新型城鎮化背景下農業轉移人口就業能力提升研究

程業炳,周 彬,張德化

(1.安徽科技學院管理學院,安徽鳳陽 233100;2.合肥工業大學人文經濟學院,安徽合肥 230009)

就業是民生之本,農業轉移人口的核心問題就是如何提高其就業能力。如果想迅速提升農業轉移人口的就業能力,那么首先應該了解農業轉移人口的就業能力的內涵和發展是怎樣的。對于這一問題,自上世紀50年代起學術界就進行了研究,從最初的弗里厄將就業能力定義為個體所擁有的人力資本,到后來的帕蘭德認為就業能力不僅包括人力資本還包括社會資本,直至Fugate又添加了職業認同和個人適應性,就業能力的內涵日益豐富。但后一問題時至今日仍少有人問津,一些人也僅僅是借鑒了西方的理論而生搬硬套。為有效提升農業轉移人口的就業能力,筆者基于一些研究基礎,對農業轉移人口及其就業能力的理論進行闡述,然后分析影響農業轉移人口就業能力提升的主要因素,最后根據現狀并從六個方面提出可行建議。

一、農業轉移人口就業能力的內涵和發展

(一)農業轉移人口的內涵

對于農業轉移人口的概念,目前學術界的研究結果可以分為三種。一是廣義的農業轉移人口,具體是指從事非農產業的農民,在身份上他們仍然是農民[1],只是在職業上成為了“周期性工人”,從根本意義上說他們是“離土不離鄉”的農民。二是次廣義的農業轉移人口。學者們通常將農業轉移人口定義為擁有農業戶口但離開土地從事非農經濟活動的雇傭勞動者[2]。從制度身份上說,農業轉移人口屬于農民身份;從職業上說,農業轉移人口從事的是非農職業;從勞動關系上說,農業轉移人口是被雇傭者;從地域上說,他們來自農村,是農村人口。從這種劃分來看,那些自己雇傭他人的農村人口以及來自城市的農村戶籍人口不屬于農業轉移人口這一范疇。三是狹義的農業轉移人口。即把農業轉移人口定義為在集體、國有單位工作的農村人口,顯然這個定義是狹義中的狹義[3]。

筆者認為,農業轉移人口的內涵和外延可以從兩個方面來概括。第一,從戶籍上來看,農業轉移人口的戶籍身份是農民,他們是農業戶口;第二,從職業特征來看,農業轉移人口是務工的,從事的是務農以外的其他職業工種。至于是來自農村還是城市,受人雇傭還是個體勞動,普通職工還是管理人員,年齡層次、學歷水平等都不是農業轉移人口內涵和外延的應有之義。因此,可以把農業轉移人口界定為有著農業戶口的務工者。

(二)農業轉移人口就業能力的內涵與發展

早在上個世紀50年代,很多學者就開始對就業能力進行研究,在90年代引起學術界的廣泛關注,研究者從不同的角度進行探討,其內涵得到不斷的發展,但是也使得這個概念趨向于模糊化和多樣化,導致“就業能力”至今沒有得到統一的定義。

其一,認為就業能力是獲取工作和保持工作的能力。國際勞工組織將其定義為個體獲得和保持工作的能力,以求在工作中取得進步和應對工作生活中出現的變化[4]。美國就業委員會和國際勞工組織也有相同的說法,認為就業能力包含獲得和保持工作的能力,即在勞動力市場內通過充分的就業機會來實現自己的潛能。

其二,認為就業能力是個人所擁有的人力資本。Furrier將就業能力定義為一種個人所擁有的并且能決定職業生涯成敗的人力資本,包含職業期望和個人能力兩個方面。其中,職業期望是指個人的激勵特性,包括提升就業能力和轉換工作的意愿[5]。個人能力涵蓋四個方面:第一,個人符號;第二,行為才能;第三,自我效驗;第四,勞動力市場行為。

其三,認為就業能力是一個多維度的概念。Pallard認為就業能力不僅包括人力資本還包括社會資本,其中包含四個部分:資產、發展、表達、個體環境和勞動力市場環境。Fugate則認為就業能力屬于個人特質,強調個體的主動性和超前性行為。他認為就業能力包括四個維度:個人適應性、職業認同、人力資本和社會資本[6]。

二、農業轉移人口就業能力提升的意義

我國農村有8億多人口,約5億勞動力,農業轉移人口是我國特殊歷史時期的產物,對我國當前的經濟和社會發展起著非常重要的作用。農業轉移人口問題是一個集政治、經濟、社會乃至精神文化于一體的復雜問題,能否解決好農業轉移人口問題是中國能否順利跨入工業化和現代化的決定性因素。

(一)統籌城鄉發展與構建和諧社會的前提和保障

農業轉移人口的提升是社會主義現代化新階段的必然要求,中國的問題是農民的問題,農民的問題就是就業的問題[7],農業轉移人口作為新產業工人的重要組成部分,是建設社會主義偉大事業的重要力量,農業轉移人口就業能力的提高和我國的現代化進程休戚相關。

(二)建設中國特色社會主義事業的戰略任務

中國特色社會主義的最終目標是實現共同富裕,農業轉移人口作為中國改革開放進程中的一種過渡現象,它的出現促進了市場導向、自主擇業、競爭就業機制的發展,闖出了一條城鄉發展、解決“三農”問題的新路[8]。解決了農業轉移人口問題就是最終解決“三農”問題和加快推進以工業化、城市化為主要標志的現代化進程的標志。

(三)能夠有效解決當前的用工矛盾

2004年1月起,有著9億農民的中國首次遭遇了農業轉移人口人數不足的問題,打破了農村剩余勞動力“無限供給”的神話。民工潮的沖擊波尚未消退,“民工荒”的喊聲又不絕于耳。從行業、企業和技術性等角度加以分析,不難發現“民工荒”是一種結構性短缺,其實質就是“技工荒”[9],提升農業轉移人口的就業能力可以解決其實質性的問題。

(四)可以有效地推進我國城市化的進程

農業轉移人口進城務工,不僅為城市的社會經濟發展做出了巨大的貢獻,而且在務工的同時又漸進式地推進了城市化的進程。此外,農業轉移人口全面素質的提升,是我國工業化升級的基本條件,又決定著我國的現代化進程。

(五)促進個人就業和職業發展

農業轉移人口就業能力的提升以及素質的提高,能夠讓他們在擇業中有更強的競爭力,更強的競爭力則意味著更多的選擇和更多的機遇,從而有更好的職業發展平臺和前景,更好地獲取并整合社會資源,實現更大的人生價值和社會價值。要做好提升農業轉移人口就業能力和就業素質,除了領會這一舉措深遠而重大的意義,首先必須認識到影響農業轉移人口就業能力提升的原因是系統性的、多方面的,因此在尋找解決問題的渠道上也是全方位的,從根本上說,它需要全社會、全方位的共同努力,需要政府和全社會共同致力于提高普通勞動者的素質,站在更長遠的角度,不斷為這個群體拓展更多的就業空間,方能真正促進個人就業和職業發展,解決這個社會性的難題。

三、影響農業轉移人口就業能力提升的主要因素分析

影響農業轉移人口就業能力提升的主要因素很多,根據2012年的監督調查報告,從以下幾個方面來分析他們就業能力的現狀。

(一)農業轉移人口的文化程度低

受教育程度作為人力資本積累的關鍵變量,對農業轉移人口在城市獲得就業就會的可能性起到決定性作用。Benjaminetal指出,面對經濟轉型,會有很多的就業機會,如果能更好地把握收入盈利的機會,那么會對不同教育水平的人產生重要的影響,受過教育的農民能獲得更好的發展。根據2012年全國農業轉移人口監測調查報告,在農業轉移人口中,文盲占1.5%,小學文化程度占14.3%,初中文化程度占60.5%,高中文化程度占13.3%,中專及以上文化程度占10.4%。這說明農業轉移人口的文化程度以初中文化程度為主且普遍較低。對于此現狀,一定要采取必要的措施,來提高農業轉移人口的就業能力。

(二)農業轉移人口參加職業培訓的比例很低

項楠的研究表明,就業培訓對農業轉移人口的就業收入和崗位級別有顯著的影響作用。培訓經歷對農業轉移人口就業有很大的幫助,對于農業轉移人口獲取工作能力和維持工作能力有著顯著的正向影響。根據國家統計局2012年的統計數據,既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓的農業轉移人口在66.0%到76.0%之間。這充分說明不論是企業、政府還是農業轉移人口個人,在培訓方面沒有做到位,都存在一定的缺陷。

(三)農業轉移人口的社會經濟地位很低

林南等人在分析社會經濟地位后,認為個人的社會經濟地位越高,求職者就業的可能性越大。Jokisaari和Nurmi的研究結果表明,個人的社會經濟地位越高,求職者的工作穩定性、專業與職位匹配度越好。從中得出,個體的社會經濟地位對其就業有明顯的正影響作用,筆者沿用這一結論的精髓,以社會經濟地位來分析農業轉移人口的就業能力現狀。當前,農業轉移人口的月收入水平在2 000元到2 500元之間,總體來說,收入水平不高,經濟地位偏低,個體的社會經濟地位對其就業能力有明顯的正影響作用,從這點出發,要從多方面考慮就業能力的提升。

(四)參加社會保障的比例較低

農業轉移人口社會保障制度的推進能減少農民工的城市生活成本,改善農業轉移人口的生活經濟狀況,調動農業轉移人口的積極性,進而提升這一特殊群體的就業能力。根據國家統計局2012年的統計資料,雇主或單位為農業轉移人口繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%,與上年相比,雖然有所提高,但是社會保障制度仍不健全。

(五)農業轉移人口的社會支持網絡孱弱

李樹茁等人認為,在中國社會轉型時期,社會網絡對農業轉移人口的就業能力具有很大的作用。趙立新認為社會關系對農業轉移人口就業可以發揮一定的作用,親朋好友成為最原始、交往頻率最高的“強聯系力量”[10]。林南認為,當人們追求自己的目標時,除強關系以外的弱關系在獲取社會資源方面也發揮著重要的作用。從中可以得出,社會網絡中的強關系程度和弱關系程度對于農業轉移人口就業都有或多或少的影響。“通過親戚朋友、同鄉介紹”是農業轉移人口就業的主要渠道,也表明強關系對于就業能力起到不可替代的作用。來自其他組織的幫助比例很小,但是或多或少也起到了一定的作用。

四、提升農業轉移人口就業能力的途徑

(一)加強農村基礎教育和職業教育

舒爾茨認為改善窮人福利的決定性因素不是空間、能源和耕地,而是人口質量的改善和知識的增進。提升就業能力是每一個勞動者進入勞動力市場前的必要準備。當然,對于農業轉移人口也不例外。第一,統籌城鄉教育。必須加大對農村基礎教育的投入力度,主要是改變現有的農村教育與城市教育不同的財政投入渠道。首先,應建立公正配置公共教育資源的制度,制定提高務工農民的競爭能力和技能的教育政策。其次,要確保農村義務教育順利實施和全面普及,防止經濟落后地區的適學青少年群體因為家庭經濟困難等各種原因而過早離開學校加入打工者的行列。最后,發展基礎教育還要盡可能地普及高中教育,實行12年制義務教育,進一步提升農民的受教育程度。第二,改革目前農村的應試教育。當前應試教育的弊端已逐漸顯現,我們應以農村初中畢業生為主要對象,加大力度開展農村職業教育,力求改善現在規模小、發展落后的境況,為農業轉移人口的轉移奠定基礎。政府要加大對農村職業教育的投入,同時鼓勵民間力量投資農村職業教育,把職業教育作為農村義務教育以后、進入勞動力市場以前的中間過渡階段,同時對農村貧困家庭青少年接受職業教育予以適當的補貼。第三,應完善職業教育立法,優化課程內容,不斷探索新的辦學方式,使農村職業教育真正成為技能型農村剩余勞動力輸出的后方基地,為城鄉經濟發展提供合格的人才保障。

(二)構建農業轉移人口職業培訓體系

在我國城市化進程中,大量的農業轉移人口將轉變為產業工人,通過培訓提高其就業能力十分重要。就目前而言,由于農業轉移人口的高流動性與企業的“技工荒”,勞動力的供需結構性矛盾十分突出。如果能夠提高企業培訓員工的積極性,不僅可以通過自身培養緩解并最終解決“技工荒”,降低員工的流動性;而且對于擴大就業、保障社會安定、推動農地產權制度的改革都大有裨益。

第一,構建全方位、多層次、全形式的農業轉移人口職業培訓體系。從表面上看農業轉移人口致力于企業的生產經營活動,為企業創造利潤和價值,理應由企業來負責農業轉移人口的培訓活動,但實質上農業轉移人口卻是為整個國家的經濟發展和社會主義事業服務,所以,農業轉移人口的培訓不僅要依靠企業,更需要政府、社會的積極參與和通力協作,發揮資源配置的優勢,努力營造全方位、多層次、全形式的農業轉移人口職業培訓體系。

第二,完善培訓資金投入機制。目前培訓資金不足是阻礙農業轉移人口培訓順利實施的主要障礙,解決這一問題的關鍵是建立農業轉移人口培訓投資的分攤機制,按照“誰獲益誰投資”的原則形成多元化的投資格局。首先,農業轉移人口問題作為一個牽涉面極廣的社會和經濟的雙重問題,政府不僅義不容辭,而且這一問題的解決將很大程度上緩解“三農”問題的困擾,因此政府應加強對農業轉移人口培訓的資金投入。其次,農業轉移人口職業技能的提高和培訓經歷的豐富將直接反映在企業的經濟效益上,企業是農業轉移人口培訓的直接獲益者,因此企業也理應增加對農業轉移人口培訓的投入。再次,農業轉移人口參加培訓不僅能提高其自身的人力資本和社會資本存量,有助于其就業能力的提高,還能直接提高其收入水平,因而農業轉移人口自身也應該成為培訓的投資主體。

第三,健全與規范農業轉移人口培訓市場。目前,應該想方設法做好以下幾點:一是要改變當前政府壟斷農業轉移人口培訓市場的現狀,全面引入市場競爭機制,實行企業化運作,政府只掌舵不劃槳,以“裁判員”的身份切實抓好農業轉移人口培訓市場的質量和水平。二要做好全面的統籌安排,政府應加強對農業轉移人口職業培訓市場的規劃、管理與監督,搞好培訓與就業的長期規劃,當前職業技能培訓的重點應該放在農業轉移人口的打工地,在打工地建立職業技能培訓基地。三要推進權威機構對于農業轉移人口職業技能的鑒定,落實職業技能資格證書制度。使得農業轉移人口的職業資格證書成為勞動力市場的“準入證”,以此來指導和監督農業轉移人口職業培訓工作的開展,促使職業培訓適應國家經濟發展的需求。

第四,制定農業轉移人口培訓激勵政策。一方面,對于積極開展農業轉移人口職業技能培訓的用人單位應該給予一定的資金支持以及稅收優惠。另一方面,達到國家規劃要求的教育培訓機構可以申請獲得農業轉移人口培訓扶持基金的支持。此外,對于參加培訓的農業轉移人口實行補貼或獎勵等措施,國家還應該定期開展針對農業轉移人口群體的免費職業技能鑒定,對合格者要頒發相應的資格證書。

(三)建立統一的工資待遇標準

首先,由于農業轉移人口是有著農業戶口的務工者,身份和地位的限制,在城市工作受到各方面的歧視和待遇的不平等,有事做到自己該做的卻得不到他們應得的報酬,導致在這方面還處于分割狀態,所以必須實行統一標準。目前建立統一的工資待遇標準主要從以下兩方面著手:第一,取消就業歧視和限制。這一做法是統一工資待遇標準的前提和基礎。首先應該取消農業轉移人口在就業方面的一切不合理的收費。其次,對于城市勞動者和農業轉移人口,用人單位應該一視同仁,實行統一的標準。第二,提高最低工資標準。在保障農業轉移人口基本工資的同時,要在此基礎上實行多勞多得,少勞少得,不勞不得。第三,實行激勵政策。在農業轉移人口最基本的生理需要滿足時,要進一步調動他們的積極性,使這一特殊群體不斷追求更高的層次,以獲得更高的報酬。

(四)構建農業轉移人口社會保障制度

社會保障制度是政府對農業轉移人口社會資本投資的一種形式,也是農業轉移人口就業能力提高的一個重要途徑。

當前,農業轉移人口社會保障制度的構建應主要從以下幾方面著手。第一,必須加快農業轉移人口社會保障法律制度的建設,建立健全農業轉移人口社會保障法律運行機制。一要大力加強農業轉移人口社會保障的立法工作,解決目前農業轉移人口社會保障立法空白的局面。二要加強依法行政工作,加大行政檢查和監督的力度,全面貫徹落實好有關農業轉移人口社會保障權的法律規定,做到有法可依,有法必依。三要建立健全司法運行機制,公正司法,把對農業轉移人口的司法保障落到實處。第二,要強制推行社會基本保險。首先要全面擴大社會保障制度的覆蓋面,為農業轉移人口在城市的工作和生活提供必要的失業保險、養老保險和工傷醫療保險等。其次要強制推行基本社會保險,對于農業轉移人口,城市社保應該強制要求用工單位為他們繳納社會養老保險基金、工傷保險基金和大病統籌基金,要讓城市的社會保障網絡覆蓋到城市農業轉移人口身上,讓他們盡量能夠享受與城市人同等的社會保障和福利待遇。第三,要加快和創新配套機制。我國農業轉移人口社會保障制度的建立還需要改革一系列相關的阻礙農業轉移人口社會保障制度建立和發展的制度和政策。如改革土地流轉制度,提高農業生產的勞動效率,加快農業轉移人口從農村的退出。改革戶籍制度,放松對戶口的管制。改革用工制度,減少或消除農民工受到的就業歧視和子女入學歧視。深化改革住房制度,大力推行城鎮廉租房政策,降低農業轉移人口進城的“門檻”等。

(五)強化農業轉移人口的社會支持網絡系統

強化農業轉移人口的城鄉社會支持網,可以有效轉變導致他們職場的壓抑性環境,從而可以更好地讓他們形成健康的職業意識,提升就業能力。第一,維護農業轉移人口輸出地原有的支持網。保證他們在家鄉應該享有的基本權益,消除他們的無根感。第二,促進農業轉移人口城市社會支持網的建設。為農業轉移人口提供就業信息、法律援助、子女教育、素質培訓等多方面的服務,可在一定程度上緩解農業轉移人口社會支持網弱化,減輕城市社會排斥對農業轉移人口的負面影響。第三,加強農業轉移人口內部社會支持網的建設。比如引導和幫助成立青年打工者之家等,以此為依托,定期開展打工者的公共活動,為青年農業轉移人口提供加強社會聯絡的機會。當然,通過開展各種有益的社區互動活動,增進農業轉移人口與城市原住民的接觸和交流,營造良好的人際關系,也是建立農業轉移人口社會支持網的途徑之一。

(六)大力發展非營利組織

除了以上措施,在20世紀80年代從西方興起的不以盈利為目的的非營利組織也發揮著重大的作用,它能在農業轉移人口就業當中提供各種公共服務。目前在全世界范圍內迅速擴展,并成為熱點,它被視為“市場失靈”及“政府失靈”的重要補救措施。非營利組織在改善農業轉移人口工作環境和生存環境方面顯示出了它的重要性。第一,非營利組織能夠基于農業轉移人口現有的社會網絡基礎,向農業轉移人口群體提供各種免費的社會公共服務,對農業轉移人口群體進行人力資本和社會資本投資,從而提高農業轉移人口的就業能力并推進農業轉移人口的市民化進程。第二,因為農業轉移人口的社會階層較低,同時在次屬勞動力市場從業,所以他們的就業環境十分惡劣,生活環境十分艱苦,各種正當的權益經常受到侵害且求救無門,時常陷入“叫天天不應,叫地地不靈”的境地,非營利組織一方面可以作為農業轉移人口正當權益的捍衛者,保護農業轉移人口群體的合法權利,另一方面又可以作為政府、企業和農民工間溝通的橋梁,有效地上傳下達,并靈活地處理各種糾紛,切實保護農業轉移人口的利益。第三,非營利組織還能夠把大量的就業信息提供給農業轉移人口群體。由于非營利組織特殊的公益性和第三部門的性質,不僅能夠保障信息的真實和可靠性,還能夠最大程度降低農業轉移人口的就業成本,可謂一舉兩得。

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