國有資產管理的委托代理問題

呂蓓芬

（上海交通大學，上海 200000）

隨著市場經濟的擴大和發展，中國的經濟發展也到了最關鍵的時刻，改革三十年的發展，摸著石子過河中出現了各種各樣的問題，但是深化國企改革，引導非公有制經濟共同發展的道路得到再一次肯定。黨的十八大提出深化改革開放是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機地深化重要領域改革”，可見國企的改革將迎來新一輪的篇章。雖然在前二次國企改革的大潮中，國企已逐步推行建立起現代企業制度，但是基于形式上組織上的建立，所謂的“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”現代企業制度核心并沒有真正實現，加上長期計劃經濟時代的僵化思想、固有作風依舊作怪，從而造成了在現代國企管理中的資產管理的混亂，尤其表現在轉型中的國有企業中，國有資產在分配上，運營上，轉移上、投資上、處置上的決策主觀意志為大，行政指令為大，期間管控機制的缺失，之后對其過程沒有信息披露的法定要求和社會管理的監督機構約束的缺失，讓國有資產的使用權收益權陷入一片混亂，無法讓國有資產更好發揮其價值，因此在新一輪改革之前，有必要討論目前國有資產管理中存在的問題，理清國企的資產，配合現代公司制度，真正實現責權利三分開，堅持誰管理，誰負責的原則，助推企業發揮市場人的作用，約束內部主要控制人的指令劃操作，實現國有資產保值增值，讓國有企業走向市場化。

國有企業的主要特征和根本標志是國有資產，在國有企業中，企業的生產經營管理的整個過程和環節始終與國有資產緊密相連，搞好國有企業的重要一點就是管理好國有資產。隨著經濟體制改革的不斷深化的要求以及社會主義市場經濟運行體制的不斷完善的需求，國有企業的內部運行機制也不斷發生深刻的變化，國有企業國有資產管理的現狀必須發展適應國有企業改革與發展的需要，才能跟上時代的步伐。從我國國有企業改革的發展史來看，我們已經經過了三次改革，第一次改革是改革開放后，曾經國家掌握和組織這些經營企業，在實現計劃經濟方式下無法達到應有的效果，國家開始放權讓利，廠長負責制、承包租賃經營應用而生，實現了所有權和經營權分離。第二次改革是各地各市成立國資局，對企業的股份制改造，建立現代企業制度，并且對國有資產產權界定登記評估，但是所有者職權責任分散在政府各個部門。第三改革就是實行的按照國家所有，分級管理、授權經營、分工監督的原則實現國有資產管理。國務院發展研究中心在此次十八界三中全會獻策，提出了八大重點改革方案，其中之一就是“深化國有資產管理體制”可以看出目前我們在國有資產管理上還有瓶頸，走不出去，創不出去，還有行政上指令上很多障礙，其中最為常見就是企業和所有者國家之間的層層委托代理關系，鏈條拉的太長，體現了管理上的鞭長莫及和常態的管理下的責權利的不對等。

國有資產管理由以前的“分而管治”到現在“統而管治”，形成管理的集中集權，避免了過去多頭管理的問題，把管資產管人和管事統一起來，成立統一國資委解決相互扯皮和無人負責的問題，但是作為膨大的國有資產規模，中央提出“統一所有，分級代表”的管理模式，即國家統一所有，中央和地方分別代表國家履行出資人職責，的這種分級管理模式，把管理問題集中集權賦予某個職能機構，讓職能部門力不從心，因此各地國資委代表國家行使出資人職責后，又對國家給予授權代理的資產采取授權的方式劃分給各個大企業，其中一種做法就是委托授權給予資產經營公司代理經營，在資產經營公司當中又有一種特殊形式就是集團公司。集團公司是經國家批準和授權的特殊企業法人，以國家授權持股的方式參與經營。作為國有資產投資主體的集團公司，又以參股，控股的各種形式管理控制集團內部各事業部，然后各事業部又以大股東的身份代表國家行使出資者權利，對事業部下屬的各個企業實行國有資產出資人的角色，即包括聘任子公司董事會成員或法定代表人，對其業績進行評價考核，制定資產結構調整和資產產能更新組合，審批全資子公司的各種對外投資對象等等。

而企業作為內部治理的一部分，建立了現代企業制度，實現的是三權分離，即分設股東會，董事會和監事會。但是目前建立只是形式上的建立，還沒有發揮其真正的作用。由于作為國有股的所有人國家或全民，只不過人格化，是一個并不存在經濟人，因此對公司的經營管理控制和約束，并未達到一個真正的理性經濟人的作用。而董事會成員又有大多數企業內部管理層組成，監事會在沒有上市的公司里也只不過是形式上的機構，股東會和董事會、監事會、經理層又關系緊密聯系在一起，在這里就會產生很多中間層，中間層既不是一般生產經營企業，又不是政府機構，只是代表政府行使國有資產的所有權，以股東身份控制企業。因此如果委托鏈條太長，必然整體上對其約束能力減弱。

從以上可以看出從國家到國資委到集團到國企是一個很長的委托代理關系，在企業內部又從股東大會到董事會到經理部門存在一系列的委托代理環節，國家作為財產所有者與個人作為受托經營企業資產權的代理人他們之間已產生了很長鏈條，他們的目標是否一致，是否每個代理者是忠實的，代理者是否通過受托的管理都會盡職盡責存在疑問。因此委托代理太長，首先會產生的第一個問題是加大國有資產地區間的差異，由于各個地方發展水平的差異，改革程度的區別，對問題的看法也不相同，對于一些改革相對滯后的地方，放下去的企業會在代理人限制下發展緩慢，而對于改革相對過激的地區，可能會加大資產處置的任意性，無序化交易，從而導致更大的國有資產管理的流失。而且作為地方政府在很大程度上充當的既是公共政策的主體又是經濟發展的主體，在雙重職能下，會片面的把一些國有企業作為解決政府目標的工具，把企業作為政府的重要的經濟來源，對于托管的基層國有企業，進一步加深了它的政企不分，政資不分的現象。

其次從企業內部微觀分析，都是不同利益群體的構成，群體中的每個人都有自己的利益目標，每個人是否完全代表全民的利益，企業的經營者通過授權對企業實現控制權，但企業的財產和剩余索取權卻不是經營者的，導致了經營控制權和剩余索取權的分離，因此經營者認為自己首先是官員，是上級領導給予自己工作的特別待遇，然后才是受托人。公司的利益對公司資產管理者而言，就是外在因素，而自己的利益才是一種內部性因素，因為受托人的報酬提高和職務的晉升，以及福利待遇的改善，都是建立雇傭關系上，滿足上一層委托人的要求，才是最基本的。而委托代理關系太長，到了基層所有者作為最終委托人，它的目標已發生了偏移，任務也發生了多元化，這時國家作為出資人存在弱化和虛職的狀態，股東會變成了董事會的擴大會議，而董事會、經理層、監事會有任命聯系為了一體，難以形成規范有效地制約作用，使得公司治理結構功能上異化了，沒有人需要真正為企業的未來負責。所以會形成大家都是只顧看眼前利益，看自己在位時能掙多少，公款消費，公款福利，不冒風險，不會真正嚴格的管理企業。為了應付層層下達的考核目標，總是對上列舉種種客觀因素，對考核目標表示為難，對下則是隱隱藏藏各種可能增長的經濟收入，遞延以后的收入，生怕年年增長的經營指標之后，無視企業的可持續性和效益至上的經營道路。

所以縱觀以上的委托代理問題的剖析，可以看出在多重委托的關系下，國有資產管理上存在代理人和委托人博弈，鏈條越長，會產生越多的中間環節，而中間環節上會產生同時是委托人和代理人的現象，因此不可避免損害最終委托人利益，因此要控制委托代理的鏈條長度，區別不同地區不同行業分別給予不同下放程度，同時要在各個環節明確責權利的相對應的制度，明確責任和義務，同時把激勵和約束機制運用到各企業，把企業財產的控制權和剩余索取權真正融合在一起。