淺析財政資金閑置及防治

許志容

淺析財政資金閑置及防治

許志容

為了保證財政資金的安全及有效利用，我國出臺一系列的制度加強財政資金的管理，以提高財政資金的使用效率。但是在財政資金的使用過程中，由于預算編制不夠合理，使用信息不對稱、協同機制不夠完善，導致財政資金存在閑置以致未能發揮應有的使用效益。針對這種現狀，要加強財政預算編制、預算執行管理，加強財政資金監督，堅持“問效”與“問責”結合，提高財政預算執行的嚴肅性，并通過加大社會公眾監督來進一步完善財政資金的使用機制。

財政資金；閑置；對策

財政資金是指以政府財政為中心的預算資金、國債資金及其他財政性資金，既包括中央政府和地方政府的財政收支，還包括與政府財政有關系的企業、事業、行政單位的貨幣收支。財政資金閑置，顧名思義，就是財政資金存放在銀行里未用，不能發揮資金效益。從近年來的審計情況看，無論從中央到地方，財政資金閑置現象普遍存在。

一、財政資金閑置的現狀分析

（一）財政資金閑置形式種類繁多

財政資金以各種形式閑置在賬上，筆者把它歸為四類：第一類是名目眾多的專項資金，有配合階段性政策而設立的專項資金，也有為當地重點工作設立的專項資金，當政策結束、工作完成后，結余資金往往沒有收歸國庫。所以，名目不一的專項資金越來越多，而且大部分專項資金結余不斷地“結轉下年”。第二類是各種風險準備金，如防范金融風險金、糧食風險金、償債準備金、預算調節資金、財政儲備金等，這些資金既是為了防范風險，也是一種財政儲備。假如風險準備金過多而導致財政資金短缺，從而產生新的財政風險，那么，這些風險準備金就變成了資金浪費。第三類是各種暫存款，有用“以撥代支”等方法將各種資金劃出國庫、以暫存形式束之高閣的，也有未納入預算管理作為公共財政“蓄水池”暫存起來的非稅收入等。第四類是建設項目結余資金，建設項目竣工后仍滯留在建設單位或資金管理部門的資金。

（二）閑置資金結余金額逐年增大

財政專戶是閑置資金的主要載體。每年財政部門編制預算時，都會從公共財政預算收入中按一定比例安排各種各樣專項用途資金，這些專項資金從國庫列支轉入財政專戶，為遵循所謂“專款專用”原則，這些資金沒有統籌使用。由于專項資金是先安排后使用，所以會出現資金由于某些原因用不出去或不需要用，或今年的資金尚未用完而下一年的資金又安排到位的情況，如此一來，財政專戶資金結存越

來越大。今年審計署抽查的18個省本級財政專戶存款余額相當于其國庫存款的44%便可見一斑。

預算單位實有資金賬戶是財政閑置資金的另一個載體，專項資金從財政專戶撥入預算單位實有資金賬戶后，資金調度和預算執行主要由預算單位掌控，財政部門不能及時、準確地了解資金運行及執行情況，對結余資金不能及時清理并調整預算，結果，結余資金年年滾存，同時財政預算又年年撥款，使實有資金賬戶結存資金規模逐年增大，甚至出現滾存數額遠大于當年預算數額的情況。如今年審計署公布的22個部門項目支出結余結轉超過當年預算的35%，最高達189%。

（三）閑置資金未能實現較好的保值增值率

無論是財政專戶，還是預算單位實有資金賬戶，都在各商業銀行開設，也就是說閑置資金均在商業銀行，由于這些資金屬財政資金，可用于保值增值的途徑并不多，無非是定期存款、協議存款、通知存款等業務，但如果能靈活運用這些銀行業務，也可以獲得較高的利息收益。從審計情況看，閑置資金大部分都以活期存款存放，如2012年某地財政專戶存款58%存活期，42%存半年以下的定期，全年收益率只有1.02%，遠低于當年CPI指數2.6%。閑置資金看起來獲得了比活期存款高的收益，實際上卻在貶值。

二、財政資金閑置產生的主要原因

（一）操作層面

一是從財政預算編制情況看，一方面財政“打捆”預算、代編預算大量存在，編制預算缺乏科學依據，資金安排規模與項目需求不匹配，導致大量財政資金閑置；另一方面部門預算編制不夠合理，以前年度有大量結余資金，卻沒有統籌安排使用，致使資金滯留于預算單位。二是從專項資金管理情況看，首先項目執行緩慢，不能如期實現目標，甚至項目多年未開展也未將資金收回重新利用；其次，資金安排部門與資金使用部門信息不對稱，導致資金不能及時使用；再次，在需進一步分配的專項資金中，“重分配輕管理”現象普遍，資金分配后沒有跟蹤檢查，不能及時掌握資金使用情況。未能通過“管理”來進一步促進資金科學分配，導致有的單位存在資金滯留，有的單位則存在資金缺口。三是從政府投資項目管理來看，一方面是資金計劃與工程進度脫節。計劃部門要么在下達年度資金計劃時沒有充分了解工程進展情況，計劃資金遠超工程進度所需資金量。另一方面是重投資輕管理，尤其是疏于資金管理，大量項目結余資金沒有及時清理，滯留在項目執行單位或有關部門，影響資金循環使用。

（二）體制機制層面

一是財政管理體制不夠健全。一是從黨的十七大開始提出要推行政府收支全口徑預算，但至今仍未建立起統一規范的政府預算體系，預算完整性不高，大量財政資金仍游離在政府預算之外；二是各項財政制度改革不夠到位，如部門預算改革方面，相關預算制度與實際不適應，具體表現為基本支出定員定額不健全,項目支出范圍不清、標準不科學，相關預算口徑不規范,預算約束力不強等；在國庫集中收付制度改革方面，則存在有的地區改革進展不平衡、改革措施不到位、改革方式不規范等問題，國庫集中收付沒有實現“全覆蓋”，各地財政專戶和預算單位實有資金賬戶依然大量存在，且在這兩類賬戶流轉的財政資金呈逐年上升趨勢。

二是人大監督機制形同虛設。每年人大及其常委會要審核上年預算執行情況，同時批準當年預算草案。這是人大及其常委會的權利和義務，而正是這個“法定動作”卻成為最大的“走過場”，由此，造成在政府預算中人大監督乏力的事實。出現這種情況主要有兩方面的因素：一是“不敢管”，領導意志決定重大資金投向,這種情況在政府預算中還大量存在,如財政根據政府會議決定安排專項資金,即使人大認為資金安排不合理,需要“管一管”時，也需背負對抗黨委和政府的枷鎖，有種與黨委和政府過不去的意味；二是“管不了”，審議預算草案是個技術活，需具備一定的專業知識，從人大財經委員會的組成人員看，擁有財經專業知識的人不多，即使有，也因各種原因不敢說話；再者，預算草案的編寫不夠科學，由大量數據堆砌而成的文件艱澀難懂，在短時間內根本無法看懂、消化，更何況審議、監督。

三是政府部門間工作協同機制不健全。因公共財政資金僧多粥少，加上存在部門間利益割據、信息不通，資金需求部門與資金供給部門存在較大的博弈。對于有利可圖、關系前程的，部門通過報大數、做工作、使出渾身解數去“跑錢”、“跑項目”，而其他的則是“等安排”。二是項目資金分配標準不一，有的工作經費存在富余，有的則存在資金缺口。這些情況不但影響預算執行力度，還影響政府公共服務質量。

三、規范財政資金管理的對策建議

（一）規范預算編制，從源頭上防止資金閑置

一要加強預算編制的科學性和準確性，將各類收支統一納入預算編制范圍，實行全口徑預算。建立以經濟預測為基礎的預算編制模式，實行零基預算，避免以收定支、“打捆”預算、代編預算等不規范的預算編制方式；二要明確預算編制項目，細化預算編制內容。將預算收支細化至項目，明確項目所要達到的結果或效果，按實際工作需要合理安排支出，綜合反映政府職能活動和每項職能運行中產生的費用，以及政府投入產出效應；三要健全基本支出定員定額，明確項目支出范圍及標準，杜絕在基本支出上“吃空編”、預留指標過大，在項目支出上預算能大就大、求大不求精的現象。

（二）強化預算執行管理，通過事前事中的有效控制防止資金沉淀

首先，積極落實國庫集中收付制度改革，切實將國庫制度覆蓋至所有預算單位和所有財政資金，完善國庫集中收付運行機制，確保國庫集中支付在整個財政管理體制中的核心作用；其次，加強財政專戶和實有賬戶管理，加大力度清理閑置、沉淀資金，建立財政資金定期清理機制，及時將資金用于急需領域，實現資金的有效利用；最后，加強預算執行情況的檢查，逐步建立預算執行動態監控機制，將所有財政資金和全部預算單位納入監控范圍，形成事前事中有效控制、事后跟蹤問效的監管模式。

（三）加強財政資金監督，堅持“問效”與“問責”結合，提高財政預算執行的嚴肅性

一是加大人大財經監督力度。首先，人大及其常委會要嚴格預算草案的審查，努力做好組成人員財經預算審查業務知識的學習培訓工作，引進精通預算業務的專業人才，切實提高預算審查能力；其次，加強預算執行情況的審查，敢于“問效”，不能重復過去“花沒花完錢”的簡單追問，而要對每筆財政資金進行“性價比”考核；最后，加大對個別資金、項目的調研，人大及其常委會在例行檢查、聽取有關部門報告之外，可選取個別資金或項目的運行情況作深入調研，達到以點帶面的監督效果。

二是加大國家審計監督力度。首先，不斷深化財政審計，以財政資金流向為主線，突出資金使用效益，把審計監督重心從預算執行的規范性、合法性、合規性，轉向更加關注財政投入的效益性和效果性；其次，不斷推進專項績效審計，以項目或專項資金為依托，重點反映經濟性、效率性、效果性方面的問題，以及體制機制等方面存在的不足，從宏觀層面提出完善部門單位之間溝通協調機制、加強政策執行后續跟蹤和持續改進等方面的審計意見；最后，開展部門行政效能審計，使傳統財政財務收支的真實合法性審計向行政效能延伸，通過審查部門人員經費、“三公經費”、會議費、培訓費等行政成本，重點關注因管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費，披露部門在履行政府職能的效率和效果上存在的問題并提出改進建議，從而實現降低行政成本、提高行政效能的目的。

三是加大紀檢監察部門的效能監察與“問責”力度。建立健全政府重點項目的績效評價和問責制度；對政府重點項目實行項目化管理，從項目內部管理、資金使用效益、項目實施效果等方面，定期對政府重點項目進行績效考評；對項目實施過程中出現違法違規現象的單位及責任人，嚴格按照有關的法律法規進行處理處罰，通過“問效”與“問責”相結合，不斷優化政府重點項目運行模式，持續推進政府重點項目提速提效。

（四）加大社會公眾監督，促使財政資金使用更加公開透明、規范高效

一要繼續規范政府部門的預算公開，擴大公開范圍，細化公開內容，不但要公開公共財政預算，還要公開政府性基金、非稅收入、專項資金等，將完整的政府開支信息置于公眾監督之下，增強預算透明度和剛性約束；二要推進部門預算執行情況的公開，在近年公開“三公”經費的基礎上，將公開范圍擴大至部門預算執行的所有情況，讓公眾知道政府部門花了多少納稅人的錢，錢是怎么花的，辦了多少事，辦事效果如何等等；三要將公開的形式通俗化，在內容上盡可能詳細，有“總賬”也有“明細賬”，讓普通市民看得懂，還要創新和暢通公開載體和渠道，讓公眾能及時獲取相關信息、了解有關情況。

人大監督、紀檢監察或國家審計監督，都屬于體制內部監督，在特定情況下會出現監督失效問題，只有加大外部監督力度，通過媒體、網絡以及公民申請等方式形成強有力的外部監督，使內部監督與外部監督并駕齊驅，形成監督合力，才能真正促使財政資金使用更加規范、更加高效。

責任編輯：鐘曉媚

F812.4

A

1673-5706（2014）04-0031-03

2014-04-22

許志容，深圳市龍崗區審計局科長、審計師、注冊稅務師。