對“把權力關進制度的籠子里”論斷的思考

雷兆玉

(中共重慶市巫山縣委黨校,重慶巫山 404700)

“把權力關進制度的籠子里”是習總書記于2013年1月22日在十八屆中紀委二次全會上提出來的[1],2014年1月14日,習近平同志在十八屆中紀委三次全會上再次加以強調[2]。2014年3月全國“兩會”上,習近平主席和李克強總理再次表達了這一堅定決心。它昭示了我黨反腐新戰略的提出和推進,體現了我國國家治理體系和治理能力現代化的新發展,成為了中國人民最喜愛的一句話,敲擊出當代中國最具震憾力的金石之音。

一、“把權力關進制度的籠子里”的本質含義

“關權籠子”曾是個敏感之語,據說在2002年美國國慶日,時任美國總統喬治·布什在中國網友會上演講說:“人類千萬年的歷史,最為珍貴的不是令人炫目的科技,不是浩瀚的大師們的經典著作,不是政客們天花亂墜的演講,而是實現了對統治者的馴服,實現了把他們關在籠子里的夢想,因為只有馴服了他們,把他們關起來,才不致害人。才不會有以強凌弱,才會給無助的老人和流離失所的乞丐以溫暖的家。我就是在籠子里為大家演講”[3]。

習總書記提出的“關權籠子”,就是管控權力的制度。它形象地概括了權力與制度的關系:權力的內容要有嚴肅的制度規定,權力的運行要有嚴密的制度監督,權力越界了要有嚴厲的制度懲戒。習總書記大氣坦蕩地提出“關權籠子”,超越了布什式的國家治理思維,描繪了權力本質的回歸之路,體現了權力制衡與馴服的現代政治文明,表述了我黨制度反腐的新戰略,標志著我黨對國家治理規律的認識達到了新境界。

二、“把權力關進制度的籠子里”的價值意蘊

(一)“把權力關進制度的籠子里”反映了政治權力特征的基本要求

第一,從屬性看,權力具有滲透擴張性,不從制度上設定其邊界,有可能利用其控制的財富和暴力膨脹起來,超越或凌駕于社會成員之上。

第二,從功能看,權力具有強制服從性,不從制度上規范其強度,有可能成為攫取利益的工具和滿足私欲的手段,存在著腐化的自然趨向。

第三,從實現看,權力具有強大影響力,是維護和實現社會需要和公共利益的,它的運行過程是社會價值和社會資源的分配過程。人作為權力實現的導體,由于認識、感情、品德等不完善,難以絕對正確地按照權力應有目標來運用,隨時可能被濫用或誤用。

第四,從機制看,權力具有相對獨立性,它在社會發展中凝聚而成,有著盡可能多地追求獨立趨向,從而產生兩種作用力,既可以推動社會進化,也可以促使社會倒退,對權力的監督和制約實際上是對掌權者的監督和制約。

(二)“把權力關進制度的籠子里”體現了政治生態營造的基本原理

優勝劣汰的“優”“劣”與環境密切相關,正如晏子所言:“橘生淮南則為橘,生于淮北則為枳?！盵4]政治社會學的“叢林法則”是指在法治不健全的社會中,人際關系也是“弱肉強食”,武力決定命運。但是,人類社會是智慧生物構成,隨著人類社會文明程度的不斷提高,不會永遠滯留于弱肉強食狀態,強弱都是暫時性狀態,人與人之間應當平等,每個人都享有天賦人權,人類行為的剛性規范只能是制度。

(三)“把權力關進制度的籠子里”濃縮了中外政治理論的智慧結晶

英國啟蒙思想家、哲學家、歷史學家和經濟學家大衛·休謨提出了一個“無賴假定”原則,認為“在設計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時,應把每個人視為無賴——在他的全部行動中,除了謀求一己的私利外,別無其他目的”[5]。休謨不是在究詰人性的真相,而是提供了一個治理規范的睿智與策略:先設定一種最壞的情形即每個人都是無賴,然后防堵、疏導、化彌。

其實,正如卡爾·波普爾在《開放社會及其敵人》一書中所說,學者們早就普遍意識到“國家權力從來就是一種危險的、卻又是必要的惡”[6]。從而提出了如何理性地對待權力的方略。西方學者從自然人到政治人,特別是對由權力勾引出的隱藏在人性深處的獸性,作出了深刻分析。

古希臘哲學家亞里斯多德在兩千多年前就在他的《政治學》中說:讓一個人來統治,這就在政治中混入了獸性的因素[7]。英國資產階級革命時期的政治思想家托馬斯·霍布斯把國家和政府比喻為“利維坦”,以論證君權至上,反對君權神授[8]。美國憲法之父麥迪遜和漢密爾頓都有相同論述,美國總統托馬斯·杰斐遜更是直言:“在權力問題上,不是傾聽對人的信賴,而是需要用憲法之鎖加以約束,以防止其行為不端?！盵9]這些美利堅的開國精英將“無賴假定”融入了國家制度設計之中,固化了對腐敗的反制。

中國古代哲人孔子痛心疾首斥責的“苛政猛于虎”,2500年后被英國現代思想家羅素直譯為“暴虐的政治比虎還兇!”

馬克思也曾論述了隱藏在人性與政體中的獸性,他指出,專制制度必然具有獸性,并且和人性是不相容的。獸的關系只能靠獸性來維持。

鄧小平指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”[10]王岐山同志說“信任不能代替監督”,將制度、監督與情感的邊界劃定得清清楚楚[11]。

(四)“把權力關進制度的籠子里”展示了我黨反腐戰略的重大成果

第一,體現了我黨政治文明建設的自覺自信。

社會主義政治文明包含著政治民主化、公開化、法制化、科學化、高效化、清廉化等六個層級,根本保證是鞏固和完善政黨制度,本質要求是鞏固和完善國體,基本方略是鞏固和完善政體,它們的全部核心都在制度。

第二,體現了我黨制度反腐實踐的堅定決心。

早在1945年,毛澤東信心百倍地說,共產黨能夠依靠民主和人民監督,跳出治亂興衰的歷史周期率。民主和監督的實現都離不開制度的設計和權力的制約。黨風社風不正,并非腐敗之因,實為腐敗之果。黨的反腐策略是在綜合治理的基礎上突出制度建設,“把權力放進制度的籠子”表明了黨的治腐決心。

第三,體現了我黨廉潔政治建設的基本路徑。

中央建立健全懲治和預防腐敗體系是國家戰略和頂層設計,印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》,這正是我黨廉潔政治建設的目標,“把權力關進制度的籠子里”是廉潔政治建設路線圖上的個重要節點,它是習總書記遏制權力腐敗,亮出的寒光劍,吹響的集結號。

三、“把權力關進制度的籠子里”的現實依據

(一)1992年以來反腐斗爭的轉型

有學者將我黨1992年的反腐歷程可以分為四個階段,我認為是有一定道理的。第一階段,是從1921年建黨到1949年建國的戰爭反腐,主要載體是戰爭;第二階段,是從1949年建國到1978年三中全會召開的運動反腐,主要載體是群眾運動;第三階段是從1978年到2004年的權力反腐,主要以領導人的認識高低、關注強弱、決心大小為尺度;第四階是段始于2004年《黨內監督條例》正式頒布至現在正在進行的制度反腐,主要載體是法治制度?！鞍褭嗔﹃P進制度的籠子里”是制度反腐的顯著標志。

(二)黨的十八大后反腐高壓態勢的形成

“十八大”后,我黨面對腐敗存量越來越大,持續以高壓姿態打擊,權力結構和監督模式的頂層設計快速推進。

第一,旗幟鮮明,態度堅定。十八大后,習總書記關于“腐敗現象依然多發,滋生腐敗的土壤依然存在,反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”的“三個依然”的分析,“中國已經到了政治體制到了不得不改革、兩極分化到了不得不解決、反腐困境到了不得不突破”的“三個不得不”的研判,“腐敗問題解決不好,就會導致“亡黨亡國”的嚴肅警告,這一態度表明,中央的反腐敗決心是十分巨大的,表明了我黨反腐的堅定決心。2014年,中國肯定還會走進一個更加深入的“老虎蒼蠅一起打”,甚至“老虎”的級別會越來越高,這將給中國的反腐敗問題帶來巨大的推動。

第二,多管齊下,組合出擊。一是以規治風。中央作風建設八條,中紀委嚴禁公款購送月餅、賀卡,規范會議費管理、公務接待,實施約談機制,贏得了各方贊揚。二是巡視亮劍。加強巡視工作是2013年中紀委工作的一個重要特征。2013年中央派出兩批、20個巡視組和45個群眾路線教育督導組,反腐先鋒和尖刀的行動,贏得了治本時間。2014年2月28日,中央發布了《2013年首輪中央巡視的地區、單位整改情況綜述》,認為巡視能否取得實效,關鍵在于巡視成果能不能有效運用。為確保整改取得扎實成效,中央采取一系列重要創新舉措,實行簽收制、強化“雙責任”、實行“雙報告”、推行“雙公開”、整改“快節奏”,真正解決問題,做到事事有回音,件件有著落。王岐山書記數次強調要“落實(巡視組的)監督責任,巡視組對重大問題應該發現而沒有發現就是失職,發現問題沒有如實報告就是瀆職”;“巡視組組長不是‘鐵帽子’,一次一授權”。這些是啟動并實施巡視問責機制的重要標志。2014年中央將改進中央和省區市巡視制度,做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋,2014年首輪中央巡視工作已經在3月31日全部進駐、全面近開。三是自身打鐵。習近平主席多次講到,反腐敗是一個艱巨的、長期的、復雜的任務,明確提出要“從我做起”、“打鐵還要自身硬”。2013年以來,群眾路線教育活動有序推進,中央政治局率先垂范,全國紀檢監察系統清卡“零持有、零報告”,黨員干部照鏡子、洗洗澡、治治病,贏得了人民信任。

第三,打虎滅蠅,標本兼治。中央堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打,推行了立體式、全方位反腐。十八大以來,標本兼治、治標為先的反腐思路日益清晰,“蒼蠅”、“老虎”一起打的高壓態勢取得明顯震懾作用。中央紀委按照黨中央決策部署,在強化黨的紀律特別是政治紀律約束、強化執紀監督、強化查辦腐敗案件等方面攥緊拳頭打出去,形成了鮮明的工作特點。

第四,依靠群眾,雷厲風行。紀檢與檢察機關,依靠群眾,開辟網絡反腐戰場,腐官顯影即被“秒殺”,大案要案迅速偵破,讓一些腐敗分子聞網色變,陷于人民戰爭的汪洋大海。統計顯示,2013年全國紀檢監察機關共接受信訪舉報195萬件,其中網絡舉報38.69萬件,占總數的19.8%。在網絡反腐上,官方正從“幕后”走向“臺前”。

第五,強化監督,剛性管理。一是紀檢改制。中紀委、監察部公“曬”組織架構,紀檢監察體制改革迅速推進。二是司法銜接。紀檢監察機構與司法機關基本實現了無縫對接,《法院組織法》和《檢察院組織法》被列入全國人大的修法議程,司法體制擺脫地方干預改革穩步推進。三是審計風暴。審計風暴狂吹不止,劉志軍案、中石油窩案大要案線索即來源于審計。四是預算控制。嚴格控制“三公”消費,公共預算公開透明。據李克強總理2014年政府工作報告,全面貫徹中央八項規定精神,開展群眾路線教育實踐活動,堅決反對“四風”,嚴格執行“約法三章”。中央國家機關“三公”經費減少35%,31個省份本級公務接待費減少26%。加大廉政建設和反腐敗工作力度,一批違法違紀分子受到懲處。。五是金融監控,央行與紀檢監察、公安和檢察院等部門完善信息共享機制。六是國際合作。目前我國已與50余個國家簽訂民、刑事司法協助條約,與36個國家簽訂了引渡條約,這一標樁樁一件件,必將使外逃的“裸官”受到制裁,企圖外逃的“裸官”受到震懾。

(三)兩部黨內治法法規頒布的效應

2013年5月27日,中央頒布了《黨內法規制定條例》及《黨內法規和規范性文件備案規定》,2013年11月27又發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年)》這在我們黨的歷史上是第一次,它表明了我們黨堅持黨要管黨、從嚴治黨方針,推進科學執政、民主執政、依法執政的堅強決心,同時也昭示,不斷完善的黨內法規將成為各級黨組織和廣大黨員頭上高懸的制度利劍,這必將有力實現有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究,防止出現“稻草人”和“破窗效應”。

四、“把權力放進制度的籠子里”的戰略舉措

習總書記提出的“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制,”[2]人們評議說這是“霹靂下的陽光”。用制度管權管事管人是基礎,讓人民監督權力是核心,讓權力在陽光下運行是關鍵——這就是“把權力關進制度的籠子里”戰略舉措。

(一)嚴厲懲治腐敗,形成不敢腐的懲戒機制

第一,敢腐敗源于懲處的不力。

一是取決于懲處率。懲處率與腐敗率成反比。當腐敗懲處率低、風險系數小時,腐敗分子就心存“賭一把”的僥幸心理,膽大妄為,鋌而走險;當腐敗懲處率高、腐敗風險系數大時,腐敗分子就心存“忍一忍”的恐懼心理,害怕失手,小心翼翼。

二是取決于懲處力。懲處力與腐敗量成反比。當腐敗預期收益大于腐敗成本時,腐敗分子就會放一放手,選擇腐敗;而當腐敗預期收益等于或小于其腐敗成本時,腐敗分子就會收一收手,中斷腐敗。

第二,不敢腐懲戒機制的營造。

一是提高懲處率。要增強懲治的必然性,讓制度的“籠子”通上“高壓電”,充分發揮嚴查腐敗案件的巨大震懾功能,減少、杜絕腐敗逍遙法外的空間,習近平曾多次指出,反腐敗需要“刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣”?！袄匣?、蒼蠅一起打”,斬斷腐敗之手,令貪官聞“腐”而止、談“腐”色變。

二是增強懲處力。防止權力濫用,懲治這一手決不能放松。習近平同志指出:反腐敗高壓態勢必須繼續保持,堅持以零容忍態度懲治腐敗。對腐敗分子,發現一個就要堅決查處一個。要增強懲治的嚴厲性,始終保持懲治腐敗的高壓態勢,嚴懲浮出水面上的腐敗案件,深挖潛藏在水面下的腐敗,嚴懲權力尋租,嚴肅查辦案件,提高違法成本,減少腐敗收益,綜合運用法律、組織、經濟等處罰措施,讓“出籠者”得不償失,敬畏制度,不敢腐敗。

(二)嚴格制約監督,形成不能腐的防范機制

第一,能腐敗原于權力的疏管。

一是過分集中的權力容易產生腐敗。英國歷史學家和政治思想家阿克頓有一句名言:“有權必腐,極權極腐”[1]。鄧小平同志1980年曾經指出,中國的一切權力集于黨委,而黨委的權力集中于幾個核心書記[10]。目前我國權力結構仍然是類似的情況。權力過于集中,最突出的表現就是權力過分集中在主要領導手中。權力過于集中而又得不到有效監督,是各種腐敗現象產生蔓延的根本原因。

二是缺乏監督的權力容易產生腐敗。如果對權力出現空監、弱監和虛監,權力便會被濫用,官場就可能淪為腐敗的寄生圈和利益共生圈。腐敗是主觀故意與客觀可能相結合的結果。腐敗產生的主觀原因“權力”的貪婪即權力背后人性的貪婪,腐敗產生的客觀條件是對“權力”與“利益”管理的不完善、制度建設與執行的漏洞。

第二,不能腐防范機制的構筑。

一是解決權力過分集中的弊端。揚湯止沸,不如釜底抽薪。法國著名思想家孟德斯鳩說過:“有權力的人使用權力,直到有界限的地方才會休止?！盵12]對“權力”與“利益”管理的不完善、制度建設與執行的漏洞是腐敗產生的客觀條件,要降低腐敗出現的可能性,就必須把精力和工作重點放在堵塞制度漏洞上。要分化權力,形成以權力制約權力,以權力監督權力的體系。李克強總理在2014年《政府工作報告》明確提出了 “權力清單”,把進一步簡政放權作為政府的自我革命,李克強總理提出,今年要再取消和下放行政審批事項200項以上,建立權力清單制度,一律向社會公開。

二是形成權力立體監督的格局。建立健全對權力的約束制度,讓權力在法律制度的框架內運行,讓權力在權力間形成制衡。這種機制就是讓每一項涉及人民、國家、黨的利益的重大決策,都不可以由一項權力獨自完整地作出。要擴大人民知情權、參與權、表達權、監督權,確保決策權、執行權、監督權;要完善黨務公開、政務公開、司法公開制度;要健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。要寓制衡于各權力之中,使每一項重大權力都是在規定的程序下、在約束的機制下行使,都是在公開、透明的環境下運行。

第三,嚴密權力運行,形成不易腐的保障機制。

一是易腐敗是權力運行有問題。

我國的反腐制度規定可謂不少,截至2012年7月,黨和國家機關及其有關部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法規制度616項,省級制定涉及反腐倡廉的地方性法規和文件規定1538件。我國保留最世界上少有的死刑,不少貪官被送上了斷頭臺,反腐力度可謂不小[13]。但是,為什么“前腐后繼”、腐敗蔓延?其中運行機制存在的不足是個重要原因。在權力的行動運行機制,實際上存在著程序上的漏洞和結構性缺陷,導致權力難以有效杜絕“個人意志”,執行過程中“走形變樣”,權力大于程序、程序被玩弄、程序被架空,權力隱性運作之弊明顯,以合法的程序體現了個人的意志。

二是不易腐保障機制的建立。

籠子不能少。中央政治局委員、國家副主席李源潮說,應當打造“三個籠子”,第一,民主的籠子,把權力關進籠子,更要把鑰匙交給人民;要進一步完善決策機制,加強決策的論證、聽證,不斷提高科學決策、民主決策、依法決策水平;第二,法治的籠子,要依法行政,特別是要建立健全決策問責和糾錯機制;第三,監督的籠子,要有監督,不讓權力跑出人民民主國家對它的賦權。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見,凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正[14]。

籠子必須牢。關權的籠子要達到體現正義、適應需求、可以操作三個標準。權力及其運行體現多數人的整體意志和利益,公開化、透明化,有可操作性。必須把“關貓的牛欄”變為制度的“鐵籠”,避免形成“破窗效應”。

籠子緊關好。要嚴格遵守和執行制度,遵守黨的紀律,使其“真正成為帶電的高壓線”。民主集中制、黨內組織生活制度等黨的組織制度都非常重要,必須嚴格執行。要加強教育警示。英國歷史學家阿克頓說過,“使人墮落和道德淪喪的一切原因中,權力是最永恒、最活躍的……從天堂到地獄,只有一步之遙。濫用權力,就是連接這兩者的通道”[15]?？梢?緊關權力“籠子”,不但是監督,更是關心愛護。“打鐵還需自身硬”,各級領導干部要時刻頭懸“達摩克利斯之劍”,真正樹立權力要受制度約束、制度大于權力、制度的力量在于執行的觀念,常懷崇尚制度之心,位高不擅權,權重不謀私。

五、結語

王岐山同志推薦的托克維爾《舊制度與大革命》一書,總結了法國大革命的經驗,認為改革不能拖到問題成堆,政府變成“壞政府”之時再進行改革,那是“最危險”的。“把權力關進制度的籠子里”是一項重大改革,現在正當其時,我們應當乘勢而為,為必功成!

參考文獻:

[1]習近平.把權力關進制度的籠子里[N].人民日報,2013-1-22(1).

[2]中央政府門戶網站www.gov.cn 2014-01-14.

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[7](古希臘)亞里士多德 著,吳壽彭譯政治學[M].北京:商務印書館,1965.

[8](英)霍布斯 著,黎思復,黎廷弼譯[M]利維坦 北京 商務印書館,1985.

[9]趙正杰 編著.托馬斯·杰斐遜·傳[M].北京;中國華僑出版社,2007.

[10]鄧小平文選:第二卷[M].北京:人民出版社,1994

[11]王岐山強調做好黨風廉政建設和反腐敗工作[N]人民日報,2012-12-1

[12](法)孟德斯鳩著.張雁深譯.論法的精神(上)[M].北京:商務印書館,1961

[13]懲防體系建設:標本兼治樹清風--黨的反腐倡廉建設系列綜述之二[N].新華網,2012-9-27.

[14]李源潮.三個“籠子”助力“三清”中國[N].第一財經日報,2013-3-15.

[15]阿克頓著.侯建譯,自由與權力[M].北京:商務印書館,2001.