民間資本參與養老服務體系建設：典型經驗與未來方向

郭 林,趙見偉

(1.中國人民大學中國社會保障研究中心,北京 100872；2.燕京理工學院會計學院,河北 廊坊 065201)

經過三十多年的改革開放,中國養老保障資金制度的發展已經取得了很大進展。目前,在不忽視資金制度優化的同時,如何通過健全養老服務體系來增強養老資源的可及性為政府民生政策之重點所在[1]。近年來,《老年人權益保障法》、《中國老齡事業發展“十二五”規劃》、《社會養老服務體系建設規劃(2011～2015年)》以及《關于加快發展養老服務業的若干意見》等政策文件對民間資本[2]參與養老服務體系建設進行了積極規定[3]。這為我國民間資本參與養老服務體系建設提供了有力的政策支撐。中國民間資本參與養老服務體系建設的現狀如何,有哪些典型經驗,進一步的發展方向是什么,本文擬結合對S和Y兩省的調研資料,對上述問題展開論述。

一、民間資本參與養老服務體系建設的現狀

S省于1986年進入人口老齡化社會,比全國早13年。截至2012年底,全省60周歲以上老年人口1424.7萬,占總人口數的18.89%,80周歲以上高齡老年人207.5萬,占全省老年人口的14.6%。目前,全省老年人群體呈現基數大、增速快、壽齡高和經濟收入低的特點。Y省于1998年進入人口老齡化社會,其60歲以上老年人口數到2015年和2020年將分別達到1500萬和1700萬。Y省的人口老齡化呈現出未富先老、規模大、增長速度快、高齡化趨勢明顯、空巢老人多(空巢率約48%)、失能老人多(100多萬)、農村留守老人多等突出特點,對養老服務的需求旺盛。

S省“十二五”老齡事業發展規劃提出,要將社會投資興辦的養老機構床位數占養老床位總數的比例增加到50%以上。截至2012年底,全省共有各類養老機構2286家,床位35.2萬張,其中公辦1457家、床位26.8萬張,民辦849家、床位8.4萬張。社會投資興辦的養老機構床位數占床位總數的23.86%,遠低于50%的規劃指標。

在一國或一地區,老年人群體往往是醫療服務最大的目標群體。當前,S省醫療機構已經呈現出投資主體多元化、辦醫形式多樣化的發展態勢,逐步形成了以公立醫院為主導、私立醫療機構、股份制醫療機構等多種所有制形式并存的格局。2012年底,全省共有非公立醫療機構9191家,床位60069張；非公立醫療機構數量占醫療機構總數的30.9%,床位數占醫療機構總床位數的18%。上述指標值超過全國平均水平。

截至2013年6月,S省有護理院46所,床位5698張(占全省床位數的1.71%)。其中,民辦37所,床位4863張,分別占護理院總數的80.4%和護理院床位總數的85.3%。上述指標值均處于全國前列。非公立護理院等醫療機構的發展,可為失能、半失能老年人患者提供各種醫療保健服務,其人性化的服務理念、良好的服務態度和服務質量以及精細化的管理機制對加強公立醫療機構管理起到了積極的引導和推動作用。

截至2013年6月,Y省各類養老機構(包括敬老院、光榮院、老年公寓等)3600多個,總床位28萬張,每千名老人擁有養老床位23.4張。其中農村敬老院3200多家,公辦老年公寓11家,民辦老年公寓480多家(床位5萬多張),其服務內容主要有農村“五保”供養、榮軍服務、老年人護理照料、臨終關懷等。城鎮養老服務機構入住率平均70%之上。已經投入使用的城鄉社區居家養老服務中心700多個,享受養老服務補貼的老人有9萬多人。社區養老服務組織5000多個,老年協會1.7萬個。信息化居家養老服務平臺10個。截至2012年底,城市社區居家養老覆蓋率為10%,農村社區居家養老服務覆蓋率為3%,全省養老服務從業人員數為3萬。

在Y省,民間資本參與社會養老服務體系建設的方式主要包括公建民營、民辦公助、民建民營三種。其中第一種約占2%,第二種約占90%,第三種約占8%。參與內容包括機構養老服務、社區居家養老服務、信息化養老服務、老年產品研發生產等幾乎所有的養老服務方面。城鎮90%以上的機構養老床位和約50%的城區居家養老服務站點由民間資本投資運營。

Y省L市老年人口約95萬,占總人口的14%。目前,L市共有社會辦養老服務機構64個,在建機構33個,建成后床位數將達到1.7萬余張,已經建成城市社區日間照料中心23個,農村老年人互助幸福院25個。L市居家養老服務網已覆蓋老人13萬人,覆蓋率13.6%,簽約服務商120余家,累計接聽電話大約19.3萬次。

由上述可知,S省和Y省民間資本參與養老服務體系的建設已經取得了一定成績,且兩省進入人口老齡化社會的時間均早于全國平均水平(1999年),特別是前者老齡化的時間比全國早了10多年,其民間資本參與養老服務體系建設的步伐走在了全國前列或至少不落后于全國平均水平。因此,以上述兩省作為考察對象,可總結有益經驗,為其他地區提供借鑒。

二、民間資本參與養老服務體系建設的典型經驗

(一)基礎：法制建設

2009年,S省委省政府制定的《關于加快我省老齡事業發展的意見》明確提出,要積極支持社會力量興辦養老服務機構,各地可采取土地劃撥、規費減免、貸款貼息、床位建設補貼、以獎代補、購買服務等方式,吸引和鼓勵社會資本投資興辦福利性、非營利性的老年公寓、老年康復中心、托老所、老年護理院等養老服務設施；2011年制定發布的《省政府關于加快構建社會養老服務體系的實施意見》明確要求,落實各項優惠和扶持政策,大力支持社會力量興辦養老機構,對社會投資興辦的護理型養老服務機構予以重點支持。

2011年,省委、省政府把構建社會養老服務體系列入實施“民生幸福工程”的重要內容,以省政府文件的形式下發了《關于加快構建社會養老服務體系的實施意見》,提出要大力支持社會力量興辦養老機構,對社會投資興辦的護理型養老服務機構予以重點扶持。鼓勵將基礎條件較好的閑置廠房、學校空置房、私人住宅等改建為護理院和托老所等養老機構。

S省S市于2011年3月出臺了《民辦養老機構管理辦法》,鼓勵公民、法人或其他組織依法舉辦民辦養老機構,并對民辦養老機構的服務和管理作了專門規定,要求各地對民辦養老機構給予相關政策扶持,從政府補貼、資助保險、土地、稅收、公用事業收費、人才培養、待遇就業等方面作了原則規定。W市出臺了《市區社會辦養老機構補助辦法》等政策,建立每張床位最高5000元的一次性建設補貼和每月每張床位60～100元的運營補貼機制,明確了公益性項目可劃撥用地等十多項優惠政策。N市出臺了《市政府關于加快推進我市社會養老服務體系建設的意見》,鼓勵民辦養老機構發展,加大扶持力度,落實相關政策,通過共建民營、民建公助等形式,扶持多種類型的民辦養老服務機構建設。

2001年來,S省為鼓勵、引導社會資本參與醫療衛生事業發展,先后出臺了一系列的文件及政策,大力推動了非公立醫療機構發展。如：2001年,衛生廳下發《關于加快發展個體私營醫療機構的意見》,全省民辦醫療機構進入快速發展階段；2006年8月,省政府辦公廳轉發了由省衛生廳、發改委、財政廳等10個部門聯合制定的《關于加快發展民辦醫療機構的若干建議》；2010年11月,國務院辦公廳轉發了發改委等5部門《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的意見》(國辦發[2010]58號)。為貫徹58號文件精神,2011年4月省政府辦公廳轉發了由省發展改革委、衛生廳、財政廳等6部門聯合制定的《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的實施意見》。

2011年2月,Y省政府出臺《關于創新投融資機制鼓勵引導社會投資的意見》,對鼓勵引導社會資本投資養老和福利領域作了規定；2011年11月,省政府又出臺《關于加快推進社會養老服務體系建設的意見》,明確了對非營利性養老服務機構的優惠政策和保障措施,涉及到稅費、土地、用水、用電、用暖、補貼原則等。截至2013年,18個省轄地市中已經有15個市政府出臺了相關配套政策文件,明確了對民辦養老機構的補貼和優惠政策。省民政廳下發了《關于鼓勵民間資本進入養老服務領域的意見》,制定了《養老服務機構服務質量規范》和《養老服務機構星級評定標準》兩個省級地方標準,以規范養老服務機構的服務質量和提高服務標準；下發了《Y省社會辦養老服務機構管理暫行辦法》,明確規范了民間資本進入養老服務領域的準入條件和審批程序。

(二)核心：機制構建

1.統一規劃布局。一是在編制城市總體規劃、縣城總體規劃、鄉鎮總體規劃時將養老設施納入城鄉規劃,制定區域建設發展目標、措施和保障機制,確保養老設施數量、布局、檔次與城市建設規模、人口和社會發展水平相適應。二是在控制性詳細規劃編制過程中,嚴格落實城市總體規劃確定的養老設施發展規劃,進一步深化完善養老設施布局,嚴格落實新建小區配套用房驗收,特別是將社區養老設施用房納入規劃編制和統一驗收范圍。三是對養老機構分布明確發展指標。如,Y省L市提出,到“十二五”末,市、縣(市、區)要分別建成政府主辦的示范性養老機構,引導社會力量加大對養老服務項目投入,在100%的城鎮社區建成日間照料中心,在60%的農村行政村建成幸福院,滿足老人日間活動和托老服務需求,實現居家養老服務全覆蓋。

2.樹立民間資本參與養老服務體系建設的宏觀思維。其一,注重養老與城鄉建設相結合,將養老機構發展納入新區建設和新型城鎮化建設中,在城中村改造時優先保障養老服務設施用地,將交通區位明顯、周邊配套齊全、生活設施便利、功能完善區域的部分用地調整為社會福利用地,用于養老設施建設；其二,養老與公立醫院改革相結合,充分挖掘現有的存量土地,利用社會閑置資源,結合醫院的改建、擴建和倍增計劃,整合企業改制醫院,有計劃有步驟地推進醫院辦理養老設施的模式,促進醫院和養老的結合與資源共享,逐步健全和完善養老體系建設。目前,Y省L市采取養老機構和醫院合辦合營、融合發展的養老機構有10家,占地258.3畝,設置床位1150余張。

3.保障土地供應。對養老服務設施用地重點保障,優先納入年度土地供應計劃,優先安排供地時序。如,Y省L市2012～2013年度計劃安排養老機構用地49宗共126.38公頃,其中使用存量用地54.34公頃,使用新增建設用地72.04公頃,以確保養老服務機構的發展空間。Y省不少地方充分整合現有的各類社區服務資源,采取提供低償或無償社區服務場所等措施,引進民間資本和專業社工組織建設了一批社區養老服務中心、老年日間照料中心,廣泛開展日間照料,短期托養、康復護理、精神慰藉、送餐代購、咨詢指導、法律維權、安全巡視等社區養老服務。

4.對民辦醫療機構給予有力政策支持。以S省為例,在拓展民間資本投資辦醫空間方面,一是放寬了民辦醫療機構的設置和準入；二是鼓勵投資興辦各種類型的醫療機構,尤其是護理、康復等機構；三是鼓勵和支持民間資本參與公立醫療機構的改制、重組、改造和合作建設。在完善發展民辦醫療機構的政策措施方面,明確了以下相關政策：一是民辦醫療機構可以自主選擇辦醫性質。民間資本與公立醫療機構合作建設也可獲得適當回報；二是鼓勵民辦醫療機構提供護理和康復等特色服務；三是加大對民辦醫療機構的金融和稅收支持；四是完善民辦醫療機構用人政策,支持公立醫療機構衛生技術人員到民辦醫療機構工作；五是發揮民辦醫療機構在醫療保障中的作用；六是鼓勵民辦醫療機構參與發展社區衛生服務；七是保障民辦醫療機構的合法權益。S省關于民辦醫療服務機構政策最為突出的創新之處為,允許民辦非營利性醫療機構獲取適當回報。

S省對民辦醫療服務機構給予了諸多政策優惠：一是鼓勵社會資本參與公立醫院改制；二是在醫療服務要素準入上一視同仁,并在醫用設備準入上給予優先；三是落實非公立醫療機構價格、稅收和醫保定點政策,社會資本舉辦的醫療機構用電、用水、用氣和用熱等公用支出標準與公立醫療機構同價,不得將投資主體性質作為醫療機構申請成為醫保定點機構的審核條件；四是優化非公立醫療機構用人環境,鼓勵醫務人員在公立和非公立醫療機構間合理流動,開展醫師多地點執業試點工作；五是改善非公立醫療機構外部學術環境,在科研課題招標及成果鑒定驗收、臨床重點學科建設等方面享有與公立醫療機構同等待遇,各醫學類行業協會、學術組織和醫療機構評審委員會要平等吸納非公立醫療機構參加；六是完善非公立醫療機構的土地政策和貸款政策,對社會資本舉辦群眾服務需求較大,營利能力較弱的康復、護理、臨終關懷等專業非營利性醫療機構,可通過劃撥方式取得國有建設用地使用權；七是完善非公立醫療機構經營性質變更和退出的相關政策；八是引導非公立醫療機構執業規范、守法經營；九是切實維護非公立醫療機構的合法權益。

5.注重金融機構在民間資本參與養老服務體系建設中的作用發揮。中國人民銀行S省N市分行遵循國務院辦公廳《社會養老服務體系建設規劃(2011～2015)》(國辦發[2011]60號)精神,鼓勵和引導金融機構在風險可控和商業可持續的前提下,創新金融產品和服務方式,改進和完善對社會養老服務產業的金融服務,增加對養老服務企業及其建設項目的信貸投入；根據《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(國發[2010]13號)和《S省人民政府關于鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見》的規定,引導金融機構多層次、多渠道加強對民營企業和民間資本投資的支持,2010、2011年全省的社會融資總量分別達到1.31億元和1億元。

6.開展養老金融。第一,試點“以房養老”。N市下發了《老齡事業發展的第十二個五年規劃》,鼓勵商業保險企業、商業銀行或住房公積金部門建立公益性中介機構,開展“以房養老”(住房反向抵押,即貸款人將自己的產權房抵押給金融機構,以定期取得一定數額養老金或接受老年公寓服務的一種養老方式)試點業務。第二,支持社會養老機構的建設。國家開發銀行S省分行重點推進了C市頤養園老年公寓、N市老年服務中心等社會養老建設重點項目。中國銀行S省分行支持了L市養老福利院項目。此外,該行與N市療養院的合作亦在開展中。第三,加強信貸政策引導,使得金融機構科學制定信貸投向政策,優化信貸結構,加強對社會養老服務的金融支持。上海銀行N市分行信貸政策提出在支持傳統優勢業務的同時,要積極培育特色業務,推進財富管理和養老金融配套業務；制定面向養老金融客戶的產品,不定期面向具有較低風險承受能力、追求穩健收益的持離退休證的養老客戶發行養老無憂型理財產品等；以舉辦養老理財沙龍、理財講座等形式為廣大養老客戶提供養老理財資產配置和咨詢等服務。中國銀行與S省部分養老保險中心、醫療中心開展了存款、結算、社保卡等業務合作,積極支持S省社會養老服務產業發展。

7.開展養老服務“示范單位”、“愛心護理工程”創建活動,樹立民間資本運營養老服務行業機構標桿。近年來,Y省評選出了146個養老服務機構示范單位,用福彩公益金采取“以獎代補”的形式給予資助。2008年以來,共資助民辦機構120多家,資助金額800多萬元。

在人力資源建設方面,免費培訓護理員,提高民辦養老機構的服務水平。如Y省民政廳下發了《關于進一步加強養老服務培訓工作的通知》,成立了Y省養老服務執業技能培訓學校,并確定ZZ大學護理學院、Z市第九人民醫院、HN大學護理學院、Z市家政協會執業培訓學校等為全省養老護理員的培訓基地。舉辦全省民辦養老機構養老護理員和管理人員技能大賽,表彰優秀養老院長、優秀養老護理員、優秀養老機構等,借以宣揚和提高民辦養老機構和從業人員的社會地位。

(三)保障：資金投入

1.加強直接財政投入。據統計,S省在“十二五”的前三年,各級政府共投入8.9億專項資金(其中,2011年、2012年、2013年分別是1.5億、2.58億、4.86億),年均增長79.8%,用以扶持民辦養老服務機構的建設。具體為以下三個支持：

(1)支持民辦養老機構建設。2010年,S省財政廳等部門出臺了《關于印發2010～2012年S省養老服務機構建設實施方案的通知》,在支持公辦養老機構建設的同時,積極扶持民辦養老機構的建設,省財政對達標的民辦養老機構給予一次性補助,省北、省中和省南地區補助標準分別為每張床位3000、2500和2000元,最高可補助30萬元。2012年8月,財政廳等部門制發了《關于鼓勵興辦護理型養老服務機構的通知》,對養老機構的支持轉為以護理型養老機構為重點,對達到省級示范性標準的民辦護理型養老服務機構,省財政擇優給予扶持,資助標準為每張床位省北地區5000元、省中地區4000元和省南地區3000元。

(2)支持民辦社區居家養老服務中心的建設。2012年4月,S省出臺了《社區居家養老服務中心(站)》省級“以獎代補”轉型資金補償辦法,對民辦省級示范性社區居家養老服務中心給予公辦機構同樣標準的補助,補助標準為經濟薄弱地區每家15萬,其他地區每家10萬,對達標的民辦農村“老年關愛之家”給予一次性補助,補助標準為每張床位省北3000元、省中2500元、省南2000元。

(3)支持民辦養老機構護理院培訓。2012年8月,S省財政廳等部門制定了《養老護理服務員培訓實施方案(2012～2015年)》,對包括民辦養老機構在內的養老機構護理人員給予免費培訓,省財政承擔中、高級養老護理員的培訓經費,并對各地承擔的初級護理員培訓經費給予補助,省北、省中和省南補助標準分別為每人1200元、1100元和1000元。Y省連續數年由民政廳出資委托培訓基地對全省所有民辦養老機構在職的護理人員和管理人員進行免費培訓。Y省L市人力資源和社會保障部門將養老護理員納入免費職業技能培訓范圍,對護理院分批次組織培訓后統一考試頒證,逐步建立完善養老服務人員從業資格培訓制度。2013年,L市將民辦養老機構服務人員納入政府公益性崗位政策扶持范圍,安排公益性崗位約100個。

S省各地嘗試通過政府購買養老服務等機制,支持民辦養老服務機構發展。如S市出臺了支持政策,規定對新建和改(擴)建的具有介助和介護性質的民辦養老機構,給予每張床位0.25～1萬元的建設補貼；對取得ISO質量體系認證的再給予5萬元的一次性獎勵；對民辦居家養老服務中心按建筑面積分別給予20～60萬元的一次性建設補貼,根據托養人數每年給予2～10萬元的運營補貼等。

2.落實養老服務有關的稅收優惠①養老服務有關的稅收優惠政策：1.養老院提供的育養服務免征營業稅(《營業稅暫行條例》＜國務院令第540號＞)；2.2014年9月30日前,對家政服務企業由員工制家政服務員提供的家政服務取得的收入免征營業稅(《財政部、國家稅務總局關于員工制家政服務免征營業稅的通知》＜財稅[2011]51號＞)；3.對政府部門和企事業單位、社會團體以及個人等社會力量投資興辦的非營利性老年服務機構取得的收入符合條件的,免征企業所得稅(《企業所得稅法》＜主席令第六十三號＞)；4.老年服務機構自用的房產、土地免征房產稅、城鎮土地使用稅(《財政部、國家稅務總局關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》＜財稅[2000]97號＞)；5.養老院占用耕地免征耕地占用稅。(《耕地占用稅暫行條例》＜國務院令第511號＞)；6.對個人通過非營利性社會團體和政府部門向非營利性的老年服務機構的捐贈,在個人所得稅前準予全額扣除。(《財政部、國家稅務總局關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》＜財稅[2000]97號＞)7.對企事業單位、社會團體通過非營利性的社會團體和政府部門向非營利性的老年服務機構的捐贈支出,在年度利潤總額12%以內的部分,準予在計算應納稅所得額時扣除(《企業所得稅法》＜主席令第63號＞)。。S省簡化減免稅辦流程,減輕納稅人的負擔。將養老服務的相關稅收優惠界定為備案類減免稅,符合條件的納稅人僅需要到稅務主管機關辦理備案手續,無需層層審批,即可享受到稅收優惠政策。隨著養老服務機構發展,其種類不再僅僅限于養老院。為了積極引導、鼓勵社會力量參與養老服務事業,S省各級地稅部門深入調研,進一步明確并向社會公布了符合享受優惠政策的養老服務機構的相關條件；加強政策宣傳,營造良好的政策環境。各地稅部門通過印制政策匯編、網站政策解讀、制作電視專題片、納稅服務熱線以及舉辦納稅人學校等方式,大力宣傳養老服務稅收優惠政策,確保納稅人及時知曉。

S省落實養老服務有關的稅收優惠情況如下：2012年,全省享受減免的養老機構共2000余戶,減免地方稅收5.67億元；對2013年全省征管系統中有繳稅記錄的39家養老機構的調研顯示,其營業稅應稅收入主要為對外房屋租金、飲食業、停車費等收入,不屬于按規定享受減免稅的收入范圍,符合條件的養老服務收入均已經享受稅收減免。

對民辦養老服務機構采購設施設備給予支持。從2008年開始,Y省向采購空調、洗衣機、護理床、老年洗浴設備、電視等規模較大、運營規范的民辦養老機構給予支持。Y省L市政府明確規定：對非營利性養老服務實行稅費減免優惠,免征企業所得稅、營業稅、養老服務機構自用房產、土地的房產稅、城鎮土地使用稅、水利建設專項費、排污費等。市發改委印發了《關于進一步明確養老機構有關價格及收費標準的通知》,對養老服務機構用水、電、氣、暖享受與居民同價,有線電視和電信運營部門免征一次性接入費。

三、民間資本參與養老服務體系建設的未來方向

綜上所述,民間資本參與養老服務體系建設的經驗為加強法制建設、構建合理機制、保障資金投入,這可為民間資本參與養老服務體系建設的宏觀政策設計與地方具體實踐提供一定借鑒。在今后的發展中,合理選擇政府引導民間資本參與養老服務體系建設的目標至關重要。

一般來講,政府引導民間資本參與養老服務體系建設的目標主要有兩個：一是依靠市場力量向老年人提供質優且能負擔得起的養老服務；二是利用養老服務業的活躍為經濟增長提供新的引擎。前者為社會目標,而后者是經濟目標。盡管社會目標的達成需要一定的經濟基礎,但國內外的社會保障制度實踐告訴我們,過于重視經濟目標,往往會損害社會目標的實現,從而導致諸多社會問題；過度聚焦社會目標,很可能會損害社會保障制度自身以及整個經濟的運行效率。也就是說,建立健全社會保障制度應將上述兩個目標擺在同等重要的位置。這意味著我們既不能經由過于慷慨的引導機制推動民營資本提供價格過于低廉的養老服務；更不能為了經濟增長,而忽視民眾的收入和消費水平,依靠引導性較差的機制或因監管不力使得民營資本提供過度奢侈的養老服務,從而導致很多老年人無法享受到應有的養老服務。

同時,應該看到,我國當前的社會經濟形勢是：經濟增長模式正在由政府主導投資向更加重視消費拉動轉變；公平正義已然成為社會共識；我國的養老服務制度尚不能給老年人提供充足有效的養老服務。在這種背景下,上述第一個目標應格外加以重視[1]。以合理目標為未來方向,通過有效的法制建設、機制構建和資金投入,可為民間資本參與養老服務體系建設走向良性軌道提供有力支撐。

參考文獻：

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