耕地保護(hù)主體分析綜述

侯可楊

(天津市瑞博土地開發(fā)整理有限公司 天津300221)

耕地保護(hù)主體分析綜述

侯可楊

(天津市瑞博土地開發(fā)整理有限公司 天津300221)

有效加強(qiáng)耕地保護(hù)，確保糧食安全，已成為當(dāng)前社會各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。探討了我國耕地保護(hù)的主導(dǎo)性主體、實(shí)施性主體和公眾主體在具體工作中的優(yōu)缺點(diǎn)，從強(qiáng)化政府職能、加強(qiáng)農(nóng)民思想意識教育、拓寬公眾參與途徑等方面提出了充分發(fā)揮耕地保護(hù)主體有效作用的主要措施。

耕地保護(hù) 糧食安全 主體

根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2013年我國糧食總產(chǎn)量達(dá)到60,193.5萬t，實(shí)現(xiàn)了2004年以來糧食“十連增”，這一數(shù)據(jù)雖然喜人，但是對我國來說糧食安全情況并不樂觀。以 2012年數(shù)據(jù)為例，我國糧食消費(fèi)有近 14%需要進(jìn)口，糧食自給率不足 86%，明顯低于我國糧食供給自給率 95%的目標(biāo)。2013年《全球糧食安全指數(shù)報告》統(tǒng)計，我國的糧食安全指數(shù)位列全球第 42位，以上數(shù)據(jù)都說明我國在糧食安全方面處于十分危險的境地。

近年來，雖然我國在政策層面上對于糧食安全的重視程度不斷加強(qiáng)，但是在城鎮(zhèn)化水平迅速提高、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的前提下，保證糧食安全的最基本前提——耕地的數(shù)量卻一直處于下降趨勢，而如何有效加強(qiáng)耕地保護(hù)，確保糧食安全，已成為當(dāng)前社會各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。

1 耕地保護(hù)中主導(dǎo)性主體——政府

由于我國實(shí)行土地公有制，土地屬于國家和集體所有，土地所有者對土地享有擁有、占有、使用、收益和處分的權(quán)利，同時《土地管理法》又規(guī)定國家可以為公共利益的需要征收集體所有的土地，這就決定了國家及其權(quán)力代表——政府在各項(xiàng)土地管理(包括耕地的使用、保護(hù))過程中具有絕對的主導(dǎo)權(quán)。在實(shí)際情況中，我國政府對耕地保護(hù)也確實(shí)發(fā)揮了其功能。

1.1 政府在耕地保護(hù)中的引導(dǎo)作用

政府作為全體公民的代表，其根本任務(wù)是維護(hù)社會公共利益，而耕地保護(hù)正是當(dāng)前國家、集體、個人利益的重大社會化問題。因此，我國政府對關(guān)乎糧食安全的耕地保護(hù)尤為重視，通過行政手段和多種途徑發(fā)揮了政府在耕地保護(hù)中的作用。多年來，我國政府制定了《基本農(nóng)田保護(hù)法》，實(shí)施了土地用途管制制度，制定了 18億畝耕地紅線政策，將耕地保護(hù)列為重點(diǎn)工作。在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中規(guī)定“地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)”，明確將政府確定為耕地保護(hù)的主體。同時，為激發(fā)各級地方政府保護(hù)耕地的積極性，國家實(shí)行《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》，將耕地占補(bǔ)平衡納入政府考核工作范圍，從政策、法律上對土地的使用者、經(jīng)營者乃至管理者予以約束和管制。不斷完善的耕地保護(hù)相關(guān)法律，極大地遏制了耕地減少的趨勢，成為我國耕地保護(hù)的絕對主體力量。

1.2 政府在耕地保護(hù)中的負(fù)面影響

在政府主體積極發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，也不乏個別地方政府在政績、權(quán)錢及其他因素的影響下，無視法律的威嚴(yán)，私自批地、違法占地，從而導(dǎo)致大量耕地被占用、破壞。據(jù)國土資源部統(tǒng)計 2011年，全國發(fā)現(xiàn)違法用地行為 7萬件共 5萬 hm2，其中涉及耕地1.76萬 hm2，占總違法用地面積的 35%；2013年，共發(fā)現(xiàn)地方政府在土地利用和管理方面存在的問題2.38萬個，涉及土地面積 20.12萬 hm2，其中就涉及部分地方政府執(zhí)行耕地保護(hù)制度不夠嚴(yán)格，如違規(guī)占用基本農(nóng)田建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)園等，減少了耕地的有效面積。

由此可見，如何有效減少政府失靈、不作為甚至違法行為，是當(dāng)前應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

2 耕地保護(hù)中的實(shí)施性主體——農(nóng)民

農(nóng)民是耕地的直接使用者，是耕地能否真正發(fā)揮其生產(chǎn)功能的關(guān)鍵。

2.1 農(nóng)民使耕地充分發(fā)揮生產(chǎn)價值

作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)民千百年來通過在土地上辛勤耕作，一直過著自給自足的小農(nóng)生活。正是這一傳統(tǒng)，使農(nóng)民對土地的依賴感遠(yuǎn)超過其他國家，也為農(nóng)民保護(hù)耕地提供了最大的動力，使他們勇于同各種侵占耕地的行為作斗爭，包括對政府的征地行為進(jìn)行抵制。雖然當(dāng)前農(nóng)民抵制政府征地的多數(shù)原因在于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置方式不合理等，但其結(jié)果在一定程度上仍對耕地的減少起到了一定的緩沖作用。

2.2 農(nóng)民是耕地被破壞的重要因素

在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，農(nóng)民的生存環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，對耕地的感情和認(rèn)識也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，對耕地的依賴性日益降低。

2.2.1 撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，耕地數(shù)量無形減少

現(xiàn)代信息化的普及，使農(nóng)民的視野更加開闊，對生產(chǎn)方式的認(rèn)知也不再局限于單純的農(nóng)業(yè)耕作，尤其是年輕一代的農(nóng)民更加向往城市生活。加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷增加，糧價又偏低，糧食生產(chǎn)沒有利潤，降低了農(nóng)民耕種的積極性，這就促使大量農(nóng)民紛紛棄耕或撂荒，進(jìn)城務(wù)工。據(jù) 2011年國土資源部調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國每年撂荒的耕地近 200萬 hm2，另外還有大量的“雙改單”現(xiàn)象造成的隱性拋荒，使耕地數(shù)量不斷隱性減少。

由于撂荒、棄耕行為具有隨機(jī)性和不確定性，其造成的耕地面積減少在土地管理中難以發(fā)現(xiàn)，使得國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，政府難以做出正確的土地管理決策。

2.2.2 不注重保養(yǎng)，耕地肥力不斷下降

由于投入產(chǎn)出比偏低，農(nóng)民大都不再以耕地作為唯一或主要的收入來源，因而不愿意投入更多的人力、財力、物力來改善耕地狀況，僅僅靠其自然肥力進(jìn)行生產(chǎn)。盡管沒有撂荒，但耕地質(zhì)量日益惡化，從耕地總量動態(tài)平衡的質(zhì)量內(nèi)涵層面來看，耕地也在減少。

2.2.3 私自改變用途，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)耕地保護(hù)前景不容樂觀

一直以來，許多人把耕地數(shù)量減少歸結(jié)到城市化和征地上，但是各種形式的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部調(diào)整也是耕地數(shù)減少的重要原因。

受知識水平、經(jīng)濟(jì)條件等因素的限制，農(nóng)民對耕地保護(hù)的認(rèn)識，尤其是其深層次內(nèi)涵的認(rèn)識普遍偏低，因而往往將耕地作為其生產(chǎn)資料和經(jīng)濟(jì)來源甚至是私有物對待，不能認(rèn)識到其社會功能、生態(tài)功能，所以當(dāng)耕地變作他用所帶來的經(jīng)濟(jì)利益超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，農(nóng)民就會私自轉(zhuǎn)變耕地用途，或建房、或建廠。在我國土地利用監(jiān)督不利或管理人員尋租現(xiàn)象普遍的形勢下，耕地保護(hù)的前景不容樂觀。

3 耕地保護(hù)中的公眾主體——全民意識

1975年，加拿大學(xué)者埃爾德等將公眾參與引入環(huán)境管理，并重點(diǎn)對環(huán)境法的執(zhí)行、環(huán)境計劃和環(huán)境管理中的公眾參與的機(jī)會做出了判斷和評價。隨著人口的不斷增長以及人們對商品、資源的需求所帶來的越來越大的壓力，人們賴以生活的自然生態(tài)系統(tǒng)和循環(huán)系統(tǒng)受到嚴(yán)重影響，這就要求全社會共同參與來解決各種生態(tài)環(huán)境問題，其中包括耕地問題。因而在耕地保護(hù)中，公眾參與的程度將影響耕地保護(hù)的最終結(jié)果。在我國，不同社會主體對耕地保護(hù)的認(rèn)識參差不齊。

3.1 不同公眾主體對耕地保護(hù)的認(rèn)識

筆者通過走訪和接觸各類社會公眾，發(fā)現(xiàn)在耕地保護(hù)和糧食安全的研究者和關(guān)注者中，大多數(shù)為相關(guān)機(jī)構(gòu)的從業(yè)者或相關(guān)專業(yè)的學(xué)者，而絕大多數(shù)社會行業(yè)對耕地保護(hù)的認(rèn)識度和參與度都比較低。部分高學(xué)歷的行業(yè)中(醫(yī)生、企業(yè)管理人員、建筑業(yè)、機(jī)械行業(yè))，大多數(shù)從業(yè)者對耕地保護(hù)的認(rèn)識也僅停留在表象，甚至包括部分高校教師也僅能夠理解和支持這一政策，但對其內(nèi)涵及相關(guān)的政策知之甚少。以 18億畝耕地紅線政策和耕地占補(bǔ)平衡政策而言，更是難以說明耕地數(shù)量和耕地質(zhì)量的含義。連綱、虎陳霞在《公眾對耕地保護(hù)及多功能價值的認(rèn)知與參與意愿研究》和任朝霞、陸玉祺在《西安市公眾對耕地保護(hù)的認(rèn)知程度調(diào)查》中所得出的結(jié)論也與本文觀點(diǎn)相一致。

但也有部分行業(yè)相關(guān)人士，包括一些知名學(xué)者認(rèn)為，耕地保護(hù)并不該實(shí)行過于嚴(yán)格的控制政策，更有人認(rèn)為當(dāng)前我國的重點(diǎn)在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，可以占用耕地大力發(fā)展房地產(chǎn)等高盈利產(chǎn)業(yè)，待經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)后可通過向國外購買糧食解決我國糧食需求問題。

3.2 社會公眾對耕地保護(hù)的參與程度

除了主要相關(guān)行業(yè)人士和學(xué)者，多數(shù)社會公眾，尤其是非農(nóng)業(yè)者對耕地保護(hù)的參與程度很低。雖然冷磊世在《耕地保護(hù)的研究》一文中提出了關(guān)于公眾參與耕地保護(hù)的原則和運(yùn)行機(jī)制，但在當(dāng)前的社會現(xiàn)狀下，其正常運(yùn)行還存在諸多障礙。

另外，我國早在 2009年國土資源部就開通了統(tǒng)一的舉報電話，號召全民參與耕地保護(hù)，但是這一舉措所起到的作用或者普及度仍然只限于上述關(guān)注者，更多的公民尤其是農(nóng)民幾乎很少知道這一政策。如何加強(qiáng)全社會的重視和參與是當(dāng)前耕地保護(hù)的重點(diǎn)。

4 充分發(fā)揮耕地保護(hù)主體有效作用的主要措施

通過分析，可以看到各主體在耕地保護(hù)過程中，都發(fā)揮著雙刃劍的作用，一方面是保護(hù)者，一方面又在以各種方式占用、閑置甚至破壞耕地。要改善當(dāng)前我國耕地保護(hù)的瓶頸，就需要從多方面齊抓共管、多管齊下，充分發(fā)揮各主體的有效作用，降低其負(fù)面影響。

4.1 強(qiáng)化政府職能，加大對違法案件的督察和懲處力度

首先，提高管理者的管理水平和思想道德意識，有效提高土地管理的效率。不斷加強(qiáng)國土管理人員的職業(yè)培訓(xùn)和思想道德培養(yǎng)，能夠有效地將現(xiàn)代化管理手段如遙感監(jiān)測、數(shù)據(jù)化底圖等應(yīng)用到土地管理和耕地保護(hù)工作中，及時發(fā)現(xiàn)、督察耕地違法行為，提高耕地保護(hù)工作效率和管理水平。

其次，加大行政監(jiān)督，有效遏制政府違法行為。強(qiáng)化查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動的聯(lián)合督查機(jī)制，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制。完善土地違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法，地方人民政府負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的造成嚴(yán)重后果的土地違法違規(guī)案件沒有進(jìn)行制止、查處或隱瞞不報、壓案不查的，要予以追究責(zé)任。

4.2 加強(qiáng)農(nóng)民思想意識教育，轉(zhuǎn)變農(nóng)民錯誤觀念

首先，普及土地管理尤其是耕地保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)。將國家的法律法規(guī)通過喜聞樂見的形式，如短劇、小品等展示給廣大農(nóng)民，避免以往單純宣講的枯燥形式，使其認(rèn)識到自身一些不經(jīng)意的行為也許已經(jīng)觸犯了法律，從而起到良好的教育作用。

其次，逐步提高農(nóng)民的科學(xué)文化水平，宣傳耕地保護(hù)的重要戰(zhàn)略意義。扭轉(zhuǎn)耕地是“自家”的土地、是自己經(jīng)濟(jì)收入來源的淺薄認(rèn)識，宣傳保護(hù)耕地和糧食安全對全社會的重要作用，使農(nóng)民真正發(fā)自內(nèi)心的將耕地保護(hù)作為自己的責(zé)任。

4.3 拓寬加強(qiáng)公眾參與的途徑，建立公眾監(jiān)督政府的有效機(jī)制

傳統(tǒng)的耕地保護(hù)模式對利益相關(guān)者的忽視尤其是對農(nóng)民耕地利益的忽視，已經(jīng)引起社會的關(guān)注。實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)，需要公眾理解政策的動機(jī)，進(jìn)而支持新政策的實(shí)施，而且一些政策還需要利益相關(guān)者改變其行為。如對我國土地管理的自上而下的機(jī)制進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)“一家管”轉(zhuǎn)為“大家管”的模式。此外，可以建立公眾參與決策和監(jiān)督機(jī)制。如采取多種形式使公眾參與土地管理相關(guān)決策，可以召開群眾代表會議、座談會、論證會、聽證會或進(jìn)行廣泛的民意調(diào)查，將公眾的意見反映到土地管理和耕地保護(hù)的決策中；鼓勵公眾以多種形式(檢舉和控告等)參與到政府耕地保護(hù)行為的監(jiān)督中。這樣可以提高公眾參與的熱情，使他們自愿支持耕地保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)自下而上的自發(fā)行為，最終實(shí)現(xiàn)全民主動參與耕地保護(hù)。

總之，耕地保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、長遠(yuǎn)工程、民生工程，更是一項(xiàng)民心工程。只有政府、農(nóng)民、社會公眾都廣泛參與，使之成為全民行動，實(shí)現(xiàn)全民參與，才能真正將其落到實(shí)處，確保我國 18億畝耕地紅線不動搖，確保我國糧食安全和社會穩(wěn)定。

［1］ 汪尊芳. 農(nóng)村耕地拋荒問題研究[J]. 安徽農(nóng)學(xué)通報，2013(19)：20.

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［5］ 國家土地督察公告(第 7號)[EB/OL]. http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201403/t20140321_1308483.htm.

Review of Main Public Participants in Cultivated Land Protection

HOU Keyang
(Tianjin Ruibo Land Development and Consolidation Co.，Ltd.，Tianjin 300221，China)

The paper discussed both advantages and disadvantages of main public participants in the course of cultivated land protection，namely government，farmers and the public. From the aspects of strengthening government functions，raising the awareness of farmers and broadening participation channels for the public，the author proposed some measures for the land protection.

cultivated land protection；food safety；public participant

F301.21

A

1006-8945(2014)11-0059-03

2014-10-10