“立法腐敗”的界定、危害與規制

邱成梁

（山東大學（威海）法學院，山東威海 264209）

“立法腐敗”的界定、危害與規制

邱成梁

（山東大學（威海）法學院，山東威海 264209）

我國立法腐敗具有非典型性、合理隱蔽性及局域性等特點，立法腐敗降低了立法質量，進而影響了法益保護的有效性，整體上可能引起公眾對政治合法性秩序不認可的價值判斷，從而導致潛在的合法性危機。立法腐敗的規制，應著重從立法腐敗的特點切入，并借助于密切相關的制度機制。

立法腐敗；非典型性；立法質量；立法評估

一、立法腐敗的界定

（一）立法腐敗的涵義及形式要件

腐敗作為政治術語，被賦予多種含義，我們更加關注的是其中公共權力濫用的腐敗問題。關于此問題，有以下兩個方面的共識：第一，腐敗是利用公共權力謀取私利的行為；第二，腐敗是侵害公共利益的行為。目前，針對公共權力濫用我們關注的焦點是國家權力濫用。同時，行政腐敗與司法腐敗成為了我國反腐工作的重點，然而，立法腐敗則未能引起學界、公眾與反腐機關的足夠重視。

立法腐敗應當符合以下形式要件：第一，立法腐敗主體應當是享有立法權和準立法權的國家機關及其工作人員。根據《立法法》的規定，享有立法權的主體包括全國人大及其常委會、國務院等，而享有準立法權的主體則相對廣泛。第二，相關市場主體與廣義立法主體有“權錢交易”行為，即存在相關市場主體的“游說行為”與“尋租行為”。第三，立法主體故意濫用立法權和準立法權為相關市場主體制定謀取不符合公共利益的私益的法規、政策。鑒于我國的政治現狀，一般不存在較為明顯的深層次立法腐敗行為，主要體現為立法者制定模糊性與缺乏可操作性規則。

（二）立法腐敗的特征

目前，我國立法腐敗具有非典型性、合理隱蔽性及局域性等特點。第一，立法腐敗的非典型性。由于我國現行法沒有明確規定，立法腐敗仍是模糊的概念與體系，在國家權力腐敗現象中并不具有典型性。首先，與行政腐敗、司法腐敗相比，立法腐敗與公眾缺乏密切聯系，不具有廣泛性，這在一定程度上導致了公眾對立法腐敗的忽視；其次，我國立法腐敗的程度與層級相對較低，缺少或者說不存在西方國家式的立法腐敗（即缺少游說選舉），但這仍不能否認個別情形的存在。第二，立法腐敗的合理隱蔽性。從某種程度上講，腐敗的立法行為在較長的時期內具有合法性及外在的合理性，即合理隱蔽性，其主要根源于相關立法的高度專業化。另外，立法者通過模糊性立法語言的運用與缺乏可操作性規則的構建，使得專業化的立法腐敗行為更加隱蔽，缺少有效的監督。第三，立法腐敗的局域性。我國的立法腐敗行為并非廣泛存在于整個立法體系之中，而是集中于某幾個立法層次，主要表現為以下幾種類型。首先，相對于中央立法而言，地方性立法的制定更易滋生腐敗，即立法主體的層級越低越易出現立法腐敗；其次，相比于法律與行政法規而言，在制定規章及規章以下規范性文件的過程中更易發生腐敗行為，即越是高位階的法越有利于抑制立法腐敗；再次，相對于程序性法規政策及其他類型的法規政策而言，實體性經濟型與科技型法規政策則是立法腐敗的重災區，即經濟利益的多少和再分配程度是立法腐敗發生與否的主要影響因素。

我國立法腐敗的上述特點，與我國立法權的運用體系、立法監督、立法博弈不完善密切相關，而不應單純地歸咎于我國缺乏西方式的立法民主，當然也不應以轉型時期回避立法腐敗這個問題。當整個社會無法容忍的立法腐敗出現時，就會向國家施加更大的壓力要求規制。立法腐敗者及背后的相關市場主體并非毫無顧忌地進行腐敗，其既要考量國家因素，又要顧及社會因素，以作出抉擇。

二、立法腐敗的危害

（一）立法腐敗降低立法質量

立法腐敗，最直接的危害當屬降低了立法質量。所謂立法質量，簡單講，“是指作為立法活動之結果的法律產品的好壞程度”［1］。立法質量，作為評價立法結果的范疇，受到諸多社會因素的影響，其中包含著一系列具體的評價標準。主要表現為形式合理性、價值合理性與現實合理性三個層次。立法腐敗對立法質量的降低，集中體現在對上述三個標準的破壞。立法腐敗的方式，主要體現為立法者制定模糊性與缺乏可操作性規則，對法律的明確性、規范性、協調性、穩定性與完備性構成破壞，進而直接降低立法的形式合理性。同時，立法腐敗也會造成對立法價值合理性的破壞，極易造成無法合理地確立或設置法律命題，導致立法的價值陳述并不必然符合社會的價值取向。此外，立法腐敗對立法現實合理性也構成強烈的沖擊，立法者制定模糊的缺乏可操作性的規則，無疑會降低法律的可行性與可操作性，從而降低了法律與社會現實之間的適應性，甚至在某些特定條件下使法律存在的必要性備受質疑。

（二）立法腐敗降低法益保護有效性

立法腐敗對立法質量的影響，會進一步造成法益保護有效性的降低。“利益先于法益而存在，它是指在一定的社會形式中滿足社會成員生存、發展需要的客觀對象。”［2］法益應為法律保護的利益，即某些利益成為一定法的目的。法益目標結構有兩種不同的含義：一是依保護形態區分，法益應由積極法益和消極法益構成；二是以法律的直接保護和間接保護加以區分，法益由直接法益和間接法益組成［3］。在第一個層次上，立法腐敗最直接的影響便是使積極法益無法得到有效保護，同時所具有的排除功能明顯遭到削弱，致使消極法益的保護向相反方向發展。在第二個層次上，關注的一個焦點之一即是，立法腐敗不僅無法有效保護直接法益，同時會降低間接法益保護的有效性。立法腐敗實質上是源頭腐敗，在一定程度上為執法腐敗與司法腐敗提供了條件。在社會轉型期，立法腐敗嚴重影響利益的合理再分配，若不對其進行有效規制，極有可能導致惡性循環，陷入規制的困境。各種社會利益沖突在社會轉型期集中凸顯，立法應為利益博弈提供一個良好的平臺，進而實現博弈均衡，而立法腐敗無疑會阻礙這種均衡的實現。

（三）立法腐敗引起“合法性危機”

立法腐敗引起立法質量及法益保護的有效性的降低，這些連鎖反應可能會在深層次上加深合法性危機。合法性的思維有兩個大致的方向：一是韋伯從經驗事實的角度對合法性加以分析的方法，提出了三種合法性基礎理論，即傳統型、魅力型、法理型；二是哈貝馬斯提出的一種規范性的理論，即重建性的合法性理論，合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。這兩種思維其實并不存在所謂的優劣之分，在事實與價值之間需要的是更強解釋力。由于立法腐敗所引起的連鎖反應，致使在立法領域便存在了“惡法亦法”的問題。因此，立法腐敗涉及的更多是合法性中的價值問題，其最直接的影響便是極可能導致立法秩序不再被社會公眾認可，從而在更深層次上引起連鎖反應的合法性危機，即潛在的合法性危機。正處于社會轉型期的中國，不能輕視立法腐敗引起的潛在合法性危機的可能性，因為其所涉及的問題具有本源性。

三、立法腐敗的規制

（一）立法監督機制的建構

立法腐敗具有非典型性，當前的立法制度并不存在根本性的問題，因此對立法腐敗的規制必須注重立法監督。目前，我國的立法監督一般采取法規批準、法規備案、法規審查、法規撤銷、法規改變、法規清理等形式，存在著日益僵化的趨勢，這使得其在很大程度上無法應對復雜的立法腐敗問題。實際上，即使這些監督方式正常運行，也未必能有效規制立法腐敗，這便需要引入一種新的機制，立法評估機制的構建則為立法腐敗的規制提供了新的方向，當然這種機制也需要根據具體情況具體分析。立法評估，有立法前評估與立法后評估之區分。“立法前評估，主要評估立法的必要性、合法性、協調性和可操作性，評估立法要設計的重要制度和規則的約束條件，評估立法預期對經濟、社會和環境的影響，達到立法配置資源的公平與效率。立法后評估，重在評估立法實踐，評估法律法規對經濟、社會和環境的實際影響，評估社會執法、司法和守法的具體問題。”［4］立法前評估為預防立法腐敗提供了重要途徑，立法后評估則有助于發現立法腐敗、消除其帶來的負面影響。

（二）立法標準機制的建構

對立法腐敗合理隱蔽性的抑制，更主要的是構建抑制立法腐敗的科學化立法標準，相對于監督機制而言，對立法腐敗形式的監控更能從制度上預防立法腐敗。立法腐敗的主要表現形式是立法者制定模糊性與缺乏可操作性的規則，這實際上是為腐敗者提供了謀取私利的空間。因此，為有效預防立法腐敗，保證立法結果是良法，應當形成立法的科學標準，并予以貫徹。如此一來，立法腐敗的空間便相對狹小。就我國而言，一般情況下不存在較嚴重的立法腐敗，立法腐敗主要通過制定模糊性與缺乏可操作性的規則來實現。因此，應當在立法過程中科學地處理規則的模糊性與確定性，同時須遵循相關的標準。首先，根據法益目標、法的位階、法的適用、立法成本、規則內容等相關因素，對規則的模糊性與確定性確定幾個不同的層次；其次，根據具體規則相關因素的分析結果，確定規則的層次，進而科學合理地規則的模糊性與明確性之間的關系。顯然，規則的模糊性與確定性與立法語言、規則邏輯密切相關，實際上是立法者思維的衡量。

（三）立法規范化機制的建構

立法腐敗所具有的局域性特點，需要不斷推進地方立法、授權立法與專業立法的規范化。這種規范化的進程應該著眼于兩個方向：一是“走出去”，二是“引進來”。第一個方向所涉及的便是立法信息公開問題，立法信息公開是言論自由與新聞自由所衍生的知情權的嬗變，而知情權的充分行使，又將表達權、參與權、監督權置于其延展線上。實際上，立法腐敗所具有的局域性特點，與這些立法領域信息透明度以及相關的社會關注度具有相當大的關系。在我國，相對于政府信息公開與司法信息公開而言，立法信息公開更是相對匱乏的領域。實行立法信息公開，應當慎重地確定立法信息公開的范圍，科學地設計立法信息公開的方式和程序，并制定切實可行的保障監督與救濟措施。第二個方向就是在這些領域擴大公眾的合理參與。從法理角度分析，公眾參與立法是實現立法程序正義的必然要求，立法程序正義體現在公民有權通過適當途徑平等地參與立法活動。公眾合理地參與立法無疑會在一定程度上壓縮立法腐敗的空間，降低立法腐敗發生的幾率，以實現通過程序模式達到控制立法腐敗的效果。

（四）法律責任制度的建構

在責任制度之中，對于已發現的立法腐敗行為，是否懲罰及如何懲罰，顯然是其應關注的焦點。從立法整體傾向看，現行法對立法腐敗行為的懲罰是相對消極的。當腐敗調查的目標是一名立法者時，檢察官會面臨各種各樣的憲法及程序上的障礙。但鑒于立法腐敗的危害深度、廣度與長度，沒有更充分的理由拒絕懲罰，焦點是如何懲罰？對于立法腐敗責任的追究，刑罰應該僅僅是其中的一個方面。對于刑罰，也應當采取偏重的懲罰模式，注重對腐敗供需雙方的懲罰。在刑罰之外，應借助符合憲法、法律的政治手段來追究責任。同時，鑒于立法腐敗的整體性，不可忽視對立法者整體的懲罰。因此，若享有立法權和準立法權的機關發生立法腐敗行為，應在憲法框架內適當限制甚至取締其享有的立法權和準立法權。只有如此，才能合理地規制立法者的立法行為，降低立法腐敗的發生幾率。

四、立法過程、博弈分析與均衡

立法是具有階段性、關聯性、完整性的動態、有序的活動過程。立法過程可以分三個階段，即立法準備階段、由法案到法的階段、立法完善階段。顯然，立法過程與立法程序是緊密相關的。立法程序是指享有立法權的國家機關，在制定、認可、修改、補充和廢止法的活動中，應遵循的法定步驟和方法。從制度變遷與發展的角度，立法過程實質上是制度選擇的進路，而立法程序無疑有助于保證制度選擇的合理性。在當前立法實踐中出現的立法腐敗問題，實質上是立法過程的制度選擇功能的削弱，而當前的立法程序無法予以抑制。立法腐敗所引起的立法質量降低、法益保護有效性問題、合法性問題等，集中揭示了選擇功能的削弱，而立法腐敗的規制也應是通過程序性的規制。

立法腐敗問題集中折射了當前我國立法進程中所涉及的利益博弈問題。利益分配應具有法定性、穩定性，法律的確定性、穩定性為其提供了保障。同時，法律規制具有相對穩定合理的程序，從而降低了成本。“近二十年來，多元利益和多元主體的形成，逐漸造成了由利益博弈來擔當正義分配的機制之勢，表現為從政策博弈向立法博弈的轉型，其實質是利益博弈的法制化。”［5］立法博弈是一種治理方式，展示了中國式政治、社會轉型的真實形態，牽扯到公私關系、社會與國家關系等多方因素。立法博弈實質上是利益主體的互動，即多方主體共同參與、參與主體積極博弈、集體民主決策。立法博弈需要立法的公開性與程序化，甚至在一定程度上地公眾參與。從經濟分析的角度，立法腐敗問題的根本性解決應當是通過立法博弈機制的建構來實現。

中國立法腐敗問題的解讀以及政府俘獲研究，均內涵著不完全信息的假設前提。這也揭示了不完全信息的博弈具有更多的復雜性，因此其所涉及的問題解決方案也更具有復雜性。在不對稱信息狀態下，具有優勢信息的一方在博弈過程、結局中往往會獲得更大的收益。特別涉及到國家管制決策問題上，往往會鼓動決策者作出有利于自己的決策。而決策者能否從整體、全局出發，作出更加合理的決策，既是制度規制的出發點也是制度規制的目標。這種規制包括事前規制與事后規制，事前規制的著重點是最大程度上改變不對稱信息的狀態，事后規制則意在對決策過程予以規范。總之，通過對立法博弈過程的規制，特別是解決信息不對稱的問題，達到利益博弈的均衡。●

［1］黃文藝.論立法質量——關于提高我國立法質量的思考［J］.河南省政法管理干部學院學報，2002，（3）.

［2］張明楷.法益初論［M］.北京:中國政法大學出版社，2000.169.

［3］王保樹.論經濟法的法益目標［J］.清華大學學報（哲學社會科學版），2001，（5）.

［4］席濤.立法評估:評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例［J］.政法論壇，2012，（5）.

［5］許章潤.從政策博弈到立法博弈——關于當代中國立法民主化進程的省察［J］.政治與法律，2008，（3）.

The Definition、Harm and Regulation of“Legislation Corruption”

QIU Cheng-liang
（Shangdong University（Weihai），Weihai 264709，China）

The act of cegislation corruption lowers the quality of legislation and then the validity of legal rights protecting，which will leave public with a distrust of the legitimacy of political order and eventually lead to a potential legitimacy crisis.The emphasis on its features and the assistance of closely related institutional mechanisms facilitate the regulation of legislation corruption.

legislation corruption；atypicality；quality of legislation；legislation assessment

D630.9

A

1009-6566（2014）01-0124-04

本文是國家社會科學基金青年項目“社會矛盾化解的法律適用方法研究”（11CFX002）的部分研究成果。

2013-12-05

邱成梁（1990—），男，山東沂水人，山東大學（威海）法學院法理學碩士研究生，研究方向為法理學。