提升城鎮化質量引領“四化”同步發展的路徑探討

郝華勇

(中共湖北省委黨校經濟學與經濟管理教研部,湖北武漢 430022)

黨的十八大報告提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路,促進‘四化’同步發展”,這是繼十七屆五中全會和“十二五”規劃提出“三化”(工業化、城鎮化與農業現代化)協調發展后的進一步升華,也是新時期釋放改革紅利、內需潛力和創新活力的重要路徑。2013年底召開的中央城鎮化工作會議再次強調,“中國特色新型城鎮化道路,核心是以人為本,關鍵是提升質量,與工業化、信息化、農業現代化同步推進”。推進“四化”同步發展需要找準突破口。在“四化”中,工業化是經濟發展的主旋律、城鎮化是社會進步的主基調、農業現代化是破解二元結構的主要抓手,信息化是提升產業素質和發展質量效益的重要手段。剖析“四化”內在的相互關系,城鎮化具有引領作用,通過新型城鎮化能夠驅動工業化轉型發展、帶動農業現代化升級發展和刺激信息化融合發展。審視我國目前的城鎮化發展模式,盡管人口城鎮化率在2013年已達到53.73%,但城鎮化存在發展方式粗放、產業支撐不強、城市病凸顯、城鄉二元分立和生態壓力加劇等問題,不僅制約城鎮化水平的進一步提升,也阻礙“四化”同步的協調推進。因此,依托新型城鎮化引領“四化”同步發展是可行的現實選擇,但必然要克服目前城鎮化發展的弊端,以質量和效益為導向,提升城鎮化質量促進“四化”同步發展。

一、研究現狀述評

國內對“四化”同步的研究成果甚少,而對“兩化”(工業化與城鎮化)協調、“三化”同步發展的成果較多。“四化”同步研究中,有從中國特色社會主義建設的戰略層面探討“四化”同步的意義,指出“四化”同步是發揮中國比較優勢與后發優勢的現實選擇[1];有通過實證分析我國1950年至2012年“四化”同步發展的軌跡,揭示“四化”內在的階段性、規律性和趨勢性[2];有剖析“四化”同步發展的內在機理后,提出制度創新的實現路徑,包括城鄉產權制度、城鄉公共服務制度、投入體制、科技體制、人才培養機制等方面[3]。“兩化”協調的研究集中于“兩化”偏差的衡量、與發達國家演進軌跡的比較、機制的探討及相應的協調對策[4-7]。“三化”同步的研究分布于宏觀機制探討與中觀路徑選擇及微觀影響因素剖析三類。宏觀機制包括以農業為中心的協同機制[8]、構建系統內部、外部、耦合的動力機制[9]、完善制度的頂層設計來強化對“三農”的扶持機制[10];中觀路徑包括以中小城市為突破口[11]、形成差異化定位的城鎮化模式[12]、縣域經濟實現“三化”的路徑[13];微觀影響因素通過定量分析找出影響三化發展的主要變量及驅動因素與制約因素[14]。

對城鎮化質量的研究成果中,不同學者依據各自的學科背景和研究視角闡釋城鎮化質量的內涵,并構建城鎮化質量評價體系展開理論和實證研究。有學者認為城鎮化質量的核心內涵是城市現代化,終極目標是城鄉一體化[15];有從經濟城鎮化、人口城鎮化、空間城鎮化、社會城鎮化等方面解構城鎮化質量[16-20];有依據中國特色城鎮化道路的特征闡釋城鎮化質量,即包括經濟發展、基礎設施、居民生活和就業、社會發展、生態環境、空間集約和城鄉協調等方面[21-22];有基于內陸區域擴大開放的角度切入探討[23];有從城鄉發展動力、質量和公平三方面來表征城鎮化質量[24];有立足于人的全面發展角度而展開探討[25];有從農民工市民化的角度著眼分析,認為城鎮化質量應體現農民向市民轉型過程中的農民收入水平、結構及城鄉收入差距[26];有針對中國城鎮化的獨特現象——不完全城鎮化,認為城鎮化質量應體現農村人口在城鎮化遷移過程中的穩定性和完整性[27];有學者認為農民工在城市享受的公共服務是城鎮化質量的核心[28]。

綜觀目前研究現狀,從提升城鎮化質量角度來引領“四化”同步發展的研究尚屬空白,早期的“兩化”協調與近期的“三化”同步研究中,盡管有強調城鎮化的引領作用,但并未將城鎮化置于“四化”同步的背景下來考察,對信息化的貢獻與作用重視不夠,對城鎮化與工業化、信息化、農業現代化彼此間的關聯、帶動及貢獻評價顯得薄弱,對傳導機制的分析成果較少。而對城鎮化質量的研究,多為體現城鎮化綜合水平的共性特征描述,缺乏立足我國發展階段面臨的多重機遇與任務的針對性探討,鮮見以“四化”同步為目標導向的城鎮化質量研究。

二、“四化”同步發展機理

十八大報告首次提出“四化”同步發展,闡明了我國當前發展階段面臨的多重機遇與歷史任務。處于工業化中期仍需推進新型工業化以提高創造財富的能力和效率,依托新型城鎮化促進社會進步和建成全面小康,推進農業現代化破解三農束縛、縮小城鄉差距、釋放發展潛力,加快信息化步伐體現后發優勢,運用以信息化為代表的科技手段加快結構升級和提高發展的質量效益。“四化”同步的內在機理體現為:農業現代化通過釋放勞動力與農民身份轉變推進工業化與城鎮化,反過來,工業化通過要素反哺,城鎮化通過對農村的文明輻射拉動農業現代化;工業化推動生產方式轉變促進城鎮化進程,而城鎮化在集聚效應下實現空間形態優化又推動工業化升級;信息化作為科技手段,在工業化領域應用能夠提升產業素質和創新效率,與城鎮化融合可以完善城鎮功能,提升城鎮規劃建設管理的科學化水平,向農業現代化領域滲透可以助推農業科技進步,提高規?；?、集約化和標準化水平(如圖1所示)。

圖1 “四化”同步的發展機理

“四化”同步涉及工業化、信息化、城鎮化、農業現代化四個子系統,子系統間是相互耦合、關聯、共促的關系,子系統各自水平、子系統間傳導機制直接決定“四化”系統整體的功能與效率?！八幕蓖讲荒芤揽克膫€子系統孤立發展而實現,需要促進工業化與城鎮化互動、城鎮化與農業現代化協調、工業化與農業現代化關聯、強化信息化的融合與滲透。

(一)工業化與城鎮化互動

工業化代表經濟增長,創造供給;城鎮化代表社會進步,創造需求。工業化是城鎮化的產業支撐,城鎮化是工業化的空間表現形式。城鎮化與工業化的協調體現為經濟增長推動產業結構升級進而促進城鎮化進程的提高。廣義的工業化并非單指第二產業,意指促進經濟增長的多元產業形態,工業化通過現代生產組織形式和經營模式提高了生產效率并創造了更多的就業崗位,推動產業結構向高級化階段演進并促進生產方式轉變,由此推進城鎮化進程。城鎮化伴隨城鎮人口不斷增多,大類生產要素隨著人口遷移而逐步向城市聚集,為城市發展第三產業提供了要素保障和市場空間,并且城鎮化進程促進了城鎮體系的發育,形成了中心城市與腹地區域的分工協作,在優化區域空間格局中為產業升級提供了條件,進而又拉動工業化的業態升級和結構改善。

(二)城鎮化與農業現代化協調

城鎮化進程是破解“三農”問題的出路,有助于發展現代農業、建設社會主義新農村和培養新型農民。城鎮化能夠有效帶動農村富余勞動力轉移就業,為發展農業適度規模經營,推動農業專業化、標準化、規模化、集約化生產創造有利條件;城鎮化能夠將城鎮的現代化文明向農村輻射,改善農村生產生活面貌,提高自身發展能力;城鎮化能夠改善人口結構、提升人力資本,為農業現代化注入人才支持。而農業現代化之于城鎮化,是穩定農產品供給、集約利用土地、促進農民向市民轉變實現完全城鎮化的保障。農業現代化能夠提高農業生產效率、增加農產品供給、從源頭保障食品安全,為城鎮化提供量足質優的農產品支撐;農業現代化能夠引導土地適度規模經營、土地流轉和促進村莊整治,有助于盤活農村土地要素,集約利用稀缺土地資源,為城鎮化提供土地儲備和占補平衡的調劑容量;農業現代化能夠通過規模經營真正把富余農民從土地中解放出來,減少農民后富裕農民,提高農民向市民身份轉變的能力。

(三)工業化與農業現代化關聯

工業化作為經濟增長的推動力量,極大地提高了生產效率并推動科技進步和促進產業結構升級。農業現代化是廣泛應用現代科學技術、現代工業提供的生產資料和科學管理方法的社會化農業形態。工業化為農業現代化提供技術裝備、資金支持、生產經營流通的理念和模式;農業現代化為工業化釋放農村剩余勞動力,增加農產品供給和拉動工業品等生產資料需求。理想的工業化模式需要發揮前向、后向關聯效應,即前向誘發社會分工催生第三產業發展,推動產業結構升級;后向改造提升傳統農業生產方式,拉動農業現代化進程。若城鄉發展分割、工農發展脫節,則呈現工業化單向演進,先進的工業部門與傳統的農業部門并存的二元結構,工業化的成果不能傳導和帶動農業發展步伐,既束縛了農業生產效率提高,也抑制了工業化結構升級。

(四)信息化的融合與滲透

信息化代表完成工業化后以信息技術的研發與應用、信息產業的蓬勃發展為特征的信息化社會。我國在工業化中期階段就順應信息化發展趨勢、借鑒發達國家的信息化發展經驗,是作為發展中國家發揮后發優勢的現實選擇。將信息化融合、滲透在工業化、城鎮化和農業現代化進程中,可以推動科技進步、提升產業素質和完善城市功能。我國新型工業化的核心理念就是促進工業化和信息化的融合、制造業和服務業的融合;新型城鎮化的集約、智能、綠色、低碳特征均需要以信息化為技術支撐和保障;農業現代化的產業化經營、科技化提升、市場化引領、項目化推進也依賴信息技術的推廣應用,提高資源優化配置效率。

三、“四化”同步下的城鎮化質量內涵

十八大后開啟了我國城鎮化發展進入以質量為導向的新階段,而明確城鎮化質量的內涵是研究的邏輯起點。如前所述,已有研究成果對城鎮化質量的內涵界定呈現較大差異,筆者認為城鎮化質量不僅要包含經濟結構高端、社會事業進步、空間開發有序、人口素質提升、生態環境優良等共性特征,更應該基于城鎮化發展的不同階段有所側重地衡量其質量效應。中國當前發展階段面臨的城鎮化任務及城鎮化進程的特殊性,應立足于“四化”同步的視角評價城鎮化發展的狀態水平和過程特征,體現城鎮化對“四化”同步的引領作用。當然,推進城鎮化要以改善民生為出發點和落腳點,將生態文明建設融入城鎮化全過程。因此,“四化”同步下的城鎮化質量內涵應以建設生態文明為基底、以“四化”同步發展為過程,以實現人的全面發展為目標,如圖2所示。

圖2 “四化”同步下的城鎮化質量內涵

(一)目標導向

城鎮化的核心是人的城鎮化,即體現科學發展觀的要求,實現以人為本的城鎮化。并且,城鎮化作為社會進步的一種表現形式,就在于人口向城鎮的流動是為追求和享受更多的就業機會、便捷的基礎設施和完善的公共服務,有質量的城鎮化應該彰顯城鎮的優勢,通過城鎮人口的規模效應分攤基礎設施和公共服務的供給成本,使城鎮居民享有數量、質量均有保障的醫療、就業、教育等公共服務,為實現人的全面發展提供基本保障。同時,城鎮化對民生的改善有助于城市積累人力資本,為城市產業結構升級提供高素質的人力資源,以提高資源要素的配置效率,為社會創造更多的財富。因此,有質量的城鎮化演進,應當以民生的改善為出發點和落腳點,通過城鎮化進程讓更多的人口聚居在城市以享有現代化的物質文明和更高層次的公共服務。

(二)過程調控

“四化”同步背景下的城鎮化進程需要兼顧與新型工業化耦合、與農業現代化結合、與信息化的融合,以“四化”同步作為有質量城鎮化的演進主軸。城鎮化與新型工業化耦合即要求產城一體、融合發展,強化城鎮化發展的產業支撐,避免缺乏產業支撐而城市盲目擴張形成“鬼城”、“空城”帶來資源的閑置和浪費,通過城鎮化吸引生產要素進而拉動產業升級,為發展高端產業提供市場需求和要素保障。城鎮化與農業現代化結合,就是要求統籌城鄉發展,通過城鎮化進程中的產業轉移、要素反哺和文明輻射,帶動農業現代化和農村經濟社會發展,破除制約城鄉一體化的體制障礙和制度藩籬,避免城鎮化進程推進和農村農業凋敝并存,實現城鄉一體化發展、共享現代化文明成果的目標。城鎮化與信息化的融合,需要推進信息化的融合與滲透,借助信息化改造提升傳統產業效率,提高產業研發效率,促進產業分工向高附加值的產業鏈條兩端延伸,加快結構升級和創新驅動轉變,并且在城市規劃、建設、管理各環節廣泛應用信息化成果,建設智能城市、生態城市,既可以完善城市功能、提高城鎮化質量,也可以挖掘新的經濟增長點、釋放市場需求潛力。

(三)基底保障

生態文明是對農業、工業文明的揚棄,是可持續發展的文明形態,它把自然界放在人類生存與發展的基礎地位上,實現人類生存與環境的共同進化,是一種實現人口、資源、環境生態相協調的新的社會結構模式。城鎮化作為實現現代化的途徑,它的順利推進必然要依托自然地域空間,傳統城鎮化的粗放發展模式會隨著生產規模擴大、消費數量增長、建成區面積擴張,給自然生態帶來沖擊和破壞,但城鎮化水平提升以后,在城市居民滿足物質、文化需求基礎上,對生態產品、健康福利的關注和需求日益強盛,這就形成傳統城鎮化模式與居民對生態產品需求之間的矛盾。因此,有質量的城鎮化演進,需要轉變傳統粗放的城鎮化發展模式,摒棄以犧牲生態環境換取經濟增長的片面認識,將生態文明理念與城鎮化進程相契合,通過生態文明引領城鎮化過程中的產業結構生態化、空間布局集約化、基礎設施綠色化、居民消費低碳化,實現生態文明的城鎮化模式轉型,為城鎮化健康發展提供基底保障。同時要認識到,城鎮化本身也是一個居民思想觀念、生活方式、人口素質提高的過程,此過程是普及、落實生態文明的契機和載體,依托城鎮化過程將生態文明理念內化為居民工作、生活的自覺,才能實現城鎮化發展的與生態環境的協調共生,實現永續發展。

四、提升城鎮化質量引領“四化”同步的對策

基于“四化”同步的機理分析,提升城鎮化質量引領“四化”同步發展的對策包括改善民生福利凸顯以人為本、推進結構升級夯實產業支撐、統籌城鄉發展發揮互補效應、融入信息化技術提升品質效益、建設生態文明實現永續發展五個方面。

(一)改善民生福利凸顯以人為本

推進城鎮化進程,需要厘清政府和市場的關系,市場發揮資源配置作用,引導資源要素在不同等級城市之間、城鄉之間的地域流動,實現最優化的配置以創造更多的產出;政府基于公共服務均等化的原則,依據人口分布來配置基礎設施和公共服務,保障處于不同發展水平的區域享受大致均等的公共服務。政府在促進城鎮化科學發展上,不能越位,而應立足政府職能,強化財政在民生領域的投入,真正擔負其政府職責,體現城鎮化的核心是以人為本、人的城鎮化,實現政府財政由“建設財政”向“民生財政”的轉變。加大政府財政對義務教育、公共衛生和基本醫療、社會保障、社會救助、防災減災、公共安全、公共文化等領域的投入,尤其要盡快建立覆蓋農民工群體的保障房工程,實現農民工的市民化。合理劃分不同層級政府的財權與事權,確保投入落實到位。通過加大公共服務投入,改善民生,促進社會進步,使城鎮居民降低對未來預期的不確定性,更有信心地消費以提高消費對經濟增長的拉動貢獻。改革創新城市公共服務供給模式,實現供給方式的多元化,如可采取政府直接供給、特許經營供給、市場供給等不同方式,鼓勵社會資本加入,體現競爭效率。

(二)推進結構升級夯實產業支撐

我國目前仍處于工業化中期向后期過渡階段,不能脫離發展階段的盲目跨越發展,需要立足國情走好新型工業化道路,推進工業化和信息化融合、制造業與服務業協同,提升產業素質和發展層次。同時,龐大的產業規模和齊全的產業部門為我們發展第三產業提供了堅實的產業基礎和服務空間。從產業角度推進經濟發展方式轉變,也是要由目前主要依靠第二產業拉動經濟成長轉向依靠一、二、三次產業協同拉動,因此,加快發展第三產業促進產業結構升級既是轉變經濟發展方式的突破口,也是優化城鎮化動力結構、提升城鎮化質量的依托路徑。運用產業政策促進產業結構升級,對傳統落后產能加快淘汰和退出,支持工業重要行業內部的兼并重組,優化產業組織,發揮規模集聚效應;加大技術研發與創新的投入,提高科研成果的應用轉化,以技術改造促進業態升級;優化產業空間布局,內陸地區要創新開放模式,提高配置資源的能力與效率[23];發揮大中小不同等級城市的比較優勢,促進城市間產業分工的動態調整、合作互補發展,形成總部向中心城市集中,一般產業向周邊城市擴散的區域發展格局;培育壯大戰略性新興產業,通過新興產業的前向后向關聯,拉動產業結構向高層次演進。壯大服務業,釋放服務業的就業效應,通過生產性服務業提升產業素質和發展效益。

(三)統籌城鄉發展發揮互補效應

中國作為發展中國家,三農問題突出,而破解三農問題的根本出路需要依靠城鎮化。但要認識到,中國龐大的人口基數,即使完成城鎮化、達到人口城鎮化率80%的目標,仍然有近3億的農民在農村生產生活,因此,推進城鎮化過程不能忽略農村,要以統籌兼顧的戰略思路推進城鄉一體化發展,讓農業接受現代產業體系的改造、讓農村接受城市現代化的輻射、讓農民接受思想素質、文化知識的灌輸,為解決三農問題注入活力。三農問題的解決為實現完全城鎮化提供穩定的后方基礎,讓城市與農村能夠發揮互補效應、相互促進。推進城鄉一體化發展,用全域規劃的理念統籌人口布局、產業配置、基礎設施和公共服務。針對三農問題,需要在尊重農民意愿前提下鼓勵土地流轉,實現規模經營,扶持和培育家庭農場等新型經營主體,延伸農產品加工鏈條,提高附加值讓農民分享更多收益。改善農村基礎設施條件,提高農村自我發展能力,通過引導農民向新型社區集中,提高公共服務配置效益,優化農村人居環境[29]。加大基礎教育、技能教育、職業教育等繼續教育力度,培養新型農民,提高農民人力資本,讓農民無論從事農業生產還是去城鎮從事非農產業工作,都具備文化知識和基礎技能。

(四)融入信息化提升品質效益

信息化是以信息技術為代表的先進技術的廣泛應用,將信息化融入城鎮化進程能夠完善城市功能、彰顯城市品質、提升管理效益。推進信息化的融合應用,首先要重視信息基礎設施建設,這是信息化普及和應用的硬件基礎,也是智慧城市、智能城鎮化的基礎保障,這類基礎產業需要政府主導并統一規劃,避免行業分割導致重復建設和數據難以共享。信息化與城鎮化的深度融合與應用,可以在城市規劃環節提高決策的科學化水平、在城市建設環節提高效益、在城市管理環節提高效率并體現人性化關懷。以3S技術、網絡通信技術、人工智能技術等應用為重點,逐步向城市環境監測、基礎設施維護、公共服務保障、應急處置等領域滲透,全面提升城市的智能化、數字化、現代化水平。尤其在關系民生密切的公共交通、水、電、氣、熱等領域,推廣信息化管理應用,提高市政公用設施和基礎設施的運行效率、服務質量。發展電子政務,提高行政效能并節約行政支出,構建公開透明、廉潔高效的服務型政府以優化城市的投資環境。發展電子商務,提高商業交易效率并降低流通環節成本,以便捷的商務模式和消費平臺釋放城鎮化的消費潛力,以此拉動第三產業壯大和經濟增長。

(五)建設生態文明實現永續發展

城鎮化作為推進經濟社會發展的載體,最終目標仍是促進人的全面發展。若以犧牲自然生態環境為代價換取城鎮化的數量增長,結果只能是人口聚居在城鎮,但居民福利不斷下降,身體健康、公共安全、社會服務遭受到威脅。因此,建設生態文明不僅為城鎮化科學發展提供新的理念,遵循人、自然、社會和諧共生;而且通過城鎮化在提升人口素質過程中,將生態文明理念向廣大居民宣傳普及,提高踐行生態文明、共同營造美麗中國的自覺性。將生態文明理念融入城鎮化發展的全過程,需要在城鎮規劃中尊重自然、順應自然、保護自然,立足各地區的資源環境承載能力而差異化定位、互補式發展,體現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀;在城鎮建設中,以生態城市為目標取向,節約集約利用資源,提高能源利用效率和效益,推廣綠色建筑、綠色基礎設施,發展低碳經濟、循環經濟,實現減量化、再利用、資源化;在城鎮管理中,高效利用現代科學技術,提高管理的科學化、信息化水平,為生態監測、防治污染、動態治理提供技術支撐。

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