公務員責任體系與責任感：自我評價與觀察思考

朱迪儉

公務員責任體系與責任感：自我評價與觀察思考

朱迪儉

官僚制是個責任中心主義的體系，責任問題要落到實處，特別依賴于行政人員自身責任感。中國公務員的責任感如何？他們對責任體系建設有哪些期盼？在對深圳403名公務員進行問卷調查和統計分析基礎上，本文深入探討了責任體系、政治責任、法律責任、技術責任和道德責任等一系列問題，并提出了研究責任清單的思考。

政治責任；法律責任；技術責任；道德責任；責任清單

責任是政府存在的基本理由，責任問題是政府合法性的核心問題，現代政府尤其如此。誠如張康之教授所言，官僚制是個責任中心主義的體系，包括政府作為一個整體的責任和行政人員的責任兩個層次。當然，這種責任中心主義卻又不可避免地有其局限性，所以責任不僅是個法律性的制度性的規定，而且是與信念聯系在一起的，需要一種道德的自覺。也就是說，責任問題要落到實處，特別依賴于行政人員自身責任感，對于行政人員這個層次的責任保障而言尤其如此。[1]

準確把握公務員責任感現狀以及在各種責任中他們更看重哪些責任，對于找準公務員責任體系建設的問題所在，提升公務員責任感和履責積極性都有非常重要的意義。基于此，2013年11月～12月，筆者對深圳行政學院（含分院）403名主體班學員進行了無記名問卷調查。403名學員分別來自3個處級公務員班（141人）、4個科級公務員班（205人）、1個初任公務員班（57人）。問卷采用背靠背獨立完成方式進行，發出403張，收回325張，回收率為80.65%。考慮到深圳公務員調訓的隨機性，且選擇了兩個區行政學院（掛深圳行政學院分院牌）的科干班作為調查對象，基本能夠反映深圳處以下（含處級）公務員的總體認知。

問卷共分三個部分，第一部分是21道單項選擇題，主要調查受訪者對深圳黨政機關、領導干部和全體公務員責任感的基本判斷，并引出本調查涉及的政治責任、法律責任、行政責任、技術責任、道德責任和經濟責任等諸項責任；第二部分是33道多項選擇題，主要圍繞前述的各類責任，按照履責好的指標、履責差的指標、應該加強的指標等變量依次調查；第

三部分是一道“談談你對責任體系建設的其他看法和建議”的開放題。

一、關于責任感的基本判斷

調查反映，深圳公務員對責任體系建設的總體評價喜中帶憂。當問及“您對深圳公務員系統責任體系建設的總體評價”時，六成以上表示還可以，但回答“很好”的只有12人，僅占3.69%，回答“好的”108人，也只占33.23%；當問及“成為深圳公務員以來，以下哪項最讓您欣慰”時，回答“全體公務員責任感比較強”的只有71人，僅占21.85%，回答“全市責任體系明晰”的只有37人，僅占11.38%，回答“單位同事責任感比較強”的只有63人，僅占19.38%；當問及“成為深圳公務員以來，以下哪項最困惑”時，回答“全市責任體系不夠明晰”的有142人，占43.69%，回答“單位同事責任感不夠強”的有53人，占16.31%；當問及“擔任現職以來，以下哪項最讓您欣慰”時，回答“單位責任體系明晰”的只有48人，僅占14.77%；當問及“擔任現職以來，以下哪項最困惑”時，回答“單位責任體系不太明晰”的有145人，占44.62%。

相比較而言，深圳公務員對領導干部的責任感評價相對較高，并且職務與責任感呈現明顯正相關。當問及“成為深圳公務員以來，以下哪項最讓您欣慰”時，回答“領導干部責任心強”的有82人，占25.23%；當問及“成為深圳公務員以來，以下哪項最困惑”時，回答“領導干部責任心不強”的只有19人，僅占5.85%；當問及“擔任現職以來，以下哪項最讓您欣慰”時，回答“主管領導責任心強”的有60人，占18.46%，遠低于回答“單位主要領導責任心強”126人，占38.77%；當問及“擔任現職以來，以下哪項最困惑”時，回答“主管領導責任心不強”的只有12人，僅占3.69%，回答“單位主要領導責任心不強”的17人，僅占5.23%，遠低于“回答單位同事責任感不夠強”的84人，占25.85%。對這一調查結果，應該可以用權責匹配原則來解釋，就是職務越高、權力越大、責任感就越強，這次調查比較好地印證了這一原則。

二、關于各項責任重要性的總體認知

當問及“在責任體系建設中，以下哪些您認為很受黨委政府重視”時，依次為政治責任（246人，占75.69%）、法律責任（180人，占55.38%）、經濟責任（105人，占32.31%）、技術責任（70人，占21.54%）、道德責任（63人，占19.38%）（見圖1）。換個角度印證這個結論。當問及“在責任體系建設中，以下哪些您認為不太受黨委政府重視”時，依次為道德責任（172人，占52.92%）、技術責任（121人，占37.23%）、經濟責任（68人，占20.92%）、法律責任（64人，占19.69%）、政治責任（22人，占6.77%）。

當問及“在責任體系建設中，以下哪些您認為很重要”時，調查反映，深圳公務員對問題所列五項責任重要性的認知依次為法律責任 （277人，占85.23%）、政治責任（166人，占51.08%）、技術責任（156人，占48.00%）、道德責任（140人，占43.08%）和經濟責任（125人，占38.46%）。這一結論與前述受黨委政府重視程度表現并不一致，而在后面三個問題的對照中又出現了一定的偏差：當問及“在責任體系建設中，以下哪些您做的比較好”時，其順序為法律責任（221人，占68.00%）、道德責任（189人，占58.15%）、政治責任（162人，占49.85%）、技術責任（124人，占 38.15%）、經濟責任 （104人，占32.00%）；當問及“在責任體系建設中，以下哪些您最擔心做不好”時，其順序又變化為技術責任（121人，占37.23%）、政治責任（109人，占33.54%）、法律責任（78人，占24.00%）、經濟責任（64人，占19.69%）、道德責任（43人，占13.23%）；當問及“在責任體系建設中，以下哪些您認為黨委政府應該高度重視”時，其順序又變化為法律責任（219人，占67.38%）、技術責任（164人，占50.46%）、道德責任（160人，占 49.23%）、政治責任 （156人，占48.00%）、經濟責任（151人，占46.46%）。

圖1：黨委政府對責任體系的重視程度

對照分析，可以得出幾點結論：

1.深圳公務員比較一致地認為，黨委政府在加強責任體系建設中，其優先順序依次表現為政治責任——法律責任——經濟責任——技術責任——道德責任，

這與公務員群體希望的優先順序有一定出入；

2.作為公務員，他們大多對法律責任高度重視、并且做得也比較好，只有少數人擔心自己會做不好。他們認為黨委政府應該更加高度重視法律責任；

3.超過一半人認為政治責任很重要，并且一半人做得比較好，只有三成人擔心自己做不好；

4.近一半人認為技術責任很重要，做得比較好和擔心做不好的都在三分之一強，但黨委政府并不十分重視；

5.逾四成人認為道德責任很重要，大多數人認為自己做得比較好，只有少數人擔心自己做不好；

6.近四成人認為經濟責任很重要，三分之一的人認為自己做得比較好，少數人擔心做不好。這一點可以用問責不到責任感就不會強的原理來進行解釋。因為經濟責任主要只對單位一把手和專項經費進行審計，許多公務員與之發生關系幾率比較少，所以既不是太關心、也不是太擔心。

三、對各項責任的一些具體認知

（一）關于政治責任的認知

在政治責任各單項指標方面，調查顯示深圳公務員在對待主管領導命令、市委市政府決定和中央要求方面呈現出非線性特征，大多數人都比較服從主管領導命令（224人，占68.92%）、服從主要領導命令（212人，占65.23%）；超過一半的人認為自己能夠比較好地堅定理想信念（185人，占56.92%）、并較好執行黨的路線方針政策 （174人，占53.54%）；但認為自己能夠較好執行市委市政府決定的卻不到一半（147人，占45.23%）（見圖2）。這個結果在問及“在政治責任方面，以下哪些您最擔心做不好”時得到了印證，分別為服從主管領導命令（85人，占26.15%）、服從主要領導命令（85人，26.15%）、堅定理想信念（74人，占22.77%）、執行黨的路線方針政策（67人，占20.62%）、執行市委市政府決定（49人，占15.08%）。

對照分析，可以得出幾點結論：深圳處以下公務員對服從所在單位領導大多數人做得比較好、只有少數人擔心做不好；多數人對堅定理想信念、執行黨的路線方針政策做得比較好、只有少數人擔心做不好；只有不足一半的人認為自己執行市委市政府決定做的比較好、但也只有很少人擔心自己執行市委市政府決定做不好。這一結論在后面兩個問題得到印證。當問及“在政治責任方面，以下哪些您認為黨委政府很重視”時，其順序依次為執行市委市政府決定（194人，占60.00%）、服從主要領導命令（162人，49.85%）、服從主管領導命令 （156人，占48.00%）、執行黨的路線方針政策（146人，占44.92%）、堅定理想信念（134人，占41.23%）。當問及“在政治責任方面，以下哪些您認為不太受黨委政府重視”時，順序依次為堅定理想信念（119人，占36.62%）、執行黨的路線方針政策（59人，18.15%）、服從主管領導命令（37人，占11.38%）、執行市委市政府決定（30人，占9.23%）、服從主要領導命令（25人，占7.69%）。這一點可以用安東尼·唐斯的“個人忠誠定律和忠誠的沖突”[2]來進行解釋，或者可以更準確地歸納為政治責任的“兩頭效應”：就是管理鏈條最近和最遠的兩頭對被管理者形成的政治責任約束最強烈，中間的鏈條部分對被管理者形成的政治責任約束有衰減效應。

圖2：公務員政治責任履責較好情形

（二）關于法律責任的認知

在法律責任各單項指標方面，調查顯示深圳公務員作為一個公民、作為一個公務員和作為一個有具體職務的人所要承擔的法律責任大多都做得比較好，擔心做不好的主要集中在如何履行好自己職務責任方面。當問及“在法律責任方面，以下哪些您做的比較好”時，回答承擔了一個公務員的法律責任的有238人、占73.23%，承擔了一個公民的法律責任的有217人、占66.77%，承擔現職的法律責任的有215人，占66.15%；而在問及“在法律責任方面，以下哪些您最擔心做不好”時，回答承擔現職法律責任的有130人、占40.00%，回答承擔一個公務員的法律責任的有72人、占22.15%，回答承擔一個公

民的法律責任只有43人、僅占13.23%。

對照前述分析，可以得出一個結論：深圳公務員的法律責任意識大多數比較強、做得比較好，但有近四成人擔心履行不好現職的法律責任，充分反映了現實中對具體職位的責任體系建設存在的較大差距。但這個結論在后面的提問中出現了偏差。當問及“在法律責任方面，以下哪些您認為黨委政府很重視”時，回答承擔現職的法律責任的有213人，占65.54%，遠高于承擔一個公民的法律責任（77人，占23.69%） 和承擔一個公務員的法律責任（158人，占48.62%）。究其原因，應該可以解釋為，現行有關公務員法律責任的相關規定，雖然沒有太多針對某個具體職務的剛性約束，但因受到黨委政府和社會各方的高度重視、并出臺了許多問責規定，從而對公務員形成了較大的共性壓力。

（三）關于技術責任的認知

關于技術責任，調查顯示遠沒有其他責任那么被廣泛關注。當問及“您聽說過公務員的技術責任嗎”時，回答聽說過的只有69人、僅占21.23%，回答第一次聽到這個詞的有167人、占51.38%，回答好像聽到過的44人、占13.54%（見表1）。盡管大多數人沒有聽說過這個詞，但在接下來問及“以下對公務員技術責任的描述您更贊同哪一個”時，近一半的人都選擇了根據給定的規范和標準做事，“正確地做事”（156人，占48.00%），遠高于根據事情可能的結果做事，“做正確的事”（22人，占6.77%）、根據單位一把手的指示做事（明顯違法或無理的除外）（12人，3.69%）、根據主管領導的指示做事（明顯違法或無理的除外）（11人，占3.38%）、根據服務對象提出的要求做事（明顯違法或無理的除外）（9人，占2.77%）。

在各單項指標方面，當問及“以下環節中，您覺得公務員技術責任尤其重要”時，排名依次為操作執行環節（107人，占32.92%）、調查研究與決策咨詢環節（77人，占23.69%）、決策拍板環節（69人，占21.23%）、問題發現和政策動議環節（48人，占14.77%）、監督考評環節（11人，占3.38%）、組織協調環節（17人，占5.23%）、指揮部署環節（9人，占2.77%）、信息反饋環節（4人，占1.23%）、改進提升環節（3人，占0.92%）。當問及“在技術責任方面，以下哪些您做的比較好”時，排名前五位的是發現問題（173人，占53.23%）、操作執行（163人，占50.15%）、提出政策建議（160人，占49.23%）、組織協調（134人，占41.23%）、開展調查研究（115人，占35.38%）。當問及“在技術責任方面，以下哪些您最擔心做不好”時，排名前五位的依次為決策拍板（136人，占 41.85%）、監督考評 （84人，占25.85%）、指揮部署（69人，占21.23%）、提出政策建議（67人，占20.62%）、開展調查研究（46人，占14.15%）和改進提升（46人，占14.15%）。

對照分析，可以得出結論：深圳公務員在技術責任方面還比較陌生，對技術責任的具體內涵還比較模糊，但近半數人認同“正確地做事”的古典行政學原則。這可以用我國長期以來甚少使用技術責任這個詞的現狀來進行解釋，但古典行政學的一些基本原則仍然顯示了旺盛的生命力。誠如張桂琳教授所言，“我國的一些地區與部門還處于官僚制嚴重不足的階段，對于一個長期浸淫于人情世故中的社會而言，官僚制所需要的按章辦事、循規蹈矩仍然還是公務員需要加強的職業要求”。[3]

表1:行政責任與技術責任的影響力

（四）關于道德責任的認知

在道德責任各單項指標方面，當問及“在道德責任方面，以下哪些您做的比較好”時，依次表示為職業道德（273人，占84.00%）、個人品德（257人，占79.08%）、社會公德（225人，占69.23%）、家庭美德（201人，占61.85%）。當問及“在道德責任方面，以下哪些您最擔心做不好”時，依次表現為社會公德（90人，27.69%）、職業道德（65人，20.00%）、個人品德（48人，14.77%）、家庭美德（45人，13.85%）。

調查顯示，深圳公務員普遍表現了較強的道德責任感，但相比較而言，對職業道德的履責要比家庭美德重視。這個結論在后面的提問中得到印證，當問及“在道德責任方面，以下哪些您認為黨委政府很重視”時，選擇職業道德的有211人、占到了64.92%，而選擇家庭美德的只有 40人，僅占

12.31%。（如表2）當問及“在道德責任方面，以下哪些您認為黨委政府不太重視”時，選擇家庭美德的有156人、占到了48.00%，而選擇職業道德的只有54人、僅占16.62%。這應該可以用深圳長期以來堅持市場取向的改革、必然要求更高的職業規范來進行解釋；也可以從深圳人口構成（95%為外來移民）和形態（流動性大）來進行解釋。

表2：黨委政府對道德責任建設的重視程度

在開放式問答中，47名受調查者提出了60條看法和建議，集中于問責制和責任層層下壓到基層的權責一致性等兩個問題。比如有位受訪者指出，“要加強問責的科學性、規范性建設，以防止問責各打五十大板，部門之間利益、勢力不均導致問責不均的偏頗現象”；有受訪者指出，“責任體系要系統化，從中央到地方、到社區基層，各層級應負的責任應明確，切不可工作放下，責任下壓。發個通知、或轉發個通知就視為職能局已落實有關工作的體現，出了事，挨板子的就只有基層，這個不公平的。現已出現大家都不愿到基層工作的現象，足見基層壓力之大”。這兩個問題基本反映了基層公務員的壓力，有較大的普遍性。

從開放式答題情況看，許多受訪者對待這次調查問卷是很認真的，從而使這次問卷反映的真實性得到了較好的保證。

四、觀察思考

（一）責任問題日漸成為現代化進程中之公共行政的鮮明主題

自20世紀80年代以來，伴隨著新公共管理運動對政府績效和服務質量的要求提升，問責浪潮風行全球，各國政府被推到了風口浪尖。在這風口浪尖中，最耀眼的莫過于中國政府，許多人把它歸納為中國模式（我們一般表述為中國道路）。對中國模式，解讀的路徑也很多，比如，有人用一句話概括為行政主導模式，美國許多學者把它歸結為中國政府卓越的領導力（筆者2012年9月在美國錫拉丘茲大學馬克斯維爾公民與公共事務學院進修時，常在課堂上聽美國專家提及此）。但根據自己的成長經歷、尤其是在中國地方政府工作的20多年經歷，筆者認為中國模式最核心的動力源泉就是——責任。正所謂“天下興亡匹夫有責”，責任自覺是中國模式成功的主要基石。小到對每個個體，大到對整個國家、乃至對中華民族偉大復興以及維護世界和平，中國政府和中國人的思維出發點往往跟責任聯系在一起。在中國政府施政理念和行政人員工作之中，責任自覺表現得更加充分。正是這種責任自覺，使中國政府的管理績效獲得了世所罕見的成就。

（二）責任清單應當成為責任體系建設的重要內容

既然責任之于政府如此重要，那政府的責任體系是不是就非常清晰了呢？答案是否定的。其中原因，理論上既可以用“摸著石頭過河”來解釋，也可以用集權與分權的博弈來解釋，還可以用集體領導體制或其他分析框架來解釋；實踐中，這次調查就非常清楚地反映了這一點。當然，這也并非“中國特色”，據觀察，英美等發達國家盡管早在20世紀二三十年代就有法國著名管理學家法約爾、英國著名行政史學家厄威克等系統提出了明確的權責匹配原則，[4]但西方行政實踐中至今也未能區分RESPONSIBILITY和ACCOUNTBILITY兩個詞的區別何在。（筆者第一次在中山大學博士課程中聽到此問題時還有些狐疑。但2012年9月訪問美國能源部時，我發現他們的公務員考評表上確實同時使用這兩個詞。為何一個責任管理欄目中要把兩個詞都用上？這在向來以概念化和標準化管理著稱的美國，確實令人意外）當然這并沒有影響英美國家歷史悠久、到今天遍布世界的問責浪潮一浪高過一浪。為此，我們不能不發出這樣一些疑問：如果這些問責是清晰而理所當然的，為何問責常常引發這樣那樣的后遺癥？如果這些問責是模糊而似是而非的，為何世界各國都在強力推進問責？模糊的責任體系與嚴格的問責機制呼喚責任清單。

何謂責任清單？簡而言之，就是每個公職人員、每個政府機構、每個政府都應該建立一個清晰的責任明細，其主要內容包括：責任內容（詳細描述越具體越好，橫向覆蓋到每項職能和內部保障工作、縱向涵蓋每個行政行為及其全過程）、責任主體（誰來負責）、履責保障（人、財、物、法律依據、管理權限等）、責任客體（對誰負責）、問責辦法（包括問責條

件、問責主體、問責方式、問責過程等）、問責后的處理辦法等。責任清單應該成為職能配置和財政預算最根本的依據：有責任就有行政職能和財力保障，沒責任就不應該有；責任大、行政職能和財力保障就多，責任小、行政職能和財力保障就不應該多。

（三）責任問題研究應當成為行政管理理論的關注焦點

盡管法學界對誰第一個提出“在法律面前人人平等”的法律責任準則還有爭議，[5]但責任問題在法學界已有2000多年的學術史應該是無疑的。倫理學關于道德責任的研究至少可以上溯至西塞羅在公元前44年秋天寫成的《論責任》，[6]也有2000多年了。還有政治學關于政治責任的研究至少可以追溯到柏拉圖的《理想國》，[7]也是2000多年的事了。作為一門新興學科，行政管理學對責任問題的研究要尋找2000年的足跡確是艱難的，但時至今日仍然沒有引起足夠的重視則是可以商榷的。從總體看，行政管理學基本滿足于停留在政治學關于責任政府的總綱式研究以及前述之權責匹配等原則上，并沒有深入到行政管理體系內部。比如說如何界定行政責任與其他責任的邊界這樣的基本問題，行政管理學領域的研究成果就十分有限。還有公共行政領域一些非常經典的案例，比如英國歷史上著名的克里奇利高地事件，應該屬于如何界定政治責任、道德責任與技術責任三維邊界的典型事件，但至今沒有引起行政學界的重視，以至于現今要找此問題的資料都很難，僅限于行政法領域的探討。（克里奇利高地事件發生在二戰后的英國，時間大概在1949-1954年間。最開始是因一場關于如何處理一塊面積為725英畝的原軍用土地的爭論引起的，后來上升成為關于農業土地交易中的糾紛問題，并發展到如何看待政府部門內部運作，最后結果是被調查的政府部門及所有相關人員都被判定沒有發現不當，但仍然有人為此被調離，最終該部門首長亦為之辭職。因這塊土地叫做克里奇利高地，所以歷史上稱其為克里奇利事件。）再比如公私合作伙伴關系已經風行全球，但如何對合作各方進行問責、該由利益攸關方的哪些方來問責、可以對哪些方問責到哪個程度，[8]這些日新月異的領域都在不斷提出新的問題。單從跟上鮮明的時代特征這個角度，行政管理學也應該大力加強對責任問題的研究。

在中國，這樣的研究就更少了。只有張康之、王美文[9]等極少數持續研究學者持續進行研究，并且也是偏向于倫理學、政治學的視角。即便是我國著名行政學家夏書章教授主編的《行政管理學》教材，行政責任也還沒有成為單獨的一章，只是把它寄存在《行政倫理》一章之中。[10]值得慶幸的是，執政黨開始關注這一基礎性、根本性的問題。中共十八大新當選的領導集體在記者見面會上鄭重宣示，“責任重于泰山，事業任重道遠”；中國共產黨十八屆三中全會提出要“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”，“嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致”，讓我們看到了執政黨對權力運行明晰前所未有的高度重視。但責任問題研究能否跟上乃至引領責任現實的進步、責任清單能否與權力清單同步推進，從而推動實現權責一致、權責同步，值得我國的行政人員、行政管理學界為之努力。

[1]張康之.公共行政中的責任與信念[J].中國人民大學學報，2001（3）.

[2][美]安東尼·唐斯著.郭小聰等譯.官僚制內幕[M].中國人民大學出版社，2006年1月第1版.

[3]張桂琳.當代中國公共行政學研究的本土化問題[J].新視野，2013（3）.

[4]譚功榮.西方公共行政學思想與流派[M].北京大學出版社，2008年6月第1版.

[5]高正榮.“在法律面前人人平等”是誰第一個提出來的[J].法學雜志，1991（1）.

[6][古羅馬]西塞羅著.徐奕春譯.論老年論友誼論責任[M].商務印書館，2009年5月第1版.

[7][古希臘]柏拉圖著.張竹明譯.理想國（新版）[M].譯林出版社，2012年7月版.

[8][美]麗莎·喬丹、[荷]彼得·范·圖埃爾.康曉光等譯.非政府組織問責：政治、原則與創新[M].中國人民大學出版社，2008年4月第1版；傅小隨.完善行政問責制度與推進責任政府建設[J].深圳創新思想庫文集，國家行政學院出版社，2013年12月第1版.

[9]王美文.當代中國政府公務員責任體系及其實現機制研究[M].人民出版社，2008年9月第1版.

[10]夏書章.行政管理學[M].中山大學出版社，2013年6月第5版.

責任編輯：鐘曉媚

D630.3

A

1673-5706（2014）04-0034-06

2014-06-10

朱迪儉，深圳市委黨校副校長。