鄉村治理視閾下村規民約的完善路徑

謝秋紅

(重慶市委黨校,重慶 400041)

一、村規民約的意義

(一)基層民主建設成果的重要體現

黨的十八大指出,在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督,是人民依法直接行使民主權利的重要方式。作為基層民主權利行使的產物,村規民約是針對農村公共事務,經由村民大會討論、多數人表決通過的“社會契約”,其村民公共參與的特質反映了鄉村治理的自治性和民主化程度。村規民約的制定和實施是實現村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的有效路徑,其進一步規范是完善基層民主制度的重要體現。

(二)農村社會治理機制的重要組成

基于中國農村經濟社會結構的變遷,農村社會的治理機制呈現出這樣一個大致發展脈絡:傳統的中國鄉村,自給自足經濟條件下的社會關系依靠宗法倫理來整合,國家的介入和干預程度較低;新中國成立后的人民公社體制下,國家行政權力對農村社會實行高度的控制和整合;改革開放以后,農村社會的治理體現為法治與自治并行。從法治來看,由于種種原因,農村法治建設滯后于城市,主要表現為:在治農的觀念和手段上,重政策、用政策多于法律;涉農立法尤其是農村社會立法明顯不足,農民的主體地位、基本權益尚未得到充分的確認和保障[3];涉農法律不完善,多數原則性強、可操作性差,效果不明顯;農民的法治觀念淡漠,鄉村社會秩序多有“人治”成分。此種情景下,農村社會的發展迫切需要相關規范來引導農民的行為,而以信念、風俗習慣、社會輿論為基礎兼具有契約法理性質的村規民約正好可以與國家法律互為補充、相互作用,共同治理農村社會。

(三)中華傳統道德文化的重要傳承

村規民約歷來就是“鄉土中國”傳統文化的一個載體。舊時的族規、鄉約主張和維護封建等級綱常,反映了宗法族派的鄉村權力文化,雖有糟粕但也傳承了一定的倫理道德。現代村規民約作為村民自治的基本準則,以倡導社會主義新風尚、維護公序良俗為目的,它既是村民諾行的“權利義務書”,又是大家遵循的“道德守則”。農村社會屬于“熟人社會”,發端于城市的現代文明在產生全面影響的同時,農村社會仍然保有一種內生秩序,這部分內生秩序因地理環境、血緣親情、傳統觀念而生成建立,主要靠自然法則、村規民約來維系治理。而村規民約能發揮作用的關鍵在于,它蘊含和延續了傳統道德文化的內容,與人們的價值觀相契合,在農村社會具有共識性和可接受性。傳承傳統道德文化同時符合現代法治精神的村規民約,對于規范村民自治行為、加強農村精神文明建設、構建和諧鄉村具有重要的現實意義和推進作用。

二、當前村規民約存在的問題

盡管村規民約的意義顯然,但根據筆者問卷調查的結果以及實證考察和案例分析,村規民約的建設目前存在以下四大問題。

(一)規范性欠缺

1.偏口號無實效。一些村規民約的條文籠統、抽象、涵蓋面廣,道德宣言式、倡導式的條文多,明確村民具體權利義務的條文少。作為行為規范,此類村規民約缺乏操作意義,實際作用不大。

2.重義務輕權利。較多村規民約存在著權利義務不對等、義務本位思想突出的情況。“不得”、“不準”、“禁止”之類的義務條文顯見而居多,權利條文少見且面窄,一般僅涉及人身權、財產權,基本不涉及民主政治權利。此類村規民約不利于培育村民作為國家公民的主體意識和權利意識。

3.與現行法律沖突。當前,多數村規民約均能依法而訂,但也有一些留有封建殘余,違背國家法律的精神,明顯不當、不合理。例如,有的村規民約規定“有兒戶不許外來女婿落戶”,“本村寡婦外嫁他村的不能繼承丈夫的遺產”,甚至曾有村規民約規定外出未婚打工女要想領到土地轉讓補償金,須先到醫院做“貞潔鑒定”,以防她們在外嫁了人又沒回來轉戶口,巧取村里的福利。這些帶有歧視的規定,與現行法律相沖突,侵犯了村民的相關權益。

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4.重罰輕教。在約束手段上,不少村規民約采取罰款、取消福利優惠等為主的經濟處罰措施,較少運用規勸、說服教育的方式。這種剛性有余柔性不足的村規民約,缺少作為一種“社會契約”所需的平等、寬容、妥協性,既不利于從正向引導、培育村民的自律,也不利于化解村民糾紛時的溝通協調,更有可能因違法的罰款規定而影響其效力和權威。

5.形式不一。多數村規民約都能采用成文形式,但繁簡、格式各異。有的短則寥寥幾條,不具操作性;有的長則洋洋幾十條,事無巨細照搬法律,不具針對性。此外還有一些不成文形式的村規民約,比如有關集體經濟組織成員權的分配問題,很多地方是通過村民小組“一事一議”確定下來后再口口相傳,有的地方甚至用抓鬮的方式來確定,都被視為當地的村規民約。

(二)民主性不足

村規民約應該是村民充分行使自治權的成果體現,是基層民主的產物。但實際上,無論是制定程序還是實質內容,村規民約的民主性均顯不足,這一問題在各地呈現的表象、程度略有不同。例如,筆者調研的重慶市大足區龍崗街道所轄的四個社區,系城鄉一體化中建立的新型農村社區,其制定村規民約的程序一般是:先由代表就關涉重大利益的事項收集民意,再召開至少有80%的戶主參加的大會,以舉手、賭咒等形式表決,過半數即通過。這一過程及結果雖具備了一定程度的民主性,但并不完全充分。其一,代表收集的民意有時甚至可能總是那些勢力較大、有威信的少數家族意志的反映,其他多數人的意志被忽略。其二,決策的內容很少或基本不涉及自治、選舉、信訪、糾紛解決等民主政治權益。其三,討論決策的主體往往是擁有單獨經濟權利的村民小組,人為操作空間頗大。由此,村規民約的民主性就打了折扣。此外,在城鎮化率偏低的邊遠地區,村規民約的民主性問題更加突出。比如,有的村規民約是由鄉鎮政府統一制定的而不是村民共同商定的;有的村不召開村民會議討論而直接宣讀村規民約。民主性不足降低了村民的參與度、認同度,還會影響村規民約的合法合理性。

(三)時代性滯后

隨著城鎮化、城鄉統籌的進程,農村經濟社會條件較之過去發生了巨大變化,但囿于地域、文化等因素,村規民約往往不能及時反映時代的變化,適應發展的需要。比如,有的村規民約是自上世紀90年代初甚至更早時期制定的,到今天既未被廢止又未作過修改,很多內容明顯過時。又如,很多村并入城區后,原有的生產方式甚至組織形式已不存在,其村規民約中的諸如禁止砍伐毀壞樹木、禁止損害耕地等類似規定就只是一種習慣性的保留,實際已無意義。保留傳統卻不與時俱進的村規民約,將難以適應農村經濟社會進一步發展的需要,從而遭遇地位的尷尬、權威的降低甚至喪失。

(四)可執行性不強

一是如前所述,有的村規民約屬于口號型、宣傳型,少有或沒有規定村民的具體權利義務,基本不具備可執行性。二是村規民約因欠缺民主性、合法性而影響和制約了其執行效果,有的遭到村民的抵制,有的在村民中引發了糾紛,有的被訴至法院后被認定無效。可執行性不強導致村規民約的約束力弱化,使得那些亟需解決、而法律尚未觸及的農村問題被擱置或放大,影響了農村社會穩定。

三、完善村規民約的對策建議

針對這些問題,筆者認為,應以“村規民約法治化”為基本路徑來完善村規民約建設。所謂村規民約法治化,是指村規民約在國家法律框架內運行,其制定、實施、審查監督等均符合法治精神。事實表明,當代村規民約已經“從國家法律效力體系的外部轉為法治實踐的社會基礎”,是一種“法治的民間實踐”[4]。村規民約法治化,是國家、社會依法治理的具體落實,它有助于提升村民自治的民主程度,保障鄉村傳統道德文化的延續與發展,并通過化法為規、依規建制來推進農村法治化的進程。其重點包括:

(一)明確村規民約的法律地位

在農村社會管理中,村規民約應扮演何種角色、發揮何種功能,理論上既無統一界定,現行法律亦無明確規定。在國家層面,僅有《村民委員會組織法》的第10條、27條、38條對村規民約作了原則性規定。除此之外,法律并沒有對村規民約的性質、效力、適用范圍等作具體規定。在地方層面,一般也是參照《村民委員會組織法》對村規民約僅作了原則性規定。因此,為了更好地實現基層民主和農村自治,首先應從立法上明確村規民約的地位,在“有法可循”的基礎上來規范村規民約。國家層面最好能統一規范,但在全國性的法律法規尚未出臺之前,地方亦可嘗試先行立法進行規范。立法中應明確的內容主要有:村規民約作為“民間法”的性質和地位;村規民約的適用范圍,包括適用的地域和事項;村規民約的有效條件,比如要符合村民意思自治、程序合法與內容合法等條件;村規民約的效力,主要是在糾紛解決中作為依據的效力;村規民約的基本制定程序;村規民約的備案、修改、審查機制。進行地方立法時,既要結合憲法、民法通則、物權法、行政處罰法、村民委員會組織法等國家現行法律法規的原則精神,又要考慮當地農村經濟社會的實際情況,還要尊重農村基層自治組織的自治權利。

(二)構建制定村規民約的正當程序

村規民約的制定程序必須是正當的,即程序應具備合法性、公開性、民主性和參與性。構建這一正當程序須把握幾個原則:

一是制定主體法定原則。即只有村民會議是制定和修改村規民約的法定主體,只有村規民約可對本村公共事務和公益事業予以規定。村民會議可以授權村民代表會議決定相關事項,也可以授權某個村民小組規定和處理其經濟利益分配事項,但其操作過程、分配形式都應遵照村規民約的統一規定,不得假借村民小組之名實施侵害村民權利的行為。

二是制定程序規范原則。即地方性法規或政府規章中應對村規民約的制定程序作出原則規定,以指導各地村規民約的具體制定。遵循《村民委員會組織法》的精神以及已有實踐經驗,筆者認為,村規民約的規范制定程序應包括如下基本要素和步驟:(1)廣泛宣傳,發動群眾參與,征求民意。(2)由村民會議民主推選村規民約制定小組成員。村民會議應當有本村十八周歲以上村民的過半數,或者本村三分之二以上住戶的代表參加。(3)由制定小組草擬初稿,并提交草案到村民會議討論修改。(4)基層司法部門或村社法律顧問審核把關。(5)召開村民會議討論、表決,經到會人員的過半數通過。(6)報鄉鎮人民政府備案。(7)公布實施。

三是制定內容合意原則。即在村規民約的制定中,要弱化基層政府的絕對影響和干預,強化村民和村民會議的自覺自主。從前述問題來看,村規民約的制定并非一個獨立的過程,村規民約的內容也不完全是村民意志的集中反映,基層政府和村級組織極容易操縱和控制這種“合約”過程[5]。由于村民往往是被約束的對象而不是合意主體,對這樣的村規民約就難以主動遵守執行。因此必須強調基層政府對村規民約只負有指導、審查和監督的職責,絕不能代替村民來制定村規民約。

(三)健全村規民約的審查監督機制

一是健全鄉鎮政府的監督機制。第一,落實備案審查制度。鄉鎮政府應設立具體部門對村規民約進行備案審查,不能只備案不審查,不僅要審查村規民約的制定程序是否民主合法,還要審查村規民約的內容是否合法合理。發現問題要及時反饋,并責令村民會議改正。第二,建立定期檢查制度,鄉鎮政府對轄區內的村規民約應定期檢查,及時督促各村村民會議清理和調整已不適應社會發展需求的村規民約,要堅決制止那些不合法的“土規定”及其對村民權益造成的侵害。第三,建立專家審查制度。鄉鎮政府可以委托法學專家、律師或第三方機構對村規民約進行審查;有條件的鄉鎮政府可考慮給予各村一定補貼以鼓勵他們聘請法律顧問或者建立內部審查機制。

二是健全司法部門的監督機制。司法部門的監督作為一種事后監督,不僅是村民權益的最后一道救濟途徑,也是審查監督村規民約合法性的最后一道關口。完善這一機制時,既要注意司法權與自治權各自的管轄關系,又要注意司法監督與行政監督之間的銜接配合。具體來說,在違法村規民約侵害村民權益而引起的訴訟中,法院首先要審查被訴村規民約的合法性,再判定侵權事實是否成立。對合法的村規民約,法院應直接認定其效力并作為審理的依據;對不合法的村規民約,法院不能直接予以撤銷。因為村規民約是村民自治的結果,作為國家權力的司法權不宜直接干預自治權,法院只能就個案認定村規民約違法及侵權的事實并依法維護受害人的權益。根據現行法律,不管是作為一起行政案件還是一起民事案件,司法都沒有權力對村民的自治規則進行直接糾正[6]。對違法的村規民約,法院可提出司法建議,由鄉鎮政府責令村民會議改正。

(四)提高基層社會管理者和農民的法治意識

在農村社會管理中,尚有不少管理者對村規民約的認識不到位,運用法治思維和法治方式來促進基層自治、加強和創新農村社會管理的能力有待提高。比如,有的鄉村干部對待農村問題缺乏積極的規則意識和責任意識,認為農村社會秩序仍應依靠村長、族長等權威人士的個人威信、能力來建立和維持,國家法律、村規民約的作用都不大;有的消極看待農民的自治能力,認為應強化國家層面的法律治理,弱化民間層面的村規民約治理。對這些不甚準確的認識和思想,都應該予以糾正。建議通過完善村規民約的地方立法、管理機制來加強基層社會管理者對村規民約法治化的重視;通過設定合理的考核機制來推動基層社會管理者的指導監督工作;通過建立村干部法制培訓機制來提升其法律知識和法治觀念。

農村社會能否穩定有序,村規民約是否有效,最基礎的在于農民法治意識的提高。筆者認為應繼續在農村開展多形式的、切實的法制宣傳教育,特別是對與農民切身利益相關的法律一定要加大宣傳力度,培育廣大農民的民主精神、契約精神、公民意識、規則意識。地方可以制定為農村配備法律顧問(或相關法律職位)的規劃,通過政府購買、公益服務、村民聘請等多種形式完善農村法律服務體系[7],爭取盡快做到一村一法律顧問,不斷提高農村社會自我管理、自我創新的能力。

參考文獻:

[1]趙麗敏.村規民約在新農村法制建設中的現代化和法治化轉換[J].公民與法,2010(3).

[2]楊建華,趙佳維.村規民約:農村社會整合的一種重要機制[J].寧夏社會科學,2005(5).

[3]薛剛凌.農村法治建設研究[M].北京:中國方正出版社,2009.

[4]李學蘭,柴小華.當代法治實踐中的村規民約——滕頭村村規民約的文本解讀[J].甘肅政法學院學報,2010(5).

[5]于建嶸.失范的契約——對一示范性村民自治章程的解讀[J].中國農村觀察,2001(1).

[6]孟剛,阮嘯.村規民約的司法審查研究[J].國家行政學院學報,2011(3).

[7]杭州市司法局課題組.城鄉變遷背景下的村規民約研究——以杭州市為例[J].法治研究,2012(12).