿意與否作為工作績效的檢驗標準。它與行政村的服務對象是完全一致的。

五是治理目標的一致性。21世紀初中央推出農村社區建設,實際上是實施城鄉一體化發展戰略的一個重大舉措。其目的就是在原有農村建設的基礎上,通過公共財政、公共服務的大規模“下鄉”,構建農村基本公共服務體系,把農村建設成為“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村,把農村社區重塑成為“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”,從而破解困擾中國經濟社會發展已久的“三農”問題。這也正是行政村長期以來的工作目標。

總之,當下的農村社區建設總體上應納入行政村建設的范疇,而絕不是并列于行政村建設之外的一個東西,更不是要取代行政村和村民自治,相反,它是后者不可分割的一個組成部分。從歷史發展的角度看,城鄉一體化發展下的農村社區建設大大拓展并賦予原有的行政村建設、村民自治以新領域、新內涵、新形態,標志著行政村建設和村民自治進入了一個嶄新的歷史階段。

四、實踐效應:利弊凸顯

那么,把農村社區與行政村視作兩個不同的范疇,從而分開運作,與把兩者看作一個有機的統一體,因而整體運作,它們各自的實踐效應如何呢?

(一)兩者分立之弊

也即兩者合一之利。前述“一村一社區”負責人的話的潛臺詞有四。第一,村域有兩套管理系統。一套是社區管理組織,一套是行政村管理系統,實際上兩套管理系統往往是人員大量交叉,但在村干部和村民眼里,它們卻是兩套不同的組織系統。第二,村域有兩套事務系統,分別由兩套組織系統掌管。一套是政府埋單的包括公共設施、公共事務在內的公共服務,它由社區組織管理;一套是村莊自治性公共事務,由行政村組織管理。第三,村域有兩套資金運作系統,分別支撐兩套事務系統。一套是政府包括政府各部門下達的或爭取來的資金,它們支撐政府性公共設施、公共事務等公共服務,這些資金是由社區組織掌控的;一套是村里自己的集體資產,用來支付自治性村級事務,它是由村級組織掌管的。第四,村域有兩套資金運作規則,分別適用于兩種類型的資金使用。一套是政府“下來”或“要來”的資金的運作,它的使用不必受《村民委員會組織法》和村級財務規則的約束,比如說,不必經過村民代表會議的討論、同意,而直接由社區組織自行決定其使用,此即所謂“上面爭取來的錢社區自己管”的含義;社區(村)干部說得很干脆:社區搞項目(上面爭取的資金),不通過村民代表會議和村委會也可以做,不然就可能做不成(村民代表會議通不過)。而村級集體經濟資金的使用,則必須嚴格遵循《村民委員會組織法》和村級財務制度所規定的程序,必須提交村民代表會議討論并同意,否則就是違反法律規定,引起廣大村民的強烈不滿。村干部和村民所以會有這樣的認知,是因為從內心里,他們根本沒有把“上面來的錢”看作自己(村里)的錢,因而也就根本沒有把它納入自己應該管治的范圍之內。

政府的錢是外來的,甚至是白給的,是外款,因此“外面爭取來的錢讓社區去管”;村里的錢是自己的,是自家的,是村民大家的,“村里的錢由村里自己來管,社區不要來沾手”。這種理解,實踐中造成了三種偏差。第一,對公共品供給資金來源的狹隘主義理解。片面認為,村里的基本公共服務項目,就應該由政府出錢,“社區(組織)你要搞公共服務建設,你就向上要錢去,你不要打村里錢的算盤,我們的事我們自己會管的”(村干部言)。由此,就萌生了一種自己不肯出錢,一切等、靠、要,一切依賴政府的心理和行為方式。在目前政府性公共產品與合作性公共產品還難以完全界分清楚的情況下更是如此,甚至即使是應該村莊集體出資的公共項目也拖著等待政府拿錢,形成“自己的錢包捂得緊緊的,拼命去掏政府的錢袋子”的壞積習。這必然影響到廣大農民對通用公共品的及時而有效的享用。第二,對社區建設的非主體的旁觀主義立場。由于把政府的投入視作是“外面的錢”,社區建設就被視為一種外贈品、“嵌入物”,非己所出的親生物,以至理所應當是政府的事情,而不是自己的事務,因而,以一種與己無多大關系的“旁觀者”、至多是“欣賞者”的身份和態度來看待自己的“家園”建設,更談不上主動的支持與參與,從而喪失了在社區建設中應有的主人翁精神和主體地位,對農村社區建設造成物資和精神雙層面的損害。第三,社區建設資金管理上的巨大隱患?！吧厦鏍幦淼腻X社區自己管”,也就是其使用不必經過村民代表會議的討論、同意,而直接由社區組織自行決定。這就意味著社區建設資金的管理上,存在著巨大的漏洞與風險。隨著社區建設的深入,各級政府下達到村里的各類資金及其種類都越來越多,各個政府職能部門的各類專項資金也往往與社區建設經費一并下達,其總量遠遠超出一般行政村集體經濟的收入,因而,如何管好這些資金,已成為行政村面臨的大問題。而“上面爭取來的錢社區自己管”致使大量資金在制度外運作,造成資金運作的嚴重失控,后患無窮。應該把“上面的錢”視作“村里的錢”,像村里的錢一樣,納入《村民委員會組織法》和村級財務制度之內嚴加管理,杜絕制度外運作[8]。

由此可見,村干部和村民對社區的理解發生了狹隘的功利主義的扭曲,在他們眼里,所謂社區僅僅是提供公共服務特別是政府性公共服務的一種官方組織、一類事務、一種工作類型,特別是一種經費來源,而非一個區域社會、一個生活共同體。由此,社區與行政村的連體關系被活生生地割裂了,社區涵義的完整性被人為地撕裂了。推動這種扭曲的背后,本質上是一個“錢”字作怪。要防止村級治理萎縮成為僅僅對“自己的錢”的封閉性管理的傾向。

(二)兩者分立之利

也即兩者合一之弊。調研中我們發現,農村社區與行政村分設,在現階段,有兩個好處。

第一,有利于厘清國家與行政村在村莊建設中的職責,促使政府增加投入。分清政府與基層社會在公共服務供給上的不同職責,哪些產品是政府型的,應由政府提供,哪些產品是農村集體型的,應由基層集體提供,哪些是政府與集體組織合作提供型的,這是搞好農村社區建設的基礎性工作。只有把各自的服務范圍、種類、職責厘清了,才能明確自己的特別是政府的工作目標、前進方向。第二,有利于防止對村級集體經濟的新式侵犯。農村社區與行政村的分設,“村里的錢村里自己管”的強烈意識,有利于防止上級把有些政府性的公共產品的供給強行轉移給村里的不當行為,抵制政府以公共服務提供為名對村級集體經濟的新式侵犯[8]。

五、合理走向:兩者合一

我們認為,在“一村一社區”類型,當下的農村“社區”與“行政村”表面看來雖有一定的區別,但理論上它們是統一的,實踐中兩者往往趨于合一,而且也的確以兩者合一的模式更為合理;從長遠看,兩者更是合二為一。因而,農村社區即行政村也,農村社區建設即村級建設也。

主張農村社區與行政村分設說到底是基于這樣的考慮:農村政府性公共設施、公共事業等公共服務應由社區來做,其建設經費、人員經費都由政府埋單,怕社區建設擠占了村里的集體資產,也即怕動用村里的錢去搞本該由政府埋單的基本公共服務建設,由此實現對村級集體資產的守護。其核心,是擔心農村社區建設會侵占農民的“錢袋子”,即侵害農民的權益。

我們也贊同首先要對村域的公共服務進行厘清,分清村務、政務,政府應義不容辭地承擔起政府性公共服務供給主體的責任,現在政府也基本做到了這一點。但厘清并不等于分裂。隨著城鄉發展一體化戰略實施和基本公共服務、社會管理事務的下鄉,村域的村務與政務大量交叉,而且,隨著城鄉一體化的縱深推進,兩者呈一方面界分日益清晰、一方面越來越呈融合之勢。因為,哪些應是政府承擔的公共事務,哪些應是村莊自治的公共事務,都有一定的歷史相對性,事務本身也有很強的整體性,很難切分得那么清楚。因而,在農村基層的治理中,社區與行政村是我中有你、你中有我,處于一種難以割舍的膠著狀態。若對農村社區與行政村強行兩分,勢必人為制造藩籬,甚至把社區與行政村拖入一種怪誕的對立關系。鑒此,應該在村域范圍內,做到四個統一:事務統一歸理,組織統一歸口,工作統一分配,資金統一使用。強調兩者融會合一,并不意味著公共服務的提供要擠占集體經濟經費,也不意味著村級集體就一味對政府“等靠要”,而是該由政府出的錢政府出,該由村里出的錢村里出,模糊地帶的商量著出,在此基礎上通盤考慮、整體盤活、有序運作、協調推進,而不是相互推諉、相互扯皮、相互等待,最終把行政村(社區)建設成為一個“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。

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