城市社區(qū)治理結構：三種理論視角的探討

隋玉杰

(中國人民大學社會與人口學院,北京 100872)

改革開放以來,伴隨經濟、社會的轉型,我國的基層社區(qū)一直在探尋一種理想型治理方式。各地出現了許多社區(qū)治理結構的創(chuàng)新舉措,于是我們看到城市社區(qū)傳統(tǒng)的黨支部加居委會的二元治理結構在許多城市演變?yōu)辄h支部、居委會加社區(qū)服務組織的三元結構,許多城市在大力推動社區(qū)、社區(qū)社會組織和社會工作人才隊伍的“三社聯(lián)動”,更有一些城市出現了四元、五元等多元治理結構。社區(qū)治理結構調整一時成為各地政府嘗試社會管理創(chuàng)新的切入點,也成為學界研究的熱點。城市社區(qū)治理結構的這些調整在本質上是對更宏大的社會轉型所帶來的社區(qū)形態(tài)轉變的回應,這一回應會使社區(qū)治理更富成效但也可能會陷入試誤之中,進而影響到社會轉型的進程與成敗。毋庸置疑,探討社區(qū)治理結構的合理建構具有積極的現實意義。

探討社區(qū)治理結構的理想型離不開對于治理概念的解讀。治理不同于統(tǒng)治,它指的是“一種由共同的目標支持的活動,這些管理活動的主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現”。“它既包括政府機制,同時也包含非正式、非政府的機制,隨著治理范圍的擴大,各色人等和各類組織得益借助這些機制滿足各自的需要、并實現各自的愿望”[1](5)。全球治理委員會發(fā)表的《我們的全球之家》研究報告中將治理界定為：“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動思維持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也保留各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”基于治理的理念,社區(qū)建設的主體是多元的,其組織方式是協(xié)同合作,其實現路徑是廣泛的社區(qū)參與。

基于治理理念,當我們探討一種理想型的社區(qū)治理結構時,需要回答三個基本問題：第一,如何界定社區(qū)治理的主體推動力；第二,社區(qū)治理的主體推動力如何納入社區(qū)治理結構的運作機制；第三,如何實現社區(qū)治理結構的良性可持續(xù)發(fā)展。對于這三個問題的解答或許能為我們思考城市社區(qū)建立理想型的社區(qū)治理結構提供參考。

不同的社區(qū)理論為建立理想型的社區(qū)治理結構提供了方向。社區(qū)治理結構建構的動力機制、運作機制和良性可持續(xù)發(fā)展機制可以從這些不同的理論視角加以解析,這方面的探討有助于我們梳理現有的社區(qū)治理結構方面的創(chuàng)新性實踐,為未來建立理想型的社區(qū)治理結構提供方向。

一、社會系統(tǒng)理論視角下的社區(qū)治理結構

社會系統(tǒng)理論對于理解社區(qū)動力機制富于啟發(fā)性。基于社會系統(tǒng)理論,社區(qū)常被視為整個社會大系統(tǒng)的一部分,其治理結構要與整個社會系統(tǒng)其他組成部分的治理結構相契合。社區(qū)治理被視為大的社會治理的一部分,要在其框架下加以實施。

社會系統(tǒng)理論還認為社區(qū)本身也可視為一個完整的系統(tǒng),由不同的人群、單位、組織等構成。社會系統(tǒng)理論的代表人物沃倫(Warren)提出社區(qū)具有五大功能,包括生產、分配和消費、社會化、社會控制、社會參與以及互助[2](121-125)。這些功能應由地方社區(qū)中各種群體和組織實現,這些內在的、水平的關系由那些超越社區(qū)地理邊界的社區(qū)聯(lián)系中的垂直關系加以補充。每個社區(qū)體系由為成員履行功能的多重互動的亞體系組成。由于群體和亞體系之間關系的多樣性,社區(qū)的結構和功能的演變因而也具有了多種可能性。

機械論和有機體是社會系統(tǒng)論最常見的比喻。前者將社會體系看作是所有部分密切聯(lián)系、良好協(xié)調和完美整合在一起的一部機器。當體系的一個部分發(fā)生變化時,每個部分都試圖去重新建立平衡。后者將社會體系看作類似于生物有機體,社區(qū)是人類的身體,每種器官都具有不同的功能。假如社區(qū)中每個單位扮演其被分配的角色的話,那么社區(qū)將會邁向善治[2](121-125)。

以社會系統(tǒng)論作為分析框架,社區(qū)治理結構建構其規(guī)定性既來自社區(qū)之外宏觀社會治理結構對其功能的要求,也來自社區(qū)自身對其功能方面的訴求。社區(qū)內各群體和亞體系要根據這兩方面的社區(qū)功能訴求進行治理結構方面的建構。兩股力量對社區(qū)治理結構的要求或許不一致,但共同點在于將社區(qū)作功能上的定位,皆強調社區(qū)功能的發(fā)揮,治理結構中要有與社區(qū)功能定位相對應的組織或單位,賦予其明確的權責。

源自社區(qū)之外宏觀社會治理結構對社區(qū)功能的要求有許多,一個典型例證是社區(qū)需發(fā)揮社會控制功能。防止社區(qū)發(fā)生惡性群體性事件是社區(qū)工作的一項重要任務。由此延伸出了如網格化管理之類的社區(qū)治理方式。網格化管理延伸了政府的行政能力,有效強化了社區(qū)的社會控制功能。而源自社區(qū)內部對社區(qū)功能的要求更為多樣,一個典型例證是社區(qū)需發(fā)揮消費功能。由此產生了諸如北京市大力推動的社區(qū)“一刻鐘服務圈”之類的社區(qū)治理方式。

現有的社區(qū)治理結構常常是基于內外兩股力量對社區(qū)功能的定位來加以建構,比如,我們可以看到基于黨建、自治與社會服務三大社區(qū)功能而建立起的由社區(qū)黨支部、居委會與服務站構成的三元治理結構。而對于社區(qū)應有哪些功能,傳統(tǒng)上多從社區(qū)作為大的社會系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)的角度,運用自上而下的途徑加以界定,社區(qū)治理結構多為“應然”所推動構建。目前在社區(qū)工作中推行的各類政府行政系統(tǒng)“進社區(qū)”,基本公共服務下沉,更多的是基于這一取向。此外,我們還能看到以“包片”方式組建起來的社區(qū)治理結構。在實踐中,這一理論還常與社區(qū)規(guī)劃模式的社區(qū)工作相對應,政策制定者、專家常常是社區(qū)治理結構的設計師。

從功能的角度建構社區(qū)治理結構,往往會采用靜態(tài)的社區(qū)觀,將社區(qū)的功能一一澄清,梳理定位,功能對位是建立社區(qū)治理結構的基本原則。其優(yōu)點是社區(qū)治理的目標清晰,無論是二元、三元還是更多元的結構,各參與方均有確切的角色定位,其職責邊界清晰。在運作機制上,多是自上而下,各司其職。

社區(qū)功能角度的社區(qū)治理結構觀的一個常見論點是要用“社區(qū)制”替代“單位制”,由社區(qū)擔當起社會控制和滿足社會成員生活需要的載體,但實際上這是一個誤區(qū),社區(qū)并不具備“單位制”時代的單位的屬性。如同有學者指出的,單位在提供社會服務的過程中,同時給予個人成員在單位內外行為的身份、權力和地位。對于每一個單位成員來說,這同時也意味著,他必須全方位地依賴于單位才能夠滿足自己的基本需要,實現自己的行為目標,進而同時也取得在社會上行為的身份、地位和資格[3]。“單位制”中單位掌控了個人社會生活的資源和身份的合法性,使得個人必須借助單位和國家發(fā)生關系。典型的單位社區(qū)有條件集生產、分配和消費、社會化、社會控制、社會參與以及互助等社區(qū)功能于一身。而當今的社區(qū)不具備發(fā)揮這些社區(qū)功能的要件,它與其成員不存在資源約束或契約約束的關系,難以造成成員的路徑依賴。特別是改革開放以后,社會生活方面的資源日益社會化、多元化,社會成員可以通過市場、社會團體和組織、跨區(qū)域的流動等滿足社會生活方面的需要。期待“社區(qū)制”替代“單位制”既不具備現實條件,也不為社會成員所需要。社會的高流動性也使成員對于特定社區(qū)的認同感和歸屬感變得薄弱。

不容否認,社區(qū)可以具有生產、分配和消費、社會化、社會控制、社會參與以及互助等功能,但社區(qū)不應也不可能是這些功能的唯一承擔者。如果以功能齊全為出發(fā)點設計社區(qū)治理結構,必然會讓社區(qū)治理機構陷入超載的困境,在實踐中難以履行賦予它的使命。另一個需關注的問題是,城市社區(qū)的治理一直存在兩個路徑,即政府自上而下帶有剛性特點的行政化路徑與居民合作參與的自治性路徑。在我國常常是兩個途徑同時并存,互為依托。因此,在以功能對位為出發(fā)點進行社區(qū)治理結構設計的時候,常常需兼顧兩大參與方和兩種不同的實施路徑。盡管政務與基本公共服務下沉有利于強化社區(qū)的功能,但也有學者以網格化管理為例指出其潛在的風險,即其所代表的行政權力擴張的趨勢,其具備潛在的形成新的城市行政管理層級的可能性,蘊含著基層政權內卷化的風險[4]。

二、需要理論視角下的社區(qū)治理結構

需要理論,特別是人類需要理論,可以為解析理想型的社區(qū)治理結構提供另一個分析框架。根據這一理論,社區(qū)應滿足其成員的需要。馬斯洛把人的需要分為五個層次：生存或生理需要、安全和保障需要、社會或歸屬的需要、自尊或自我的需要、自我實現的需要[5](40-54)。另外兩位學者多伊和高夫(Doyal&Gough)則把需要分為基本需要(健康和自主)和中介需要(適當的營養(yǎng)和水、有保護功能的住宅、免于危險的工作環(huán)境、適當的健康照顧、兒童安全的成長環(huán)境、重要的基本的社會關系的建立、安全的自然環(huán)境、經濟保障、安全的節(jié)育與養(yǎng)育、基礎教育等)[6]。周健林、王卓祺對香港、天津、上海、臺灣等地人群的實證研究表明,衣食住行是基本需要[7](155-157)。

以需要理論為分析框架,社區(qū)治理結構建構的推動力建基于滿足社區(qū)居民的需要。在全國有廣泛影響的沈陽市“社區(qū)組織自治模式”更多反映的是基于這一理論的社區(qū)治理結構。它的議事監(jiān)督層(社區(qū)協(xié)商議事委員會)定位于收集和反映居民的需要,社區(qū)決策層(社區(qū)成員代表大會)會對居民的需要做出評判并授權予以滿足,執(zhí)行層(社區(qū)委員會)最后將需要的滿足落到實處。可以簡述為“需要收集-需要篩查與評估-需要滿足”的自治模式。一些城市的社區(qū)治理結構建立在信息中心和信息平臺的基礎上,旨在對社區(qū)的需要做出快速反應,其更多反映的是以需要理論為導向的設計。這種需要滿足導向的治理取向也可在基層社區(qū)工作者的評價指標中窺見一斑。許多城市對社區(qū)工作的評價都以居民或服務對象的滿意度為一個重要指標。而滿意度常常與需要的滿足高度相關。

目前的城市社區(qū)居民構成大多異質性較強,需要多樣化、差異化是重要特點。不同社會群體時常會發(fā)生有沖突的需要,典型事例是一度成為媒體熱點的“廣場舞”,該問題反映出社區(qū)居民對理想的社區(qū)生活的差異性需要。社區(qū)治理不僅要滿足不同社會群體的需要,還要協(xié)調不同社會群體滿足需要的途徑,促進不同群體間的民主協(xié)商,實現合作共贏。建基于需要理論的社區(qū)治理,其動力源自社區(qū)居民,是一種自下而上的動力機制,其參與主體也是社區(qū)居民,在此基礎上建構的社區(qū)治理結構易于贏得社區(qū)居民的支持,但也容易使社區(qū)治理機構變成“小政府”,追求無所不包、無所不能,但又難以兌現。建基于需要理論的社區(qū)治理結構其難點在于界定社區(qū)應予滿足的需要,以及如何分配滿足需要的權責和有限資源。

以需要理論為導向建立社區(qū)治理結構,其優(yōu)點是自下而上,體現社區(qū)居民為本。社區(qū)居民自治組織常常成為社區(qū)治理結構中重要的組成部分。毋庸置疑,在一個社會里,一方面?zhèn)€人有生存權,有滿足需要的權利,另一方面,社會也有義務滿足人的需要,有責任讓社會成員免于痛苦災難。社會中的個人只有在基本需要得到滿足之后才能履行義務和責任。但基于這一理論導向的設計也會遇到挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)之一是如何有效收集居民需要信息并以公平、公正的方式對需要做出研判。現代化的信息技術手段無疑為收集居民需要信息提供了條件,但也可能存在為社區(qū)中擁有話語權的人獨占,讓受數字鴻溝不利影響的老年人、殘障人等社會群體無法有效表達需要。挑戰(zhàn)之二是如何將不同需要的人群組織起來,形成有序參與需要表達與滿足進程。挑戰(zhàn)之三是如何整合并非以地理性社區(qū)為邊界的能滿足社區(qū)居民需要的社會資源。

三、抗逆力、充權與優(yōu)勢理論視角下的理想型社區(qū)治理結構

抗逆力、充權與優(yōu)勢視角的社區(qū)觀興起于20世紀80年代中期到90年代,它為認識和開展社區(qū)工作帶來全新的視野。抗逆力理論認為,社區(qū)具有巨大的抗逆力,這種抗逆力隨著時間的推移能保持充權狀態(tài),持續(xù)致力于改善社區(qū)生活,特別是在社區(qū)出現沖突、掙扎和挫折時抗拒放棄的誘惑,越挫越勇。抗逆力最重要的意義在于能讓社區(qū)進行能力建設,強化社區(qū)的保護性因素,以應對快速的社會變遷和社區(qū)出現的種種危機,預防社區(qū)的解體和衰敗。

具有抗逆力的社區(qū)充滿人力資本和社會資本。充權的觀念強調的是社區(qū)要獲得掌控影響自身生活的決定,包括將受到社會排斥的人納入決策過程、資源轉由更能發(fā)揮其效用的人使用、培育社區(qū)領袖的領導力并提升對地方可以怎樣實現自治的理解。優(yōu)勢視角注重的是在評估社區(qū)時應注重優(yōu)勢而不是缺陷,特別是運用資產圖識別社區(qū)的優(yōu)勢,認為社區(qū)問題的解決方法來自社區(qū)內部而不是所謂的“服務”,社區(qū)干預應圍繞問題或需要展開[8](33-34)。

以抗逆力、充權和優(yōu)勢視角為分析框架,社區(qū)治理結構建構的推動力建基于社區(qū)內在的資源,特別是社區(qū)蘊含的人力資本和社會資本。我國一些老舊小區(qū)的治理經驗是這一理論的典型例證。北京市東城區(qū)東華門小區(qū)通過社區(qū)居民的群策群力,成立車管會,解決了社區(qū)機動車停放困難和相關的居民糾紛問題,并已成功運營10余年,是北京市運營時間最長的業(yè)主自治車管會。不僅如此,這一自治小組還延伸了管理職能,將小區(qū)的封閉管理、衛(wèi)生打掃、安保管理等也都一并解決。以停車問題為導火索的自治努力最終不僅僅解決了停車問題,還順帶把這個小區(qū)多年無人管理的物業(yè)問題也解決了[9]。目前在全國廣為推動的社區(qū)、社會組織和社工的“三社聯(lián)動”,提出了社區(qū)治理的三要素,強調社區(qū)現有的正式的組織體系、新生的社會組織和社會工作人才隊伍共同發(fā)力的重要性,力圖構建新型的社區(qū)治理結構。這一“三社聯(lián)動”機制注重運用社區(qū)自身蘊含的資源,推動社區(qū)自身的能力建設,在理論上更接近抗逆力、充權和優(yōu)勢視角的社區(qū)觀。但在如何以此為基礎建構新型的社區(qū)治理結構方面,目前尚在探索之中。廣州市嘗試建立的“家庭綜合服務中心”、深圳市全面推行的“社區(qū)服務中心”便是這一探索的例證。

抗逆力、充權和優(yōu)勢視角摒棄對基層社區(qū),特別是城鄉(xiāng)結合部社區(qū)、老舊社區(qū)等一些邊緣性社區(qū)的負面看法,認為任何社區(qū)都充滿解決自身問題的資源。基于這一視角下的社區(qū)治理結構,強調社區(qū)問題的解決之道蘊含在社區(qū)之中,需要認識和運用社區(qū)現有資源,培育社區(qū)領袖,建立社區(qū)居民、社區(qū)組織機構間的連結紐帶,暢通社區(qū)參與,特別是將遭遇社會排斥的人群納入到社區(qū)的決策體系中,讓所有社區(qū)成員都有深度參與利益相關事宜的渠道。基于該理論視角建立的社區(qū)治理結構不僅旨在回應需求和解決問題,還關注預防社區(qū)可能出現的問題。但在構建社區(qū)治理體系過程中,社區(qū)內生力量的發(fā)掘與培育是重大的挑戰(zhàn)。

四、結語

基于不同的理論,社區(qū)治理結構的理想型會呈現不同的形態(tài)。以社會系統(tǒng)理論為指導會建構以功能對位為導向的治理結構,治理結構中各參與主體權責邊界的剛性與彈性,以及外部要求與內部訴求的協(xié)同等會成為需要解決的重要問題。以需求理論為指導會建構以需求滿足為導向的社區(qū)治理結構,治理結構中各參與主體對于應滿足需求如何達成共識和建立實現途徑常常是需關注的要點。以抗逆力、充權和優(yōu)勢視角為指導會建構以社區(qū)自力更生為導向的治理結構,治理結構中各參與主體的能力建設,特別是人力資本和社會資本的發(fā)掘與運用是核心要點。不同的社區(qū)治理結構理想型有不同的建構理念,各有其優(yōu)勢和不足,適用于不同的社區(qū)。在推動社會治理創(chuàng)新中,對于社區(qū)治理結構理想型的理論思考,應有助于為實際工作提供參考。

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