土地與房子：70年后怎么辦？

朱征夫

關于我國房地產的權利歸屬，法律對房屋和土地做了不同的規定。房主對房屋擁有所有權，對土地只有使用權；房屋建筑有使用壽命，而房屋所有權卻無限期；土地所有權屬于國家，房主只擁有土地的使用權，而土地使用權又是有限期的。于是就出現了無限期的房屋所有權和有限期的土地使用權之間的矛盾。按現有法律規定，住宅建設用地的使用權以70年為限，那么，70年土地使用權到期以后，土地怎么辦？房子怎么辦？

關于這個問題，曾經有過“房隨地走”和“地隨房走”的爭論。所謂“房隨地走”，就是土地使用權到期以后，能夠續期的，房屋歸房主繼續使用；不能續期的，房屋隨土地由國家無償收回。其法律依據是《城市房地產管理法》第21條：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回”，以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條：“土地使用權期滿，土地使用權及地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償收回”。這一主張非常令人不安。因為這兩份法律文件均出臺于上世紀90年代初，均未預見到日后會出現部分區域地價瘋漲、房價畸高，老百姓買房不堪重負的局面。如果人們花幾十年的積蓄買到了房，又被政府以土地使用權到期為由無償收回，必會造成社會不公，并可能引發社會動蕩。

所謂的“地隨房走”，即只要房屋還在，土地使用權就繼續存在，使用權到期的應當續期；如果土地使用權到期時房屋已經不存在，則土地使用權不再續期。

不過，有關爭論到《物權法》頒布時即告一段落。因為物權法第149條規定，住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。這一規定既沒有采取“房隨地走”的原則，也沒有采取“地隨房走”的原則，而是把建設用地分為住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權，對住宅建設用地使用權，不論地上是否有建筑物，均采用到期后自動續期的辦法。問題是，何謂“自動續期”？是否無需提出申請即可續期？是的。要補交出讓金嗎？難說。

要不要交出讓金才是問題的關鍵。從物權法的立法過程看，“要不要交費”這一問題曾引發激烈爭論。草案的第五次審議稿規定：“住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期”。接著規定：“建設用地使用權續期后，建設用地使用人應當支付土地費。續期的期限土地使用費支付標準和辦法，由國務院規定”。但在最后定稿時，有關支付土地使用費的規定被撤了下來。據說是，立法人員對“自動續期”的規定普遍表示贊成，但對于是否支付土地使用費的問題，由于關系到廣大人民群眾的切身利益，認為應慎重對待，以不作規定為宜，日后根據情況再作研究。所以，續期是否繳費的問題，并沒有定論。

隨著時間的推移，許多用于住宅的商品房“年事日高”，原來準備留待將來解決的問題已變得日益迫切，住宅建設用地自動續期時是否繳費的問題，已到了必須明確、不宜再拖的時候了。筆者認為，續期是否繳費，應重點考慮以下因素：

一是法理依據問題。既然《物權法》規定“自動續期”，就應當是無附加條件的，不能設置人為的障礙。如果要補交出讓金，而部分業主因不愿補交出讓金而無法續期，就不能稱之為“自動續期”。也就是說，“免費續期”，實際上是“自動續期”的應有之義。

“免費續期”有先例可循。我國的土地使用權制度主要借鑒香港的土地批租制度。港英政府在1844年以后批租土地的期限均為75年，因承租人抱怨租期太短，1848年開始將土地的批租期限調整到999年，不用補交任何地價。1898年開始取消999年租期的租約，改為75年的租約可再續期75年，并且不增加地價。1984年，為了維護香港在過渡期間的政治和經濟穩定，《中英聯合聲明》規定，1997年7月1日到期的土地契約可以自動延長到2047年。

土地使用期因此延長了50年，那么是否需要繳費？“自動延長”是否有“免費延長”之義？《中英聯合聲明》附件三《關于土地契約》給出了答案，其第二條規定：“除了短期租約和特殊用途的租約外，已由香港英國政府批出的1997年6月30日以前滿期而沒有續期權利的土地契約，如承租人愿意，均可續期到不超過2047年6月30日，不補地價”。

二是民眾的承受力問題。經濟學家在計算合理房價時經常使用“房價收入比”的概念。“房價收入比”，是指住房價格與城市居民家庭年收入之比。按照國際上比較通行的說法，“房價收入比”在三到六倍之間為合理區間，超過這個合理區間，就視為房價偏高或過高。以廣州為例，一套市中心的普通三居室面積100平方米，按單價25000元/平方米計算，房價為250萬元，假設廣州一個中等收入家庭的月工資，即夫婦兩人的月工資之和按15000元計算，年收入為18萬元，則房價收入比為：250萬÷18萬=13.89，這意味著一個中等家庭不吃不喝也要積攢近14年才能買房。如果減去日常開支和養育孩子的費用，則至少需要積攢二十年到三十年才能完成購房任務。此后才能從支付房款的經濟重壓下解放出來，過自己真正想要的生活，可此時青春已經遠去，養老的問題又接踵而來。所以人們會無奈地感嘆最美好的時光都給了可惡的房子。

那么，如果土地使用權到期又要補交地價是什么概念呢？

國土資源部曾對全國620個房地產項目的地價房價數據進行了調查，發現620個項目的地價占房價的比例平均為23.2%，其中最低比例為5.3%，最高為58.6%。越是在中心城市，地價占房價的比例就越高。如果住宅建設用地使用權到期，要補交地價才能續期的話，即使地價不變（按當時的市場價評估可能更高），那也意味著，一對廣州青年夫婦，不僅幾乎把自己的一生獻給這可惡的房子，他們的子孫還得把自己五到十年的青春獻給那該死的地。這會被視為公權再次利用土地對民眾進行掠奪，是人們難以接受的。

三是房產稅的問題。為了把政府從土地財政當中解救出來，征收房產稅是一個不錯的選擇。這幾年房產稅的試點之所以飽受詬病，除了立法權限問題和與上位法的關系問題外，還涉及土地使用權的性質問題。如果按房地產的評估價值征稅，土地的價值占到了相當的比例。可房主對土地只有使用權，沒有所有權。而對于土地使用權，房主已經按照建筑面積分攤了土地出讓金，再繳稅不合適。但如果換一種思路，在住宅建設用地自動續期時，將批租改為年租，并在稅收法定、基本生活費不課稅的原則基礎上，建立一個將房產稅、土地年租金或土地使用費結合起來的綜合稅種，確定一個充分考慮到居民承受能力的稅率，對超出居民基本生活需要的房屋面積進行征收，應當是一個可行的方案。

土地是人類最重要的財產，土地問題歷來就是一個政治問題。它集中反映社會正義和人心向背，也能決定政權歸屬。如果當政者只看到土地上的錢，看不到其中的政治，恐怕只能暫時得到錢，而永遠地失去政治。

（作者系第十一、十二屆全國政協委員，中華全國律師協會副會長）

原載于《同舟共進》2014年第9期，轉載請注明出處