大額財政專項績效問責體系設計研究

王淑慧,張藝冉,段 莎

(北京化工大學 經濟管理學院,北京 100029)

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會明確提出加快轉變政府職能,推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系是基于國家特質的制度體系；國家治理能力則是指國家制度的執行力。預算績效管理體制是國家治理體系的重要組成部分,是政府財政科學化、精細化管理的重要內容和結果要求[1]。財政支出是政府滿足公共需求或戰略布局對社會資源的分配活動。隨著國民經濟的快速發展,財政支出的形式趨于多樣化。部分省市逐漸設置了大額財政支出專項(以下簡稱“大額專項”),以支持政府的戰略方針和發展重點。以北京市為例,2011年預算資金約175億元,2012年預算資金約270億元,2013年共有11項大額專項的預算支出被各相關部門單獨列出,總金額達到273億元,占市級財政預算支出的16%。大額專項具有投入金額高、參與政府部門多、涉及行業廣泛的特點。開展大額專項績效評價,實則抓住了政府資金管理的“牛鼻子”。大額專項資金作為一項重要內容被單獨列示,說明政府的財政支出日趨透明化,進而加強預算支出公開度,接受社會公眾監督,開展績效問責已經提上議事日程。我國的問責制度自2003年“非典”期間的官員問責開始,在政治經濟生活中的重大事故、城市建設、招商引資等方面取得了一定的成效,然而,對于公共設施建設、交通、教育等民生層面并沒有引入“問責制”。在西方國家行政問責制度體系中,美國國會設有政府問責局,法國特設憲法委員會進行違憲審查,瑞典在議會中設立了議會監察專員辦公室和憲政委員會來負責行政問責制的實施,芬蘭等國也實行議會監察專員制度[2]。相對而言,我國財政支出績效問責機制建設不僅明顯落后于發達國家,而且在大額專項績效問責領域的理論研究滯后于實踐。

本文在探索大額專項內在運作程序與績效形成機理基礎上,試圖將績效評價與問責制度相結合,構建績效問責評價體系并應用于大額專項的績效問責評價。通過績效問責評價,一方面提高大額財政資金使用效益和公共服務水平,優化政府公共資源的配置效率；另一方面推進政府預算績效管理的改革。

二、大額專項績效評價存在的問題與原因分析

我國2003年開始仿效西方國家在中央級教科文部門開展項目支出績效評價管理試點。2009年財政部制定《財政支出績效評價管理暫行辦法》,各地方政府相繼開展了項目支出績效評價工作。從財政支出績效評價實踐看,仍然存在較多問題,表現如下。

1.大額專項績效評價主體單一,績效評價的約束力度不足。目前大額專項的績效評價雖然融入中介機構、專家的適當參與,但是本質上仍然屬于財政部門的內部評價。評價主體與客體同級的現狀,削弱了績效評價的約束力度。縱觀西方國家績效評價主體,多為內部和外部評價相結合的形式[3]。以澳大利亞為例,其財政支出績效評價主體分為政府內部評估主體和外部評估機構兩部分,其中：政府內部評價主體由內閣支出委員會、財政部和國庫部、公共服務委員會三個機構組成；外部評價機構則由國會參眾兩院、公共賬目和審計聯合委員會、聯邦審計署三個機構組成。

2.缺乏大額專項績效問責機制,財政資金管理制度不健全。自2009年《財政支出績效評價管理暫行辦法》頒布以來,各地方政府開展了大量的項目支出績效評價工作,2011年財政部修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》,旨在加強財政支出管理,強化支出責任。該項管理規章的修訂充分說明我國財政支出績效評價向責任追究方向發展,但是問責制度“正、負強化”的激勵、約束理念尚未形成。缺乏大額專項績效問責機制,導致資金管理水平不高。

究其原因,一方面,我國財政支出績效評價起步較晚,目前仍然處于績效管理的初級階段；另一方面,我國政府績效管理的責任意識尚待提高,加之績效評價是一個主觀認識客觀的過程,并且處于動態變化之中,因此,只有根據績效管理不同階段調整我國財政支出績效管理的目標,在績效評價的基礎上構建大額專項績效問責體系,才能進一步完善預算績效管理體制。

問責,最初出現于西方公共管理領域,既作為一種事前機制,強調自發的遵守公共機構行為準則,又作為一種事后機制,向利益相關者進行解釋和說明[4]。績效問責屬于問責的一種形式,是在政府績效管理中,基于績效評估的結果,問責主體依照法定程序追究未達到績效目標和標準的政府機構及其相關人員的公共責任的制度[5]。與傳統政府管理關注投入、過程和強調規則為本不同,績效問責強調結果為本,是一種“以結果為導向”、“將資金配置與結果測量相結合”的模式。政府通過對財政支出進行有效的控制和引導,將財政資金的使用權力下放給各部門,并對財政支出效益進行責任追究,注重其行為的最終結果、服務質量和公眾滿意度等。大額專項績效評價是對在一定時期內為履行政府宏觀調控職能的財政資金的投入產出活動取得的實際績效與績效目標進行評判,并將評價信息應用于未來決策優化的管理行為。大額專項績效問責是指對其績效結果進行責任落實,并對責任人進行相應的獎懲激勵,從根本上強化項目實施過程的規范性與合理性,從而提升大額專項的績效。通過績效問責評價實現“十二五”規劃提出的“優化財政支出結構和政府投資結構,弱化對經濟增長速度的評價考核,強化對結構優化、民生改善、資源節約、環境保護、基本公共服務和社會管理等目標任務完成情況的綜合評價考核”的目標。

三、大額專項績效問責體系的設計

(一)大額專項績效問責的機理分析

1.委托代理理論。問責關系中的委托人和代理人,由于信息不對稱產生的代理問題解釋了問責制的存在性[6]。政府與公眾、政府與內部部門之間本質上是一種契約關系[7],政府應遵照公眾(納稅人)的意愿進行資源配置,保證財政資源使用的經濟性、效率性和有效性,并對資源使用結果向公眾匯報,對公眾承擔責任和義務。以B市大額專項為例,大額項目形成以商委、經信委、經建處為主管部門,財政局為資金管理機構,人大部門為總體監督機構的管理體系。主管部門使用政府資源的權利是納稅人賦予的,公眾可通過人大行使對政府績效的問責。該市人大部門代表公眾作為委托人,委托財政部門問責商委、經信委、經建處的績效實現情況。

2.利益相關者理論[8]。利益相關者是指任何能夠影響或被組織目標所影響的團體或個人,組織管理能夠給其帶來顯在或潛在的利益[9]。大額專項績效評價是利益相關者對政府財政資源配置績效進行價值判斷的活動。B市大額專項利益相關者具有多元化的特征,其主要利益相關者包括：①項目出資方：納稅人與市政府財政部門。前者是直接出資人,市政府財政部門為間接出資人。財政部門依據市政府戰略決策層制定的資金分配方案劃撥資金,財政項目規劃部門負責制定項目的需求規劃,并對項目申請者進行項目審批；②項目發起方：項目主管部門。主管部門在財政部門分配的資金額度內制定大額專項的實施方案,編制具體項目的資金預算,報請財政規劃部門批準；③項目執行方：項目申報單位；④項目管控方：各級預算部門。負責對財政項目申請、實施、驗收和跟蹤等全過程的監督、評價和管理；⑤公眾：人大部門和公眾。人大部門對政府投入財政項目的監督實際上發揮了公眾監督的功能。

3.項目邏輯模型。項目邏輯模型的核心是事物層次間的因果邏輯關系。項目邏輯模型認為項目是由內外部因素共同影響的結果[10]。它是根據項目的內在邏輯順序,首先確定項目所要實現的戰略目標,其次,分析項目審核通過后資金的下撥路徑,再次,結合資金運作過程的相關利益鏈,明確崗位責任關系,最后,根據對項目評價的結果進行責任追究。

依據項目邏輯模型理論,B市大額財政支出資金的下撥,首先,根據項目招標,按照項目中標者的申請,確立項目目標,明確項目預算；其次,財政部門撥款給主管部門(或者按照額度使用資金),各主管部門按照項目的用途下撥資金(或者按照額度使用資金)并進行過程控制與跟蹤監督；最后,項目單位使用資金實現績效。大額專項的績效評價應按照項目決策投入、項目過程管理、項目產出結果的邏輯順序進行評價。

根據以上分析,不僅明晰了問責主體與客體,而且厘清了大額專項績效形成的邏輯思路。其具體績效形成機理的邏輯思路如圖1所示：

圖1 大額財政專項績效問責的邏輯思路

(二)大額專項績效問責責任價值框架的構建

大額專項從資金的下撥到資金的使用,最后體現為資金轉化成果的過程,既體現了政府部門的資金支配能力,又體現了資金使用績效的實現過程。通過分析大額專項績效的形成機理,該市大額專項的運行,首先形成了人大問責政府、財政部門代表政府問責主管部門、主管部門問責項目實施單位的責任價值關系鏈；其次,在大額專項績效實現過程中主管部門起著關鍵作用,其項目決策是否科學、項目執行程序是否規范、項目跟蹤監督是否到位,直接影響項目績效如何。因此,影響項目績效的主要因素為問責機制的構建與主管部門的能力。本文基于問責、績效、能力視角構建大額專項績效問責評價的框架。

大額專項績效問責評價的框架是對構建指標體系過程中選取各層級評估維度、分類指標及指標要素的理論解釋系統。該框架強調項目實施的問責與能力的評估,注重項目單位和組織部門的責任與價值取向[11]。本文認為,大額專項績效目標的實現,以問責作為績效評價的制度保障,以主管部門的組織管理能力作為大額專項運行的基礎。首先,問責是一種約束機制。缺乏大額專項績效問責機制,是制約我國財政資金管理水平的重要原因。因此,應將問責制度設計為財政支出績效管理的事前機制,規范大額專項的績效目標,編制詳實的績效預算。其績效目標和預算作為問責雙方之間的顯性契約,使之形成對問責對象行為的威懾。一方面,構建財政部門等資金管理機構問責主管部門的同體問責機制；另一方面,構筑人大、公眾問責財政部門的異體問責機制[12]。將問責制嵌入大額專項績效評價系統,強調構建大額專項管理者、執行者、監督者等利益相關者共同治理的結構框架,即相關利益主體之間的互動影響、制衡和激勵機制,同時保證有限資源的使用效率。其次,主管部門的組織管理能力是指主管部門組織、開展大額項目和實現項目目標的技能、本領,包括組織的基本資源、內部的管理能力、外部的公共關系、學習與成長的能力。能力是實現項目績效的重要基礎。最后,大額專項的績效是產出與效果,產出包括數量、質量、進度與成本,效果包括經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響、服務對象滿意度。績效是大額專項支出的終極目標。在績效問責責任價值框架中,問責是公信度能力的制度保障,對績效的優良表現起到激勵與約束作用；績效是能力和問責的結果表現,問責制度和能力水平共同影響績效結果；能力是績效和問責的基礎,影響項目績效結果,三者環環相扣,缺一不可。績效問責責任價值框架各維度之間既相互制約,又相互關聯與影響,是一個全方位的考察政府財政支出績效的評價體系。其問責、績效、能力之間的關系如圖2所示：

圖2 大額財政支出專項績效問責評價框架圖

(三)大額專項績效問責評價指標體系的建立

根據大額專項績效問責評價框架,可以將三個維度細化如下：

1.問責維度。根據利益相關者理論,需要厘清大額專項的問責主體和問責對象。問責主體包括同體問責與異體問責[13]。同體問責主要是財政局問責主管部門,主管部門問責項目實施單位,實施單位再細化到具體的領導、個人；異體問責主要是人大、公眾對大額專項的監督。問責主體對問責對象進行責任追究的基礎是項目實施合法化及運作的規范性,一是問責制度、章程的構建,如財務規范、財政支出標準、項目進度要求、項目流程安排、信息公開披露等；二是問責目標的約束,依據既定的目標與制度的執行力保證問責的權威性、強制性和回應性。

2.能力維度。能力指標是政府執政能力的體現[14]。不論是事前對項目的戰略性規劃及預算目標的制定,還是事中項目的調整和進度的監管,抑或是事后對項目效果的判定,都體現了政府對專項投資的掌控和把握。政府能力可以通過公眾的滿意程度以及政府實現績效目標的執行力、公信力體現,主要包括三個方面：經濟建設能力、組織管理能力和社會發展能力。經濟建設能力是指政府項目投資、建設、投產的能力,例如項目建成投產能力、項目就業機會創造程度等；組織管理能力是指政府的制度建設、目標實現等組織結構能力,如法律規章建設能力、目標責任建設能力等；社會發展能力是指政府為公眾的生活提高及社會進步的能力,如產業支持力度、生態環境覆蓋程度等。

3.績效維度。在大額專項的目標預算范圍內,結合大額專項的戰略特點,按照項目管理“決策-過程-績效”的邏輯,大額專項的績效形成包括決策環節、過程控制、產出與結果三個環節,應對其經濟性、效率性、效果性、公平性等進行績效問責。結合大額專項的公共職能特點,績效指標的范圍應涵蓋經濟效益、社會效益、生態環境效益。因此,大額專項績效評價的內容主要包括：投入決策績效評價,依據戰略性財政支出管理的原則,形成評判的尺度標準,對預算目標設定的合理性和配置的完善性作出評價；實施管理績效評價,注重項目進度的執行、投入產出的合理性、質量的控制以及項目實施過程中的監督管理等；產出績效評價,主要是反映項目的完成情況,即已完成產品或服務的數量與工作質量。基于立項確定的績效目標,比較相應的產出與結果。產出與結果績效反映的是實際完成的結果是否具有影響力,包括項目對經濟和社會效益的影響,以及可持續性程度。大額專項績效問責評價指標體系,如圖3所示：

圖3 大額財政支出專項績效問責評價指標體系

四、B市某大額專項實例分析

B市大額專項是指為履行政府經濟社會宏觀調控職能或者完成某項特定重大工作任務,經市政府批準設立,由市級財政資金安排,保持穩定資金投入規模,在一定時期內具有專門用途的資金。2013年,B市大額專項資金共有11項,涉及節能減排及大氣污染治理、社會建設、文物及歷史文化保護區專項資金、文化體育與傳媒統籌資金、中關村科技園區發展專項資金、中小企業發展、重大科技成果轉化和產業項目、文化創新發展、養老服務事業發展等。B市大額專項的資金流向主要由B市財政局撥款,三個主管部門下撥資金,最后到達項目單位進行項目運作。

(一)B市中小企業發展專項概況

為促進B市中小企業發展,改善中小企業外部經營環境,按照資金管理辦法,給予相應的資金補助。支持重點主要包括：一是固定資產建設類項目,如重點支持企業采用新技術、新工藝改造提升；重點支持企業提升創新能力,推廣新技術、開發新產品；重點支持企業開發和應用節能減排設備、技術和產品。二是服務體系及平臺建設補助項目,如為中小企業創業提供孵育空間和服務場所及相應的信息化基礎設施、公用工程、必要的公共服務設施等建設和改造項目；為中小企業提供投融資、信用擔保、創業輔導等公共平臺建設等。

(二)中小企業發展專項績效問責評價指標體系的設計

本文針對B市中小企業發展專項的情況進行深入調研,首先,采用文本分析對B市關于中小企業發展專項資金的文件資料進行梳理匯總；然后,通過實際調研,針對財政局批準的項目主管單位進行分析,結合績效考評報告內容和專家打分信息,按照本文提出的績效問責評價指標體系的設計思路,提取關鍵信息指標要素,對該市中小企業發展專項進行指標體系的設計。具體內容如表1所示：

五、結語

本文在綜合分析大額專項的利益相關者以及項目內在邏輯關系的基礎上,探討大額專項績效問責的形成機理。針對我國大額專項績效評價存在的問題,將問責嵌入到大額專項評價體系中,構建一個基于問責、能力、績效三個維度的指標體系。該體系的設計原理是依據大額專項績效的內在機理與影響因素,提煉問責、績效、能力三個要素,形成一個互為補充、互相促進的績效問責評價機制。問責的執行力是政府組織管理能力的體現,問責的威懾力是促進績效的約束力量,政府的能力又決定項目的績效。為了驗證該指標體系,本文選取B市中小企業發展專項作為實例分析,從結果來看,本指標體系能夠較好地進行大額專項的績效問責評價。

表1 中小企業發展專項績效問責評價指標體系

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