提高基層黨組織服務社會的能力

路云輝

提高基層黨組織服務社會的能力

路云輝

基層黨組織是黨服務社會的基礎力量。近年來，北京、上海、浙江、廣州、深圳等地基層黨組織在服務社會方面做出不少探索，取得了一定的成績，但依然存在諸多問題。在改善民生和創新社會管理的社會建設實踐中，基層黨組織要逐步突破“條強塊弱”的行政建制活動方式，完善組織體系，創新體制機制，在與社會其他服務主體的互動協作中，不斷提高服務社會的能力。

基層黨組織；社會治理；服務能力

基層黨組織是黨執政的根基。黨委在社會管理體制中領導作用的發揮，要求基層黨組織和黨員切實提高服務社會的能力。在改善民生和創新社會管理的社會建設實踐中，基層黨組織要逐步突破“條強塊弱”的行政建制活動方式，完善組織體系，創新體制機制，在與社會其他服務主體的互動協作中，不斷提高服務社會的能力。

一、基層黨組織是黨服務社會的基礎力量

在黨的組織體系中，基層黨組織直接生長于基層民眾中，熟悉基層情況，了解基層實際，對民眾的生活訴求有切實體會。面對居民對基本公共服務的強烈訴求和其他服務主體的競爭，基層黨組織能否切實提高服務社會的能力，不僅關乎基層黨組織自身的發展壯大，而且直接影響到黨的執政基礎。

改革開放以來，單位制逐步解體，除機關事業單位以外，依托于單位的黨組織活動方式遭遇嚴重挑戰。首先，基層黨組織不再享有單位的社會資源配置和人員管理的優勢，黨組織的活動能力受限，對基層民眾的吸引力和制約性也隨之下降。其次，伴隨單位制解體和企業人員的下崗、流動，社會成員出現原子化現象，單位黨組織的服務無法惠及社會化的個人。再次，多種經濟成分、社會組織的出現，使基層黨組織原本嚴密的組織體系出現漏洞，盡管我們黨對“兩新組織”的黨組織活動也做出了規范性要求，但由于經濟社會成分的復雜性，其活動難以做到規范統一，黨組織的管理服務能力均十分有限。最后，城鄉戶籍制度的相對松動與就業制度的變革，使社會成員的跨域流動加速，經濟發展迅速的少數發達城市成為外來人口聚集地，不僅導致流出地黨組織管理的失效，也對臨時聚居地黨組織的管理能力構成嚴重挑戰。

單位制解體與經濟社會的巨大變遷在挑戰基層黨組織管理、服務水平的同時，也對基層黨組織的基本公共服務能力提出了新要求。當前，我國改革進入深水區與攻堅區，社會處于轉型關鍵區，因公共安全、土地征用、房屋拆遷、環境污染、物業管理、干群關系、執法不公等問題所引發的矛盾沖突頻繁發生?；鶎由?/p>

會作為社會的前沿和基本單位，自然成為各類矛盾沖突的交匯點與多發地。面對從單位釋放出來的、失去傳統單位福利保障的原子化個人，以及從戶籍地流動出來、又失去傳統社會支持的“無根”人群，基層黨組織服務社會的能力被寄予厚望，這不僅關系著基層各類人群的現實利益、社會的和諧穩定，而且關系著黨的執政基礎，是黨的執政能力建設的重要組成部分。

二、基層黨組織提高服務社會能力的探索性實踐及存在的問題

近年來，北京、上海、浙江、廣州、深圳等地基層黨組織與黨員在服務社會方面做了不少探索，取得了一定的成績，但依然存在諸多問題。

第一，通過基層黨組織的優化和廣覆蓋工作體系的建設，黨的服務主體問題一定程度上得以解決，但服務成效有限。為了保障“有黨組織開展服務”，各地紛紛優化基層黨組織設置，打造功能齊全、方便快捷的服務平臺，擴大了服務網絡的覆蓋面，基層黨組織的角色定位逐步明確。但不可否認的是，由于黨員的流動性和經濟社會組織的復雜性，黨的服務覆蓋面很難做到“橫向到邊”、“縱向到底”。由于對基層黨組織設置的人員配備、功能定位、保障機制等缺乏明確規定，黨的基層組織建設中極有可能出現新的薄弱點。由于各地基層黨組織經濟狀況差異較大，一些地方因為經費投入不足，嚴重影響工作成效；有的由于缺乏現代服務意識，做事走過場，機構優化成效難以落實；有的跟風做事，經費使用不經濟，盲目拓展服務平臺與載體，重復建設嚴重；有的部門之間分割嚴重，各搞一套，浪費現象突出；有的由于沒有自覺清理行政命令式領導方式的影響，協商意識缺乏，號召力弱，服務行動無法吸引、凝聚群眾。凡此種種導致基層黨組織服務社會的能力并沒有隨著機構優化、硬件提升而得到根本性的提高，“有黨員無組織、有組織無服務、有服務無實效”的問題也并沒有得到根本解決。

第二，通過改進服務方法和豐富活動形式，一定程度上擴大了基層黨組織的社會影響，但由于缺乏綜合性的制度支持，服務的社會影響有限且難以持續。為了提高黨組織活動的社會影響和群眾滿意度，各地基層黨組織不斷改進服務方式，豐富活動形式和方法?！耙痪€工作法”、“66810”為民服務工作法、黨員志愿者服務崗等服務在拉近黨組織與群眾關系的同時，也一定程度上提升了基層黨組織和黨員服務社會的意識與能力。但是，目前基層黨組織服務方式的改進缺乏綜合性的制度支持，很難保持持續性；服務活動大多在上級黨委的統一部署下展開，主動性不足，再加上某些活動的形式大于內容，無法獲得群眾的普遍認同。

第三，通過探索黨組織引領其他服務主體、實現功能整合的路徑，強化了服務合力的構建意識，但由于涉及社會管理體制的整體性變革 ，服務合力構建能力依然有限。為了更好地滿足社會公眾多樣化的服務需求，各地基層黨組織紛紛探索引領其他其服務社會主體、實現服務功能整合的有效路徑。一些地方建立街道黨政聯席會議、社區兩委聯席會議，不斷擴大基層民主，調動基層組織的積極性；一些地方改進黨的領導手段，嘗試用更廣泛的民主管理化解黨政矛盾、兩委矛盾，支持和推動政府行政管理和基層居民自治，基層黨組織引領、合作的意識與傾向明顯增強。但是，由于與其他服務主體構筑服務合力涉及社會體制的整體變革，在各種社會服務主體之間的關系還未制度化捋順的情況下，各種合作的努力帶有較強的探索性，混雜有諸多的主觀性因素，不利于服務社會合力的構筑。

第四，通過加強以服務為導向的制度建設，一定程度上促進了服務的常態化和長效性，但制度體系依然不健全，制度的執行力度也明顯不夠。為了保障基層黨組織服務社會的常態化與長效性，各地加強了以服務為導向的制度建設，干部聯系群眾、經費保障、黨員干部評價等制度紛紛出臺。從這些制度的運行情況看，盡管以服務為導向的制度建設有所推進，但依然存在不少問題。一是重視建立制度，忽視制度執行，相關的檢查落實沒有及時跟進；二是制度還不健全，僅為一般原則性的規定，尤其是在考評、獎懲上的規定不詳，很大程度上影響了制度的效能。

第五，通過開展黨內培訓和黨內關懷，提高了黨組織的凝聚力和黨員服務社會的意識，但黨員主動參與服務活動的積極性依然不高。為了提高黨員服務社會的能力，各地基層黨組織紛紛加強對基層黨員干部的社會工作專業培訓，提高其服務社會的意識與能力，同時建立黨內互助關懷機制，組織黨內結對互助，設立幫困互助基金和黨員咨詢服務專線電話，真心實意地幫助黨員解決實際困難和思想問題，一定程度上增強了黨組織的內在凝聚力。然而，黨員服務社會的主動性受多重因素的影響，在黨內民主

制度尚不健全、組織凝聚力不足、激勵機制、獎懲措施不完善的條件下，現有的各項制度創新還不足以充分調動起黨員服務社會的主動參與行為。

三、提高基層黨組織服務社會能力的主要方式與措施

提高基層黨組織服務社會的能力，是一項長期的系統工程。在社會建設大背景下，要提高基層黨組織和黨員服務社會的能力，需從完善基本公共服務體系和變革服務的社會治理體制的路徑出發，在各地已有探索的基礎上，有針對性地設計應對措施。

第一，強化服務社會的現代理念，提升服務社會的現代意識。對社會公眾的多樣化社會權益訴求，基層黨組織要改變單純從政治權力邏輯出發的思維定式，摒棄“恩賜”思維、“臨下”思維、“應付思維”，始終堅持“以人為本”，把人的尊嚴、社會主體的平等權利放在第一位，把尊重和維護社會公眾的社會主體權益作為服務的第一要義，把服務公眾作為本職、義務、責任，杜絕敷衍了事、高高在上的可能損害受助者尊嚴的活動方式，防止急功近利、形式主義等錯誤傾向，通過細致入微、富于人道、符合人性、體現公正的方式開展服務社會的工作，以符合現代服務理念的工作方式推進工作。

第二，完善社會領域黨建工作體系，增強服務社會的主體力量。隨著單位制解體和新的“社會空間”的出現，基層黨組織服務社會所依托、所借重的傳統載體、手段和活動范圍、工作方式都受到挑戰，必須加以調整。其一，轉移工作陣地，從體制內轉向體制外，從傳統的各類“單位”轉向商廈、樓宇、市場、居民小區等社會場所，擴大黨組織在非公經濟、社會組織、居民社區中的影響面。其二，轉變建黨模式，從封閉的、縱向為主的單位建黨模式，轉向開放的、縱橫交錯的網絡化建黨模式[1]。其三，根據社會領域的特點規劃服務內容和服務方式，從統一化服務向多樣化服務轉變；從粗放型服務向精細化服務轉變。其四，轉變行政命令式的領導方式為平等協商的引導方式。其五，進一步促進街道社會工作黨委、社區、樓宇、社會組織各類社會工作黨組織分類管理和分級負責結合制度。其六，豐富、拓展社會服務資源，為社會公眾和社會組織參與公共服務提供資金和技術支持。其七，尋找符合公民興趣和能力的公共事務參與模式，培養群眾有關公共參與的價值觀、規則意識和決策能力。[2]

第三，從確立黨員主體地位的目的出發開展黨內制度建設，激發黨員投入社會服務的積極性。以制度保障廣大黨員的主體地位，是黨員主動參與社會服務的關鍵。從確立黨員主體地位目的出發開展黨內制度建設需做好如下工作：其一，完善以黨委民主化決策為重點的、以民主集中制為核心的程序性規范。其二，理順黨內權力運行機制，在建立健全常委會向全委會負責、報告工作和接受監督制度的同時，積極推進全委會和紀委會向黨的代表大會負責、報告工作和接受監督的相關制度。其三，完善基層選舉制度，深化“兩推直選”，規范并完善候選人提名方式，在堅持黨組織提名的同時，強化黨員或代表聯合提名、推薦的比例；拓寬基層黨組織領導者班子成員產生路徑，采用由黨員和群眾舉薦、個人自薦競選、黨組織提名相結合的辦法,同時設立黨員代表參加的選舉監督委員會，對選舉工作進行全面監督，全方位保障黨員的選舉權與被選舉權。其四，完善黨代表任職制，成立代表聯絡辦事機構，明確黨代表權利與義務，拓寬黨代表的民意反饋通道，同時鼓勵廣大黨員做好協助性的志愿服務，幫助黨代表把代表聯絡服務落到實處。其五，建立健全科學的評估與激勵機制，細化基層社會的服務工作，以服務對象對黨組織和黨員服務群眾的滿意度作為衡量、獎懲黨組織和黨員服務質量的主要指標。其六，建立以黨員主體意識為主要內容的培訓制度，明確黨員在黨內生活和黨的建設實踐中的主體地位，增強其民主意識、平等意識、權利意識和責任意識。

第四，加強黨員志愿者隊伍建設，在強化其志愿精神的同時，提升其社會工作技能?；鶎狱h員服務社會必須具備兩個基本條件，一是要有奉獻、友愛、互助、進步的志愿精神，二是要了解并會運用社會工作規律。其路徑主要有兩條：一是培訓，二是實踐。前者就是要著重加強對黨員志愿者社會工作知識、技能的培訓，使其能全面深入地把握民眾的心理和訴求，以更專業、最適當的服務方式走進居民，服務居民，提高基層民眾的滿意度和認同度。后者是要通過健全黨員志愿者服務機制，使基層黨組織和黨員在制度化的志愿者服務實踐中，自覺地把黨的全心全意為人民服務的理念、求真務實的行動方式與志愿精神、志愿活動結合起來。這就需要不斷完善黨員志愿者培訓制度、等級注冊、考評和檔案管理制度，同時

鼓勵并支持黨員以個人名義參與到基層的志愿組織、社會公益組織、社工機構的活動中去。

第五，以服務社區為著力點，充分利用、整合社區多種資源推進服務。社區作為社會的細胞，最接近需要社會福利的家庭和個人?；鶎狱h組織以社區為著力點，可以借助社區的服務和信息遞送迅捷的功能，提高服務社會的效能。首先，在社區服務活動中植入家庭政策理念，支持以家庭為導向的服務遞送，“使社區從單純的物理空間意義上的聚居地，成為居民彼此信賴、相互守望的社會意義上的共同體。[3]其次，充分利用社區的公共空間展開活動，降低活動成本，提高活動的親和性。再次，與社區各種類型的組織和人員建立常態化的聯系，倚重社區的組織與人力資源展開服務。

第六，以群眾工作統攬和推進基層社會管理，在社會管理的領導實踐中提高服務社會的能力?；鶎狱h組織要提高服務社會的能力，基本方法依然是做群眾工作。基層黨組織要發揮黨的群眾工作優勢，把服務群眾作為群眾工作的核心內容，通過科學、規范的群眾工作方式落實黨的群眾路線。其一，以滿足社會公眾的現實利益訴求為中心。其二，尊重群眾的主體地位。其三，要做到領導和群眾相結合。其四，要善于處理好與志愿組織、社會自治組織、中介組織的關系，要在相互尊重其獨立主體地位的前提下，營造服務社會的伙伴關系。其五，堅決摒棄傳統的群眾運動式的服務，以社會公眾的實際需求為工作導向，以社會公眾樂于接受的方式展開工作，著力激發社會公眾參與公共服務的積極性與創造性。

第七，加強與群團組織的合作，營造服務工作優勢。以工會、婦聯、共青團為代表的群團組織，是黨領導社會的社會群眾團體。作為黨聯系群眾的橋梁和紐帶，群團組織在長期的服務社會的實踐中已經形成了自己的工作優勢，基層黨組織要在服務社會的實踐中有所作為，離開群團組織的支持是不可能的。

加強與群團組織合作，需要注意幾點：一是目標要明確。合作是為了匯合基層黨組織與群團組織各自的優勢，以便更好地服務各方面群眾。任何以為合作就必須相對犧牲各自獨立性，尤其是群團組織獨立性的看法和做法均是不可取的。二是認識要清楚。對群團組織的工作優勢和不足要有充分的認識，以便在合作時有的放矢。三是方式要合理。要尊重群團組織固有的發展規律，在保持黨的領導地位的前提下，根據群團組織的發展狀況選擇雙方合作的方式。

第八，借鑒國外經驗，不斷完善服務社會的功能。服務社會是現代政黨的共性。大膽吸收借鑒國外執政黨在服務社會方面的成功經驗，有助于促進基層黨組織服務社會的實踐。

國外政黨服務社會的活動大多圍繞競選展開，主要是為了爭取選民的支持，綜合起來，主要有以下經驗可資借鑒：其一，從細微處關心選民。一些政黨的基層組織常常深入到選民生活中，主動與選區的選民交流，開展調查，同時會根據情況對一些選民給予必要的救濟。其二，聯系群眾制度化。國外許多政黨都注重把基層黨組織聯系群眾的措施制度化，對基層黨組織何時、何地以及如何聯系群眾都做出了明確的規定。其三，重視與社會團體等非政府組織間的關系。由于選民基本上都屬于一個或多個非政府組織，所以國外政黨非常重視與非政府組織的關系，許多國家的政黨要求自己的黨員投身于社會各團體活動，以爭取社會團體對自己的支持。其四，積極發揮黨的外圍組織的作用。一些政黨成立各種類型的外圍組織，滿足群眾的多樣化需求。其五，重視做好青年工作。國外政黨普遍關注青年群體，有些政黨專門成立自己的青年組織；有些政黨允許并著力吸引青年參加黨的政策討論；有些政黨注重從青年活動積極分子中培養選拔未來的接班人和領導人。其六，借力新老媒體爭取選民。國外政黨不僅注重與各類媒體搞好關系，搶占輿論制高點，而且主動開辟政黨網絡，將政黨的運作情況借力新興媒體與社會公眾實時溝通。一些政黨還積極開發獨具風格的個人網站和博客網頁，幫助政黨提高選民的關注度。

[1]梁妍慧.構建一個科學的社會管理體系[N].北京日報，2012-9-3.

[2]梅麗紅.基層黨建與基層民主[N].文匯報，2007-12-7.

[3]張秀蘭，徐曉新.社區：微觀組織建設與社會管理——后單位制時代的社會政策視角[J].清華大學學報(哲學社會科學版)，2012（1）.

責任編輯：毛軍吉

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1673-5706（2014）04-0065-04

2014-06-03

路云輝，深圳市委黨校副教授、博士。