轉型時期中國勞動關系地方治理的新舉措
——來自浙江溫嶺工資集體協商的案例研究

畢麗敏

(浙江省臺州市路橋區委黨校 臺州市 318050)

一、引言

勞動關系是人們在勞動過程中所發生的一種社會經濟利益關系。在民營企業中，勞動者和企業主作為勞動關系的共同體，各自有著不同的利益訴求，這就產生了如何分割“蛋糕”的問題。伴隨著中國“世界工廠”地位的確立，由分割“蛋糕”所引發的勞資沖突已日益增多。

為構建和諧勞動關系，溫嶺地方政府2003年首先從新河羊毛衫行業開始，率先探索行業工資集體協商制度。經多年堅持不懈的推廣與完善，企業、村(居、社區)、行業、區域性工資集體協商制度建設已形成四輪聯動，已形成“行業談標準、區域談底線、企業談增幅”的工資集體協商新模式。截止去年底，全市有2513家單建工會企業單獨開展工資集體協商；羊毛衫、水泵、軸承、注塑、制鞋、帽業、船舶修造、機械制造(水表殼)、制磚、木地板、工量刃具、包裝、水產加工、鑄造、草編、美容美發等23個行業開展了工資集體協商；16個鎮(街道)全部開展區域性工資集體協商，共覆蓋企業9071家、惠及職工49.6萬人，其工資集體協商的經驗已引起各級政府和社會各界的普遍關注。2007年11月26日，國務院總理溫家寶批示：“溫嶺的做法可以總結推廣。”2011年，溫嶺的工資集體協商入圍第六屆“中國地方政府創新獎。

對溫嶺的工資集體協商，學界有著不同的評價。徐小洪認為它“是在中國南方這種市場經濟環境中自然生成的勞資雙方解決勞資矛盾的一種‘自然’的方法” ；吳良健、張明則提出了“四方主體論”：認為“此處的勞動關系格局其實是四方主體——政府(相對中立)、行業協會(雇主利益本體)、工會(利益代表性多元)和勞動者(勞方利益本體)共同組成的。正是這四大主體之間發生互動的機制推動著工資集體協商制度的發展，最后達成力量均衡的結果”；聞效儀將其理解為一種“內部國家機制”，“通過協商的程序、承諾的遵守以及共同利益的形成, 可以構筑消解工人集體怨恨、制造工人認同的內部國家機制”；李光永則將“體制彈性”嵌入其中，即地方政府在既有的權利結構下策略性地應對挑戰維持穩定的過程，“當地政府以政治權威啟動了羊毛衫行業的工資集體協商，在既有的體制結構下，實現了勞資關系穩定”；李炳安認為“政治民主”是溫嶺市開展勞資集體協商的基礎。“溫嶺順勢將‘民主懇談’引入企業，促進了企業的經濟民主，并切合時機又將這一民主形式進一步引入勞資談判過程中并使之制度化” ；蔡峰將其概括為是：“協商民主在中國語境下的功能與空間拓展”；朱圣明則建立了 “博弈論”研究框架，認為“工資集體協商使得勞資之間的博弈由個體理性轉化為集體理性，從非合作博弈走和向合作博弈，從沖突走向共贏”。這些基于不同視覺的解讀，為深入研究溫嶺的工資集體協商積累了難得的資源。本文在此基礎上，給出一個勞動關系地方治理的分析框架，在這一框架中，地方政府扮演了十分重要的角色，企業主和勞動者之間的工資集體協商，是通過民主懇談這一利益協調機制來實現的，這是勞資雙方在初次分配中行使話語權的一種民主過程，是溫嶺獨特的成長邏輯。

二、工資集體協商的時代背景

工資集體協商是國家勞動關系治理體系的一個重要組成部分，《中華人民共和國勞動法》(1994)、《工資集體協商試行辦法》(2000)、《中華人民共和國工會法》(2001)，都以法律條款的形式確立了工資集體協商的地位。但從文本到落地，尚有一段距離，實際執行情況并不令人滿意，直到2003年溫嶺率先從羊毛衫行業開展工資集體協商才開了局。

(一)從不平衡發展戰略到平衡發展戰略。1978年后，中國開始了改革開放的新的歷史進程。改革開放之初，中國正面臨“貧困陷阱”，要走出這一“陷阱”，就必須大力解放和發展生產力。而解放和發展生產力的過程，實際就是做大“蛋糕”的過程。要做大“蛋糕”，首先要實施不平衡發展戰略，讓一部分人、一部分地區先富裕起來。

實施不平衡發展戰略是有一明確時間表的。1992年，在具有深遠歷史意義的南方談話中，鄧小平特別指出：社會主義制度就應該而且能夠避免兩極分化。解決辦法之一，就是先富起來的地區多交點利稅和技術轉讓，時間是在上世紀末和本世紀初。進入新世紀之后，公平分配的政策要義開始凸現，經濟蛋糕的合理分割被提到重要議事日程，平衡發展戰略成為黨和國家新的執政理念。科學發展觀的提出與和諧社會的建設，標志著我國啟動從不平衡發展戰略到平衡發展戰略的轉變。

不平衡發展與平衡發展，是根據經濟社會不同發展階段所采取的不同戰略，兩者是相輔相成的。不平衡發展戰略強調的是做大“蛋糕”，平衡發展戰略強調的則是分好“蛋糕”。在不平衡發展戰略中，經濟效率是經濟發展的必要前提，經濟發展是經濟效率的函數；在平衡發展戰略中，經濟發展是分配公平的必要前提，分配公平是經濟發展的函數。

(二)農民工政策的重大調整。工資集體協商，與農民工政策的重大調整有關。

1、農民工舊政策范式及其缺陷。二十世紀八十年代初，隨著農村家庭聯產承包責任制的實行，大量的剩余勞動力從土地中解放出來，廣大農民獲得轉變身份職業的自由，開啟了中國歷史上農民分工、分業和分化的壯觀篇章。但在八十年代前期，農民向城鎮的流動規模還較小，流動范圍也不大，主要依托當地鄉鎮企業就近轉移，“離土不離鄉”。

到了八十年代中期，政府開始放松對農民進城的控制。1984年政府出臺政策，準許農民以自籌資金、自理口糧為前提有條件地進城務工經商。八十年代末至九十年代，全國范圍出現了第一次空前的“民工潮”。為控制“民工潮”，國務院辦公廳1989年3月發出《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》；1991年2月，又發出《關于勸阻民工盲目去廣東的通知》。然而，蜂擁而至的“民工潮”并沒有因此而退潮，農村外出打工人員逐年增加，這給當地帶來一些社會公共管理和治安問題，當地政府將其視為“盲流”，采取清退、排擠等措施。1994年11月，勞動部頒發《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》，要求被用人單位跨省招收的農村勞動者，外出前須持身份證和其他必要證件，在本人戶口所在地的勞動就業服務機構進行登記，并領取外出人員就業登記卡；到達用人單位后，憑出省登記卡領取當地勞動部門頒發的外來人員就業證；證、卡合一生效，簡稱流動就業證。

總的來說，在這一時期，政府采取的是“經濟上接納，社會上排斥”的政策措施。所謂“經濟上接納”，即地方政府與當地企業把農民工作為廉價勞動力；所謂“社會上排斥”，即地方政府通過政策制定又把農民工排斥在公共服務之外。“當農民工從農民階層中分離出來時,國家只是把他們視為離開土地的流動人口,僅僅從行政管理的角度,以控制和監管的方式對其進行干預,目的是使其有序流動,以避免他們對既成的城鄉秩序造成嚴重沖擊。”

2、農民工新政策范式的形成。“進入二十一世紀以來，農民工政策發生了根本性變化，新的政策范式正在形成。其要點是，在統籌城鄉發展、以人為本、公平對待的政策理念下，把進城農民工視為新型勞動者，通過減少或取消對農民工的制度性歧視和提供公共服務，來達到保障農民工的合法權益、為農民工創造良好就業和生活環境的政策目標。”

自2001年起，中央政府每年都提出關于農民工的具體政策措施。2001年10月，中央政府下令清理整頓對農民工的收費，除證書工本費外，行政事業性收費一律取消。2002年提出了“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的政策原則。2003年，中央政府接連發出3個有關農民工問題的文件，著重就農民工權益保障問題、“欠薪”問題、農民工子女義務教育問題和農民工技能培訓等問題作出專門規定。2004年中央“1號文件”首次提出：“進城就業的農村勞動力已經成為產業工人的重要組成部分。” 2005年初，國務院又發文特別強調，要進一步改善農民工進城務工的就業環境。2006年4月，國務院專門成立“農民工問題部際協調辦公室”，負責統籌有關農民工問題的政策。

這些新政策措施的出臺，表明國家與農民工的關系正在發生深刻的變化。農民工的勞動者身份和地位開始得到國家的認可，農民工權益的保護也正在成為政府施政的重要方向。這些變化，集中體現在2006年1月18日國務院常務會議審議通過的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，這是中央政府關于農民工的第一份全面系統的政策文件，第一次將農民工的概念作了如下表述：“戶籍仍在農村，主要從事非農產業，有的在農閑季節外出務工、亦工亦農，流動性強，有的長期在城市就業，已成為產業工人的重要組成部分。”該《意見》體現了國家與農民工關系的最新發展，表明了國家改善農民工處境的基本政策思路和目標。

2010年，中共中央、國務院出臺了新世紀以來第七個1號文件——《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，明確提出要“著力解決新生代農民工問題，統籌研究農業轉移人口進城落戶后城鄉出現的新情況新問題”， 這是黨的文件中第一次使用“新生代農民工”之詞，傳遞出中央對80后、90后農民工的高度關切。與此同時，國務院《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》于2010年1月1日正式生效。其中規定,參保人員跨省流動就業的,養老保險關系應隨同轉移到就業所在地,國家將建立全國統一的社保機構信息庫和基本養老保險參保繳費信息查詢服務系統，發行全國通用的社會保障卡。

綜上所述，我們可以看到，國家對待農民工的舊政策范式，反映了農民工勞動的制度性貶值和不公正待遇。而新政策范式的形成，則使農民工的地位發生了深刻變化，促使地方政府開始從勞動關系著手維護農民工的合法權益。

(三)新生代農民工的登臺出場。這里所說的新生代農民工，泛指1978年改革開放之后出生的農民工。當時代車輪跨入新世紀，新生代農民工開始登臺出場。受社會環境、生活經歷以及教育程度等因素的影響，新生代農民工在思想觀念、價值理念、文化素質以及人生追求等各個方面，都與老一輩農民工有著明顯的區別。

1.從社會環境來看。2000年后，中國經濟社會轉型進一步加快，農民工內部也出現了代際更替。新老農民工有著一些共同的特征，如背井離鄉、受雇于人、自身未能被城市完全接受等等。另一方面，新生代農民工又明顯帶有不同于老一輩農民工的時代烙印。在市場經濟的熏陶下，他們比上一代具有更強的平等意識、權利意識、團結意識和維權意識，對獲得平等的就業權、勞動和社會保障權、教育和發展權、政治參與權、話語表達權以及基本公共服務權等，都比父輩有更高的期待，因而表現出由“被動維權”向“積極維權”的轉變。

2.從生活經歷來理解。新生代農民工很少或從沒干過農活，缺乏老一輩農民工吃苦耐勞的精神，但其思維方式與生活追求則以現代為坐標，對新生事物敏感并容易接受。他們外出打工的動機，并不單純像父輩那樣，只是為了解決自身和家庭的溫飽問題，更多是為尋求自我價值的實現。他們不滿足于現狀，總在想方計法通過努力改變自己命運，因而呈現由“生存心態”向“發展心態”的轉變。

3.從教育程度來分析。新生代農民工接受過更多的基礎知識性教育或職業技能培訓，具有較高的勞動和學習能力，能夠從事更多樣的職業，這就大大增強了其職業的流動性，一旦發現用工單位無法滿足自身要求或損害自身利益，他們往往不會像老一輩那樣忍氣吞聲、息事寧人，而更多傾向于“抗爭”或尋求法律援助；一旦發現更好的發展機會，便毫不猶豫選擇“跳槽”， “用腳投票”的現象，引發了勞動爭議和勞動糾紛的不斷增多。

三、行業協商談標準、區域協商談底線、企業協商談增幅

利用地處東南沿海的地理位置和率先發展市場經濟的先發優勢，溫嶺成了民營經濟大市和農民工輸入地。在民營經濟發展的同時，勞資糾紛、勞資沖突不斷增多。在這種情境下， 2003年溫嶺地方政府開始了勞動關系治理，首先從新河羊毛衫行業探索行業工資集體協商制度，逐步擴展到區域工資集體協商和企業內部工資集體協商。行業工資集體協商主要是達成行業工資(工價)標準，區域工資集體協商是以全鎮(街道)、若干個行政村聯合為區域達成最低工資底線，企業工資集體協商是談本企業工資的增長幅度。這就是“行業談標準、區域談底線、企業談增幅”的工資集體協商新模式。三種工資集體協商的程序和方法不盡相同，行業協商針對同質的群體，區域協商面臨異質的群體，而企業內部協商則緊貼內部勞動者。

(一)行業協商談標準。溫嶺的行業工資集體協商經過多年探索和完善，已形成一整套比較規范的制度化操作程序，整個協商過程由三個階段組成——籌備階段、協商階段和協議履行監督階段。

籌備階段主要包括以下內容：1.組建行業工會和行業協會，要求全行業職工人數達到1000人以上都要建立行業協會和行業工會；2.提出工資協商要約。協商雙方均可提出工資集體協商的要求，并有書面的協商要約書，協商要約書應寫明協商時間、地點和內容等。另一方在接到協商要約書后，應于15天內予以書面答復；3.推選協商代表。雙方協商代表人數對等，協商代表人數視行業規模由協商雙方商定。行業協會會長和行業工會主席擔任協商雙方的首席代表，其他協商代表按照代表性和專業性要求，在各方內部推選產生。

協商階段主要包括以下內容：1.合理劃分工種、工序。行業工會會同行業協會，對本行業各工種、工序進行分類和界定，凡可定量的生產工作人員一律實行計件工資，對無法計量的工種如企業管理人員等則實行計時工資；2.協商行業基準工價。雙方協商代表對行業協會提出的各道工序的工資單價進行商議，在全面聽取各方意見的基礎上，以投票的方式對工價表進行民主測評。經過雙方的懇談和民主測評，對行業基準工價調整達成初步共識；3.確定行業工資標準。行業工會和行業協會將要調整的基準工價分別提交企業職工和企業主進行討論，在廣泛征求意見的基礎上，雙方協商代表對反饋意見再進行協商，然后再一次征求、再一次反饋，經過多輪協商，最后按照少數服從多數的原則，在絕大多數職工和企業主認為基本合理的基礎上，投票決定計件(計時)工價，以此作為本行業的最低工資標準；4.簽訂工資協商協議書。協議書的主要內容包括：工資協議的期限、工資分配制度、工資支付標準和方式、工資協議變更、補充的程序、工資協議終止的條件以及工資協議的違約責任等。同時制定工資(工價)表，作為工資協議的附件。工資協議書協商雙方代表審查無異議，由協商雙方首席代表行業工會與行業協會簽訂，并報當地勞動部門備案。

協議履行監督階段主要包括以下內容：除勞動部門日常督查外，各鎮、街道都建立由黨委、政府領導，工業辦公室、工會、法庭、勞保所等有關人員組成的工資集體協商監督組，以監督工資協議的履行。同時制定《鎮(街道)工資集體協商考核細則》，將工資集體協商工作納入鎮(街道)責任目標考核。要求各鎮(街道)設立欠薪應急周轉金，并將此納入政府財政預算，要求企業設立工資支付保障金，以防范企業主逃薪和惡意欠薪，從而使協議的履行真正落實到位。

推廣過程中，溫嶺還在進一步思考如何在行業特征并不明顯的其他領域和無法計件的其他崗位開展工資集體協商，于是，2010年，又開始嘗試區域工資集體協商和企業內部工資集體協商。

(二)區域協商談底線。溫嶺的工資集體協商從行業起步有其必然性。新河羊毛衫行業的工資集體協商是工人“用腳投票”的結果，其前提是產業集群的形成，工人從這個企業“跳槽”到另一個企業無需費很大勁，因為技能相通，干起活來駕輕就熟。但與“塊狀經濟”并存的還有大量小微企業，這些小微企業行業特征并不明顯，無法統一勞動定額(工價)。而且這部分勞動者與資本博弈的能力更弱，因為崗位上的“搜尋與轉換”成本太高。對這部分小微企業，能夠用來參照的只有省、市最低工資標準，而最低工資標準在執行過程中尚需具體化。為解決這個問題，2010年后溫嶺開辟了工資集體協商的新領域，以全鎮(街道)或若干個行政村的聯合為區域開展區域工資集體協商，即針對沒有條件進行行業工資集體協商的小微企業，由鎮(街道)總工會、村聯合工會與所在地的商會、企業主委員會或經營者代表進行區域協商，在不低于省、市最低工資標準的前提下，就工價、工資支付辦法等進行協商，重在建立工資支付保障機制，規范工資支付行為，保障職工的合法權益。這種協商重點把握“工會要約——草案制定——集體協商——簽訂合同——檢查管理——履約監督”這六個環節。

通過區域集體協商確定工資標準后，召開區域性職工代表大會，由鎮(街道)工會和企業代表分別代表勞資雙方簽訂《區域性集體合同》和《區域性工資集體協商協議》。區域性職工代表大會的一項重要議題就是，審議通過集體合同、工資集體協議、女職工特殊勞動保護協議和勞動安全衛生專項協議。

區域職工協商代表由區域總工會組織采取民主方式在區域內全體職工中產生，區域工會組織負責人任首席代表。區域企業協商代表由全體企業法定代表人或負責人采取適當形式產生。區域性集體合同對工時、正常工作時間以外、休息日、法定節假日加班的報酬作了明確規定：企業實行標準工時制，職工每天工作不超過8小時，每周不超過40小時；企業安排職工加班，按照國家有關規定支付加班工資。加班工資以職工本人月工資或月計件工資標準為基數。按正常工作時間以外、休息日、法定節假日加班分別支付150%、200%和300%的勞動報酬。

(三)企業協商談增幅。行業性、區域性工資集體協商談的都是最低標準，這對保障勞動者的工資水平和工資支付起到很大作用。但另一問題又冒了出來，即在“一碗水端平”的同時，忽略了企業間的差異特質，那些經濟效益較好的企業，又該如何讓勞動者的報酬與企業效益之同步呢？因為“經濟蛋糕”是勞資雙方的共同產物，作為做大“經濟蛋糕”共同體之一的勞動者，應得份額理應同步增長。

于是，溫嶺又開始在寶利特鞋業有限公司、大元泵業有限公司、申林汽車零部件有限公司、舜浦帽業有限公司等規模以上企業試點企業內部工資集體協商。先由企業工會集中整理工資制度、工資水平、工資結構等相關資料數據，廣泛征求不同崗位、工種的職工對工資調整的要求，然后選派協商談判代表(每車間兩名，其中一名代表為一線職工)與企業行政方開展協商，主要根據企業的經濟效益，對工資分配制度、分配形式、基準工資標準、工資增長幅度、職工的保險、福利待遇等進行溝通協商，確定本企業職工工資增幅標準。最后，由職工方(企業工會)與企業行政方代表簽訂《工資集體協商協議書》，職工代表大會通過后實施。

至此，工資集體協商在溫嶺經歷了三次拓展：第一次是在行業，勞動者無論是否成為工會會員，企業主無論是否加入行業協會，都適用于該集體談判協議；第二次在區域，在不存在能締結協議的工會和雇主組織的情況下，規定區域最低工資底線；第三次在企業內部，通過制定帕累托改善的企業內部分配方案，對內部勞動者起到激勵和保護作用。

四、勞動關系治理面臨的新挑戰

勞動關系治理關涉政府、企業與勞動者多方利益，工資集體協商是勞動關系治理的重要工具，這當中除工資、獎金、津貼、補貼等福利外，還有哪些沒有考慮在內或重視不夠？勞動報酬外，還應包括勞動安全與衛生，《中華人民共和國勞動合同法》(2007)第4條“規章制度”規定：“用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。”這規定也包括了勞動安全與衛生。而在實際操作中，勞動環境、安全生產等非勞動報酬的構件往往被忽視，部分小微企業惡性低價競爭，缺乏安全生產意識。如制鞋業是溫嶺支柱產業之一，年產值達200多億，占全國市場10%，外來務工者達42萬人。由于門檻比較低，一家一戶幾臺機器就可開張，導致該行業產業集中度低，一直在“低、小、散”的業態中徘徊， 6000多家制鞋企業，80%以上都是小作坊。大量小作坊中，外來企業主又占多數，有些干脆不辦理工商注冊無證照經營，亂搭亂建的違法建筑遍地開花，埋下了安全隱患的禍根。2014年1月14日，溫嶺市城北街道楊家渭村臺州大東鞋廠發生火災，造成16人死亡、5人受傷的特大安全生產事故。該廠是典型的“三合一”(車間、倉庫、住宿合為一體)企業，發生大火的樓主體建筑是車間與倉庫，旁邊搭建一簡易工棚作為員工宿舍，將車間、倉庫、住宿合為一體，因為這對企業來說可減輕生產成本，對員工來說可節約生活成本。這場大火所帶給勞動關系治理的啟示是：即使該廠按照行業或區域工資集體協商的標準支付工資，也是以安全生產隱患為代價的，因為如讓員工自己租房住宿，企業在計算工資時就會考慮這部分成本，按現行工資標準可能就會不干了。對企業來說，如將車間與倉庫分開，就要增加費用，而這部分費用則是對利潤的直接扣除，而對小微企業來說，也許扣除后利潤就沒了。

“低、小、散”企業之所以能夠存在，很大程度上就在于違法建筑為其提供了生存空間。而違法建筑正是安全隱患的禍根，它既占了寶貴的資源空間，危害了生產安全，又制約了產業的轉型升級。違法建筑所帶來的是負“外部性”，是給社會或他人帶來一種“額外成本”，行為當事人自己獲利，卻將成本轉嫁給別人。因此，違法建筑不除，勞動安全將無法得以保障。

這場大火給勞動關系治理帶來諸多思考：1.盡管溫嶺的工資集體協商有了長足發展，但仍存在“盲區”，部分無證照企業可能游離在外； 2.即使這些企業執行了工資集體協商標準，但其“含金量”是不一樣的，因為勞動環境有差異； 3.工資集體協商應將勞動安全放在首位，如果生命沒了，工資就會失去其意義。

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