鄉村治理劣化對新時期扶貧開發的影響及對策研究

楊 帥,溫鐵軍

(中國人民大學,北京 100872)

一、從鄉村治理角度思考扶貧開發問題

(一)新時期扶貧開發內涵的轉變

當前,許多研究都指出農村留守群體及從事農業的勞動力呈現出嚴重的女性化和老齡化的趨向[1]。在農村勞動力結構和社會結構發生改變的背景下,中國農村的貧困已呈現出新的格局,其致貧機制和反貧困內涵都發生了重要變化。

一方面,因青壯年勞動力長達20年大量從農村流向城市,留守農村的老人和婦女群體自我發展能力不足,依靠自己的勞動收益維生已有困難,家庭生計越來越要靠外部的現金流入才能維持,這使得貧困農民生計現金化程度提高,進而必然帶來貧困標準的提高。

另一方面,與一般發展中國家(如印度等)普遍因農業人口占比過高導致高貧困率不同、與高城市化率(如巴西等)的發展中國家“空間平移、集中貧困”的非農化貧困也不同[2],中國恰恰是由于農業勞動力大量外流推高了農業勞動投入的機會成本,進而導致農業領域優質勞動投入不足、留守群體人力資本存量過低難以符合外部資本投資獲益需求而陷入發展困境。

(二)扶貧開發新格局對改善鄉村治理的需求

在發展中國家的反貧困領域呈現的一個普遍規律是:在資本要素極度稀缺的壓力下,以經濟增長為主要目標的政府會內在地具有“親資本(procapital)”的政策導向。只有當資本不再屬于稀缺要素、政府債務壓力下降的環境下,發展中國家的政府才可能有條件真正貫徹“親貧窮(pro-poor)”政策。

1980年代農村改革之后一段時間,中國在反貧困領域取得世界公認的重要成就,主要在于完成工業化原始積累之后國家減少從農業提取“剪刀差”收益[3],并在“家庭聯產承包責任制”之后恢復了傳統的小農經濟和村社自治制度,其制度收益迅速在農村釋放,從而為農村告別普遍貧困奠定了基礎。到1990年代,政府的反貧困戰略也是“創造增長極”和“產業扶貧”,體現的仍然是政府試圖在資本極度稀缺的貧困地區形成產業資本的政策導向。直到上世紀末,中國經濟才初步表現出經典理論意義的資本過剩[4]。在此背景下,扶貧政策才隨之調整為具有普惠性的“整村推進”和國際通行的瞄準貧困。此時,國家也全面啟動了“新農村建設”的國家戰略,并在2006年徹底免除農業稅的同時,出臺了一系列加強農村基本建設和社會福利的惠農政策;此后連續4年對農村投資總規模超過2萬億元,部分地帶動了農民在地化的非農就業。2007年以來,則更加強調農業的生態環保、社會文化等非經濟功能,并且在2008年明確提出了“資源節約型、環境友好型農業”的可持續發展目標。

于是,扶貧開發政策在經歷了80年代依靠制度性變革和國家經濟發展而大規模減緩貧困的階段、90年代以區域瞄準為主的開發式扶貧階段、新世紀后的以貧困村為單位瞄準的階段后,當前也需要相應地將瞄準目標下移到農村以留守的老人和婦女為主的弱勢群體;與此對應,反貧困的內涵也需從單一的促進貧困人口收入增長,轉向滿足弱勢群體維持基本生計和農業、農村可持續發展的需求。

這就對新時期扶貧開發帶來了新的挑戰:一方面,在這種情況下,無論是留守于農村的老人和婦女,還是勞動力價值已遭受了“多階剝奪”回到鄉村的第一代農民工[5],他們的人力資源存量都相對較低,很難符合產業資本的投資獲益需求,也難以符合奉行單一GDP增長且仍面臨資本稀缺困境的地方政府的發展需求。因而,只有在具有更多社會文化內涵的領域,其殘存的人力資源才有可能進行綜合開發轉化成多功能、多元化的社會資本。但在治理結構趨于劣化的鄉村社會中,社會資本卻難以形成。另一方面,在經歷了長期的去組織化后,由于鄉村內部缺乏有效的組織對接,政府扶貧資源在向農村傳遞過程中普遍會遇到交易費用過大的問題,使得資源傳遞的公平性和效率性都難以保證。此外,對于留守群體而言,除了維持基本生計的需求外,其養老、安全、娛樂等方面的需求也相對更加強烈。因此,扶貧開發的關注點也需要從單一的經濟收入的提高,轉向滿足弱勢群體的社會、文化需求的發展目標上來。

所有這些問題,都將我們對于當前農村扶貧開發的思考,轉向改善鄉村治理上來。

二、鄉村治理劣化對新時期扶貧開發的影響

鄉村治理劣化對扶貧開發的影響體現在三個方面:一方面,缺乏良好的治理很難保證弱勢群體的參與和受益,資源傳遞的公平性難以保證;另一方面,鄉村組織基礎弱化,使得項目成本高、資源動員困難,扶貧工作推進的效率大大降低;更為重要的是,在原子化的分散狀態下,本來就面臨物質資本和人力資本雙重缺乏的貧困弱勢群體也難以形成社會資本,沒有了進行資本積累的基礎,從而陷入排斥性發展的困境。

(一)“精英俘獲”與弱勢群體受排斥

“精英俘獲”是當前鄉村在對接外部資源時普遍發生的現象,它是影響扶貧資源公平傳遞的一個最重要原因[6]。在村莊原子化的狀態下,無論是政府資源還是外部產業資本都面臨著與大量分散農戶間交易費用過高的問題,往往由鄉村社會中的政治或經濟精英來代表鄉村社會與其對接,以內部化節約交易成本。本來,鄉土社會歷來就是精英政治,但是在經過了長期的演變后,鄉村的良性治理生態受到破壞,社區精英的行為選擇越來越偏離社區整體利益。這是長期制度變遷的一種結果。1980年代土地分戶經營后,鄉村兩級行政組織客觀上不再擁有維持自我運行的財產基礎,于是各地財政部門紛紛“放權甩包袱”。當宏觀環境嚴峻時,城市經濟危機的制度成本向“三農”領域傳導和轉嫁,引發農村經濟關系緊張,演變出歷史上曾經普遍發生、當代也有發生且在泛濫中的“劣紳”驅逐良紳,進而形成對鄉村治理所依存的社會生態的破壞[7]。

這在微觀層面也得到了個案的支持。例如,本文作者在調研中發現,某些村莊在1990年代中后期稅費征收任務加重時,那些手段強硬能完成征收上繳任務的村干部應運登臺,傳統的依靠“對下負責”來維系社區治理的鄉土精英逐漸被取代,村莊治理逐漸劣化。而當國家取消農村稅費并大規模向農村反哺資源時,農村體制內外精英率先求償、優先受益的利益要求,往往會演變成鄉村中爭奪外部注入資源的矛盾沖突。于是,當有外部資源注入時,一方面需要以這些精英作為代理來承接;另一方面,鄉村內部則出現大部分收益都被大農戶和精英占有的大戶治理、“大農吃小農”型的合作。在鄉村社會普遍出現“精英俘獲”侵蝕公共利益的問題。

另一方面,隨著鄉村精英從“保護型”向“營利型”角色轉變[8],可能照顧到社區內部弱勢群體的良紳治理機制也遭到破壞,往往導致弱勢群體遭受排斥。

在鄉土社會中,在血緣地緣基礎上聚落而成的小農村社是一個相對封閉的“利益共同體”[9],成員間有共同認同的文化倫理體系,社區精英是社區共同利益的代理者,在保護社區的過程中實現自身的利益,其權威來自于個人經驗和社區輿論賦予的威望[10],對弱勢者的保護和照顧往往成為精英個人威望增長的一種有效手段。在這種治理狀況中,弱勢者通常是受到精英的保護的。但從近現代以來,國家行政權力日益向鄉村社區滲透擠壓[11],加之市場消費主義價值觀的影響,鄉土社會的文化價值體系和社會網絡逐漸退化,成員間的聯系逐漸物質化、利益化。在這種治理生態中,已經蛻變為“謀利型”角色的社區精英,其行為逐漸疏離社區公共利益,并趨向于滿足那些具有強勢話語群體的利益,弱勢群體的利益難以得到關照。同時,占人口多數的普通農戶對于弱勢群體也趨向于排斥而不是保護。

于是,當扶貧資源到達行政村后,無論是依靠精英操控還是依靠大多數人表決,那些最需要被扶持而又最缺少話語表達的弱勢貧困群體,在這一組織系統中都普遍缺乏足夠的發言權和決策權,其利益往往不能真正被照顧到。同時,這種鄉村內部資源傳遞的不公平,顯然也很難指望鄉村外部的監督來解決——他們同樣存在著在鄉土社會監管成本過高的矛盾。

從貧困村的確定標準、確定方式、具體的瞄準過程及項目實施操作來看,弱勢群體自主參與的空間都很少。調查中發現,普通農戶不太清楚什么是村級扶貧規劃,也不太清楚資金來源,甚至對此并不關心[12]。實際實施中的規劃很多依然是靠政府操作、由村內少數精英參與制定的。既然貧困人口的參與得不到保證,扶貧資源難以有效瞄準也就在所難免。比如在整村推進實施的過程中,修路這樣的項目雖然改善了村莊的基礎設施條件,但貧困人口囿于自身發展能力的限制對其利用有限,受惠效果就不明顯;一些改善生活的項目,如飲水和沼氣等,由于需要配套資金,窮困農戶也通常難以參與[12]。與“整村推進”一起構成新世紀以來三大扶貧措施的另兩項——農村勞動力培訓和轉移以及產業化扶貧,到了鄉村內部也容易演變出“嫌貧愛富”的趨勢。典型調查就發現,勞動力轉移培訓項目實施初期,與招生組織者關系密切的家庭更有可能首先參加培訓[13]。而對于產業化扶貧,往往也是較富裕和自身資源開發能力較強的農戶,才能參與政府配合資本要素主體推進的以增加資源資本化收益為實質的產業化扶貧項目,并分享其中的收益。

因此,鄉村治理的劣化極大地影響了扶貧資源在社區內的公平傳遞,這甚至會加劇社區內部貧富差距。在沒有形成良性鄉村治理的情況下,單靠某些技術上的改進難以根本解決扶貧資源在村內傳遞中的公平性問題。

(二)交易費用過高帶來組織動員困難

農村經歷了近30年的去組織化改革后,農民越來越以原子化的形態置身于現代市場及社會環境中,這對扶貧工作的效率產生了深遠的影響。

首先,由于缺乏現成的組織載體,扶貧項目不可避免地面臨與大量分散的貧困農戶間交易費用過高而導致交易難以進行的困境。當前利用村“兩委”來組織項目實施,雖然一定程度上比直接瞄準農戶的組織成本小;但由于許多地區的村“兩委”在長期的去組織化流變中已經失去了對農戶的普遍動員能力,其降低組織成本的作用十分有限,且帶來資源分配的許多其他問題。扶貧項目深入到農村后往往需要重新組織,不僅動員成本極高,而且由于難以獲得社區內部各種社會資源的有效配合,項目實施的總成本被大幅推高。這在扶貧實踐中有很多案例。例如,一些民間組織在貴州山區修路扶貧,不到1萬元可以修1公里5米寬的山路,而政府扶貧項目同樣的工程量則需要8～10萬元。成本差異如此之大的原因就在于前者充分地動員了村內的勞動力參與,除了炸藥、工具、碎石機、碾壓機和技術員需要外界提供外,其余工程均由村民自己組織,大大地節約了成本[14?。

其次,弱勢群體所擁有的人力資本和自然資源存量較低,也難以自發形成社會資本,缺乏形成組織的收益基礎,因此組織化程度最低,對扶貧項目的參與程度也最低。現實中扶貧項目的選擇要么由村干部包辦、要么干脆由政府統一指定。這樣扶貧項目很難貼近貧困群體的真實需求,不僅項目的公平性受到影響,減貧效果也大打折扣。而且,若沒有一個強有力的社區組織帶動,則項目效果也很難持續。

(三)治理劣化和排斥性發展的相互強化

更為根本的問題在于,由于留守人群的物質及人力資源存量普遍較低,他們在鄉村治理劣化狀況下也難以自發形成社會資本,缺乏資本積累的基礎,從而被排斥在發展之外;這種排斥反過來又加劇了貧困地區的資源流出,同時也會加劇村莊內部的分化,進一步削弱鄉村治理基礎,從而形成治理劣化和排斥性發展的相互強化。

一方面,分散的留守個體缺乏資本積累基礎,從而遭遇發展的排斥。分散經營的小農戶由于談判能力弱、獲取信息能力弱,往往只能被動接受市場低價格及價格波動帶來的風險[15]。并且,在資源和優質勞動力紛紛流出的情況下,這些弱勢的貧困個體應對各種自然風險的能力也越來越弱。市場風險和自然風險的強化,帶來的直接后果就是資金和優質勞動力不斷地從貧困地區流出。使得農村社區的人力資本和物質資本更為缺乏,那些以婦女、老人等弱勢群體為主的貧困人口越來越缺乏基本的發展能力。

另一方面,原子化的農戶難以自發形成合作,缺乏構建良性治理的基礎。無論是由政府、社會組織等主體推進的各種發展項目,還是其他市場主體試圖建立的與農戶間的合作,都由于缺乏現成的組織載體對接,不可避免地會遭遇任何外來主體進入鄉土社會時都會面臨的與大量分散的農戶間交易費用過高而導致交易難以進行的困境。這使得當前無論是依靠市場還是政府的力量所推進的扶貧項目都難以獲得持續的效果。而且,由于難以充分動員,缺乏參與和監督,往往會在資源使用、收益分配中產生大量的問題;這不僅使得農戶的真正合作難以實現,也會引起鄉村內部的進一步分化,使得鄉村治理更加難以得到改善。

三、改善鄉村治理促進扶貧開發的建議

隨著農村貧困人群呈現出以老人、婦女等弱勢群體為主的新特點,扶貧開發的目標應設定為對這些群體多元化需求的滿足;而隨著農業多功能性、生態文明理念、以及“資源節約環境友好型農業”發展目標的提出,就更需要鄉村治理與扶貧開發的目標與時俱進地考慮如何體現生態文明內涵的農村多樣化和農業多功能性。并且,隨著扶貧及諸多惠農政策資金投入力度不斷加大,當前迫切需要反思的是如何明確農民合作組織的目標模式,在此基礎上推動以廣大弱勢群體為本位的“再組織化”,體現這些惠農政策的“普惠制”原則。但是,在市場經濟條件下和當前的行政生態下,能夠促進公平、保障貧困的弱勢群體權益的合作社很難自發形成,需要代表社會整體和長遠利益的國家戰略特別扶持。

據此,在結合各地實踐探索的基礎上,提出相應的政策建議:

(一)結合留守群體需求加大社會文化領域投入力度,提高其參與性

對于留守在農村中的老人、婦女及其他弱勢群體,由于其自身人力資本、物質資本及社會資本存量都比較低,在單一的經濟領域往往很難自發形成合作;同時,由于鄉村的文化價值體系和人際網絡伴隨著農戶原子化的過程已近乎散失,社區內部也沒有生成合作文化的社會氛圍。因此,要提高這些貧困群體的組織化程度,必須首先重塑社區內部的文化價值體系。因為,文化本來就是社區同質性的一種非物質承載,對鄉村文化的重建本身就是增強社區合作意識、合作能力的過程。并且,投入小、見效快且本來就不以物質利益衡量的文化生活領域本來就是農村中最容易產生合作的領域。

文化合作之所以制度成本較低,是因為文化生活本來就蘊藏于鄉村社會之間,只需要適當的力量就能帶動起來使之重新煥發生機,而不必用高成本的投入去重建。作為一種習俗的鄉村文化,既有千百年來的歷史慣性,也有近代以來的全新內容。特別是民間傳統節日和重要禮儀,都承載著鄉民們重要的生活理念。而文化合作之所以見效快,是因為農村中大量優質勞動力被城市吸納以后,農村留下的老人、婦女、兒童等弱勢人群對于基本的娛樂、交往、被關心、共同生活等精神文化領域的訴求愈發強烈卻長期被忽視,一旦有人組織文化活動,會很快在他們中間激起共鳴。文化領域的合作活動,有助于改變他們的精神文化生活和邊緣化狀態。同時,他們本來就是鄉村傳統文化的最主要載體,其對農村文化傳播和發揚的能力甚至要高于外出的青壯年勞動力。

從文化和社會生活領域進入逐漸形成合作,這在許多基層實踐案例中都得到了體現。例如,在河南省L縣H村,大部分青年勞動力都外出打工。在當地掛職干部、外來志愿者及其他社會力量的共同幫助下,村內的老人、婦女從辦文藝隊和老年協會入手,喚起了這些弱勢人群的廣泛參與,最后結合自身特色發展出從事胡蘿卜生態種植的經濟合作社,取得了良好的經濟和社會效益。尤其值得一提的是,從文化組織入手提高了參與性的同時,也帶來了社區文化價值和良性治理生態的改變。

(二)以外部資源注入為契機改善鄉村治理,重建農村社會資源動員體制

以外部資源注入為契機發育農戶自主治理組織,可以有效解決扶貧項目在農村推進時效率低下的問題,它一方面可以大大節約與分散小農間的交易成本;另一方面可以充分地動員社區內部各種資源,對外部的扶貧資金形成很好的補充;此外,社區自主組織可以提高其在項目設計、項目資金使用中的參與性和發言權,從而更有可能提高項目的針對性并對資金的到位情況形成更好的監督。

作為2001-2010年間最重要的扶貧開發措施,整村推進就是希望利用參與式的方式動員貧困村農戶廣泛參與到項目的選擇、實施和監督過程中,并利用較大規模的綜合性扶貧投資改善貧困村的生產和生活條件。從一部分取得了較好效果的整村推進項目試點的實施經驗看,其最主要的特點在于良好的村級治理結合大規模的扶貧資源,產生了最大的扶貧效果。一方面,正是由于大規模外部資源的持續投入,才帶動了村內的資源投入,這些資源要么外流(主要勞動力外出,資金通過儲蓄流向城市),要么在無益的活動中浪費(如在農村盛行的打牌、打麻將和賭博活動)。沒有外部資源的支持,社區精英也沒有能力和意愿單獨投資于社區的發展,社區治理也難以得到改善。另一方面,如果沒有一個有效的良性治理結構來對接,外部資金就不可能得到合理的使用,村民甚至為爭奪外來資源和利益產生新的矛盾。在部分整村推進項目村就發生了這樣的情況,使項目不能順利進展,更不用說形成社區良性治理和可持續發展能力了。

因此,通過實施外部項目同步推進村級治理改善,可以從內部動員大量的社區資源與扶貧資源相配合,進而逐步形成扶貧和治理改善互相促進的良性機制。

(三)政府主導構建綜合性合作框架,提高弱勢農戶自我發展能力

眾所周知,傳統小農之所以能維持生產經營,在于其符合恰亞諾夫“勞動-消費”均衡模型所描述的機制[16]——以滿足家庭消費需求為經營目標的農戶不能開除戶內勞動力,因此農民可以不計算維持生存的那部分生產成本。而在工業化和市場化的大背景下,農業勞動力投入的機會成本被外出打工得到的工資不斷顯化、不斷抬高;由于農業的比較收益低下,單靠農業生產經營很難獲得穩定收益;即使靠開展經濟合作,在單一領域的收益也往往難以應對巨大的市場波動風險及自然風險。因此,單單依靠生產領域內的簡單合作仍難以使農戶擺脫發展的困境,全世界單純搞生產的農業合作社大部分是失敗的。

從東亞其他小農國家和地區以及本土諸多鄉村建設實驗來看,只有發展集金融合作、購銷合作、專業合作三位一體的綜合性合作組織,并通過立法給予其在若干涉農領域排他性權力和政策優惠,才能真正使受到資源約束的小農戶獲得可持續的發展機會。而從一些中國本土的農戶實踐案例來看,也是由于在多個領域內開展合作,才能實現綜合收益與運行成本的平衡,實現經濟可持續發展。

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