統合主義下的新加坡勞資協調機制

黃茂英 楊正喜

(華南農業大學公共管理學院 廣州市 510642)

一、前言

上世紀七十年代以來，新加坡勞資關系日益穩定，罷工數量急劇下降，僅出現一次小規模罷工。全國每年發生的工會與雇主之間的集體爭議事件僅有幾百次，雇員與雇主之間的個人勞動爭議也僅約二千次，爭議內容主要涉及工資和福利待遇問題，且絕大部分爭議案件經勞工部調解后得以平息，提交勞工法庭或仲裁法庭的勞動糾紛極少。新加坡這種和諧穩定的勞資關系，得益于其以政府為主導、以工會為主體的統合主義勞資模式。

二、以政府為主導的勞資關系協調框架

(一)國家統合主義勞資模式。統合主義是分析國家與社會互動關系的一種政治理論，斯密特將其定義為由不同種類利益代表組成的系統，這些組成單位數量有限，具有強制性、非競爭性、等級化和功能分化等特征，受國家認可或者由國家授權，國家通過授予其壟斷的代表地位來換取對其領導人選舉以及需求表達的控制。統合主義可劃分為國家統合主義和社會統合主義，在國家統合主義結構中，國家通過自上而下的方式授予某些社團特殊地位，并對社團進行實質上的控制，這往往出現在威權主義國家；在社會統合主義結構中，社團通過自下而上的競爭淘汰獲得自身的壟斷地位，國家通過對其地位的承認換取社團部分權力的讓渡。一國的國家與社會關系在國家的政治、經濟、文化、社會等各個領域都有所體現，這也是影響本國勞資關系模式的重要因素。新加坡具有明顯的威權主義特征，國家在社會生活中起主導作用，從而形成政府主導下的國家統合主義勞資模式。

在新加坡的現代化進程中，人民行動黨壟斷了國家政權，從1959年開始持續在大選中獲勝并執政至今，人民行動黨通過國會和政府實現黨對國家實質上的領導。新加坡國會屬于單院制，任期五年，人民行動黨在議會中占據多數席位，并作為占議會多數席位的執政黨組成內閣，內閣總理由人民行動黨秘書長擔任，其他副總理和部長則多由黨的中央執行委員會委員(也是國會議員)或行動黨其他議員擔任。因此，人民行動黨的理念和政策就通過議會上升為國家意志，并轉化為政府行為。

人民行動黨通過促進以政府為主導的勞資政三方合作，維系新加坡和諧穩固的勞資關系。新加坡統合主義的勞資模式主要表現在政府對工會的控制以及政府主導的三方協商機構的建立兩個方面。一方面，政府通過新加坡全國職工總會(簡稱職總)實現對工會及工人的領導。職總是全國唯一的工會聯合組織，大多數工會都已加入職總，雖然新加坡法律規定，職總是一個獨立的組織，不受人民行動黨領導，不屬于官方組織，但實際上，政府通過賦予職總合法壟斷地位以及財政支持等方式換取職總的實質領導權。職總在路線方向、方針政策等重大問題上，都按照政府意愿行事，職總已經成為貫徹人民行動黨政策，聯系政府與民眾的紐帶。另一方面，政府按照三方原則建立起全國工資理事會、國家生產委員會等協商機構，通過三方協商解決工資、獎金、社保等與勞資雙方利益密切相關的問題，平衡勞資雙方利益，促進勞資政三方合作。

(二)政府對工會的領導與控制。在新加坡歷史上，工會不僅是人民行動黨的支持者，也曾作為反對力量與人民行動黨形成強大的競爭關系。新加坡和諧穩固的勞資關系，得益于人民行動黨妥善處理與工會特別是職總的關系。政府對工會的領導與控制，主要通過人民行動黨與職總的交叉任職和雙方政策的相互支持來實現的。

1.通過人事參與實現人民行動黨對職總的領導。一方面，是人民行動黨對職總的人事滲透。人民行動黨高層兼任職總核心領導，同時選派大批人民行動黨干部到職總總部及其下屬工會工作，許多人民行動黨國會議員，也在各級工會中擔任顧問或者任職專業崗位。另一方面，政府鼓勵工會干部進入議會和政府的部門，參與國家政策的制定。工會在經濟發展局、中央公積金局、全國工資理事會等60多個官方機構中都有自己的代表。1980年,人民行動黨和職總雙方的高級聯絡委員會成立，確立了雙方高層領導制度化的聯絡機構，增進了雙方領導人的相互理解與合作，同時也通過黨政資源進一步加強政府對職總的控制。在其他層級的政府和工會，交叉任職也不斷擴大且更為制度化。政府通過向職總撥付大部分經費，從經濟上實現對職總的領導。

2．人民行動黨與職總彼此支持對方的政策。一方面，職總是國家承認的唯一合法的代表工人利益的工會聯合組織，職總可以通過交叉任職、參選議員、內閣任職等多種渠道參與政府決策，表達工人訴求。另一方面，職總全力支持政府的方針政策。職總作為工會代表，堅決擁護政府方針政策，倡導勞資合作而非對抗，為緩解勞資關系做出了重大貢獻。1985年和1986年，因受美國經濟蕭條的影響，新加坡經濟出現衰退，職總支持政府凍結工資兩年的決定，并花了4個多月的時間說服職工，終于使職工接受了政府的決定。在2009年的金融危機中，工會接受工資理事會建議，同意保崗減薪，并通過職業技能培訓提高員工特別是年長低薪員工的受雇能力，從而使新加坡很快走出危機。

(三)國家主導下的三方協商機制。三方協商，是國家(通常以政府為代表)、雇主和工人之間就制定或實施社會政策而進行的所有活動，也稱為“三方合作”、“三方關系”或“三方性”。三方協商一般特指一個過程或機制,在那里工人、雇主和政府通過自愿的互動和對話,致力于勞動標準的發展完善和勞工權益的保護。這一制度最早出現在法國，1848年法國成立勞動咨詢委員會,為工人提供參與政府決策制定的平臺。后在國際勞工組織的大力提倡下，三方協商機制逐漸被世界大多數國家采用。

1969年，新加坡正式確立勞-資-政三方協商機制，其中，由職總作為工人代表，新加坡全國雇主聯合會作為資方代表，人民行動黨作為政府代表，三方的高層協商機構則由政府勞工部門直接領導。新加坡的三方協商機制，一方面以政府干預和工會參與彌補了法律和市場對于實現和維護社會公正的不足；另一方面由于政府的主導，使協商對話一直以“雙贏”為其出發點和歸宿，因而不致傷害至少不致嚴重地傷害雇主的利益。三方通過協商、調解、仲裁等方式解決勞資糾紛，保障了新加坡社會的和諧穩定。新加坡國家主導下的三方協商機制主要解決了工資調控、社會保障等與工人和雇主利益密切相關的問題。

全國工資理事會就是一個典型的三方機構，1972年，新加坡成立全國工資理事會，由政府、雇主、工人三方代表組成，各方各出四名代表，并由政府任命一名獨立于三方且具備較高社會威望的人擔任主席。每年六月，全國工資理事會都會公布本年度的企業工資增長額指導意見，大部分企業都會參照這一標準確定本企業的工資增長計劃，以此來保證全國工資的有序增長。同時，全國工資理事會也會指定與新加坡經濟社會發展水平相適應的工資指導線，并對企業改進激勵機制提出建議，提高生產力。在工資理事會中，工資與分紅問題是雇主與工人代表爭論的主要話題，政府一方面需要平衡協調各方利益；另一方面，在協商無果的情況下，政府也要作最后決定。通過全國工資理事會，勞資雙方更容易實現合作，同時政府也有效地控制了全國的勞動力成本，掌握社會經濟發展的動向?，F在，全國工資理事會討論的議題已擴大到職業培訓、就業、退休等其他方面。

除全國工資理事會以外，在生產發展、技能培訓、工作環境等涉及勞資雙方利益的領域,政府都主導并參與建立三方協調機制。

三、以工會為主體的勞資關系協調機制

(一)職總主導的新加坡工會。新加坡全國職工總會，是新加坡最大的也是唯一合法的工會聯合組織，成立于1961年，國內大多數工會都已加入職總，職總在新加坡工會具有絕對的領導地位。職總自上而下分為三個層級：職總中央-工會總部-工會支部。其中，職總中央由21席中央委員組成中央委員會；工會總部，又稱附屬工會，目前有62個，由約1200名工會領袖組成執行委員會；工會支部，有約5000名分會領袖。職總所有層級的工會領袖，均以秘密投票產生。全國職總代表大會為職總最高機構，每四年召開一次，產生新一屆中央委員會，作為職總的中央執行機構，秘書長為其首席行政官。職總經費來源，主要為會員繳納的會費、政府和機構(比如勞工基金)的贊助、捐款及職總開辦的社會企業投資收益等。

(二) 職總積極參與三方協商。1976年，新加坡批準接受了國際勞工組織《三方協商促進履行國際勞工標準公約》(144號)，此后，職總開始借鑒西方工業化國家的經驗，針對勞資關系領域的重要專門事項，設立相對獨立且專業性較強的三方代表協商制度，推動三方協商在新加坡的運行。新加坡全國工資理事會、國家生產力局、技能發展委員會等是新加坡主要的三方機構，在這些機構中，職總都在政府的支持下作為唯一的勞方代表參與三方協商活動，參與有關工人利益的政策法規制定。職總參與政策制定及執行的能力很強，這主要得益于政府對職總的支持及職總高素質的工會干部，職總擁有一批工資、福利、法律、工運、經營等專業性人才，在協商中發揮了重要作用。在三方協商中，職總既積極與政府和資方代表博弈，爭取工資、福利、工作環境等方面的勞工權益，同時也在下級工會組織中積極推行國家政策，促進勞資政三方合作。

(三) 職總積極推動集體談判。集體談判是新加坡工會的主要工作，新加坡政府也十分重視通過集體談判調節勞資關系。與此同時，新加坡也擁有較為完備的集體談判法律，工會的集體談判工作有序開展，極大地降低了新加坡的罷工及集體勞動爭議數量。新加坡工會的集體談判一般在企業層面進行，行業性、地區性、全國性的集體談判很少。每年，全國工資理事會都會通過職總參與的三方協商確立今年的工資增長額指導意見、工資指導線等集體談判基本原則，具體數額則由企業層面的集體談判決定，談判內容一般涉及工資、津貼、假期等。企業工會或企業工會分會都是按法定要求超過半數以上的企業職工參與和組成的，均有權代表企業職工與資方進行集體談判，企業工會分會所歸屬的行業工會也可以代表各個企業工會分會分別與資方談判。經過勞資談判所簽訂的集體合同，也同樣適用于非工會會員的企業職工。集體談判是一個復雜而漫長的過程，職總雖然擁有組織職工罷工的權利，但在實際中他們還是更愿意選擇談判、協調、仲裁等方式解決勞資糾紛。

(四)職總積極維護勞工權益。維護勞工權益是工會的重要工作，新加坡職總不僅代表工人與雇主、政府進行談判，為工人爭取更好的報酬和工作條件，還通過培訓、興辦合作社等方式，提升勞工的工作技能和生活質量。興辦合作社是新加坡職總的特色項目之一。亞洲金融危機波及新加坡時，為幫助工友度過難關，吸引更多工人加入工會，職總開始嘗試建立消費合作社，消費合作社類似平價超市，超市中米面、蔬菜等日用商品的價格都低于其他超市，同時消費合作社對工會會員實行積分制，積分累積到一定程度可享受折扣價。目前，職總興辦的合作社已經擴大到娛樂、醫療、住房、保險、交通、培訓、托兒等各個領域，覆蓋人們生活的各方面。其中，職總消費合作社發展成為新加坡最大的超市連鎖店，職總英康保險合作社成為參保人數最多的企業，職總康福出租車公司成為新加坡最大的出租車公司，職總興辦的合作社已成為新加坡各領域的重要企業。各個合作社為工會會員提供多種優惠和福利，提升了職總的社會威望和影響力。

四、完善的勞動爭議調解與仲裁訴訟解決體系

(一) 完備的勞資關系法律體系。新加坡政府制定了一系列關于調整勞資關系、規范勞動力市場的法律法規，目前，新加坡已經建立起較為完備的勞資關系法律體系，主要包括：關于規定協調和解決勞資糾紛框架的《工業關系法》，關于雇傭雙方關系及工作條件說明的《雇傭法》，關于規范工會工作的《工會法》，關于勞工社會福利的《中央公積金法》、《退休年齡法》、《公休假日法》等，這些法律對合同、工資、加班、休假、解雇、生育等事項都作了明確規定。通過法律，新加坡政府對勞資雙方的權利義務進行限定，將勞資糾紛處理納入法律軌道。其中值得一提的是，1960年新加坡出臺了《產業關系法》，規定未經政府允許的罷工和閉廠是非法的,勞資雙方的糾紛經工業仲裁庭裁決后必須執行。該法出臺后,罷工的數量從1961年116次迅速下降到1969年的0次。此后,新加坡罷工事件極少發生，勞資關系呈現和諧狀態。

(二)完善的勞資關系協調機構。新加坡按照三方協商原則,建立起四個國家級勞資關系協調機構：國家工業仲裁法庭、勞資糾紛調查委員會、全國工資理事會、國家生產委員會，這些機構在解決勞資糾紛、推動勞資合作中發揮著重要作用。其中，國家工業仲裁法庭在解決勞資糾紛中擁有最終裁定權，勞資雙方的糾紛可在一個月內作出最終裁決，雙方都必須嚴格執行。此外，該法庭還提供非正式調解服務，同時審核雇傭雙方集體合同合法性，并負責集體合同的解釋及批準其修訂。勞資糾紛調查委員會的作用是對勞資糾紛進行調查并向政府提交調查報告，報告對糾紛雙方具有法律約束力。調查委員會是在勞資糾紛無法通過集體談判和依法裁定解決時由勞工部長決定成立的。案件終結后,調查委員會也隨之解散。全國工資理事會則負責制定并公布每年的工資增長額指導意見，雖不強制要求執行，但大多數企業會參照此標準，同時，全國工資理事會也會對企業工人工作條件、津貼等提出建議。國家生產委員會則通過教育培訓等手段提高勞資雙方的生產意識，并提供專業技術和管理等方面的培訓、咨詢服務，創造和諧的勞動生產環境，提高勞動生產率。

(三)完整的勞資爭議調解程序。為避免勞資間為一些細枝末節問題訴諸法庭帶來的訴訟爆炸，同時為避免因爭議可能產生的激烈對抗，各國非常重視勞資爭議的調解。新加坡政府也十分重視勞資爭議的調解，勞工部是統管全國勞工事務的政府部門，勞工部下設勞工關系署,署下設調解處、勞工準則處、國際勞工事務處等。屬于工資方面的勞資爭議由勞工關系署、法院和工業仲裁庭處理。在建立工會的企業，勞資爭議先由工會與資方自行協商，協商不成則向勞工關系署申請調解，調解不成，則向國家工業仲裁法庭申請仲裁，仲裁具有強制性，雙方必須嚴格執行。沒有工會的企業所發生的勞資糾紛基本屬于個人爭議，直接向勞工關系署申請調解，調解不成由勞工法庭裁決,當事人對裁決不服,可向高等法院起訴。特殊情況下，還可將勞資爭議案件提交勞工部門，讓其首腦出面裁決和強制執行，必要時還可提交政府首腦審議和裁定。

五、結語

新加坡在國家統合主義勞資關系模式下，形成了以政府為主導、工會為主體的三方協商機制，政府、工會、雇主三方相互溝通，形成了良性互動關系。政府通過人事參與以及政策支持領導和控制工會，工會則積極參與三方協商，積極推動集體談判，并通過興辦合作企業等方式增進會員福利，成為政府與民眾的溝通橋梁，積極擁護人民行動黨執政。目前，新加坡建立起較為完善的勞動爭議調解與仲裁訴訟解決的機構、程序及法律法規，已為各國構建和諧穩定的勞資關系提供了范例。

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